文/陳根
撬動(dòng)著社會(huì)生產(chǎn)各行各業(yè)大門的數(shù)字化，同樣也在撬動(dòng)著政府的大門。在數(shù)字化發(fā)展與變革的過(guò)程中，社會(huì)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)需求的改變倒逼著國(guó)家治理體系和治理能力進(jìn)行現(xiàn)代化變革。政府作為社會(huì)公共管理的核心部門，其相關(guān)社會(huì)職能必須伴隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。
事實(shí)上，從黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”以來(lái)，數(shù)字政府改革建設(shè)就成為了各級(jí)政府的數(shù)字化“一號(hào)工程”。面對(duì)數(shù)字化在社會(huì)的縱深發(fā)展，可以說(shuō)，數(shù)字政府既是“數(shù)字中國(guó)”的有機(jī)組成，也是驅(qū)動(dòng)數(shù)字中國(guó)其他要素（比如營(yíng)商政策、治理環(huán)境等）貫徹執(zhí)行的重要引擎。
無(wú)疑，數(shù)字政府的建立對(duì)于縮小數(shù)字鴻溝、釋放數(shù)字紅利，支撐黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡、包容和可持續(xù)發(fā)展，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化都具有重要意義。從演變到發(fā)展，數(shù)字政府正在加速建設(shè)，從管理到服務(wù)，數(shù)字政府仍然道長(zhǎng)路遠(yuǎn)。
數(shù)字政府，從演變到發(fā)展
每一次科技革命，都對(duì)人類政治文明的重大轉(zhuǎn)型起著舉足輕重的作用。
伴隨著信息技術(shù)革命走向縱深，新興科技的快速迭代和滲透，以大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的技術(shù)，將人類社會(huì)推向了第四次工業(yè)革命。而新技術(shù)發(fā)展的廣度、深度和速度，以及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生的影響，都是前幾次工業(yè)革命無(wú)法比擬的。
第四次工業(yè)革命最顯著的特征就在于數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和擴(kuò)散，由此導(dǎo)致物理、數(shù)學(xué)、生物領(lǐng)域邊界的融合，從根本上改變了人們的生活、工作以及交往的方式。這也深刻影響了國(guó)家治理及政府改革創(chuàng)新——以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和數(shù)字治理為核心特征的數(shù)字政府建設(shè)成為全球政府創(chuàng)新的核心議題。
“數(shù)字政府”概念衍生于1998年美國(guó)前總統(tǒng)戈?duì)栄葜v中所提到的“數(shù)字地球”。隨后，經(jīng)過(guò)“電子政務(wù)”、“政務(wù)信息化”、“數(shù)字化治理”、“數(shù)字政府”等多個(gè)概念而延伸擴(kuò)展。其中，“電子政務(wù)”是為了提高行政效率而進(jìn)行的辦公自動(dòng)化，其在政府工作中是一種輔助性的治理手段，而不是一種完善的治理模式。
2011 年是我國(guó)“十二五”規(guī)劃的起點(diǎn)，數(shù)字政府至此進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展期。此時(shí)的數(shù)字政府演化形態(tài)為多產(chǎn)業(yè)共同推行的“互聯(lián)網(wǎng)+政府”，即所謂的“互聯(lián)網(wǎng) + ”。此時(shí)的互聯(lián)網(wǎng)已滲入政府工作的多個(gè)環(huán)節(jié)，治理模式發(fā)生了改變，電子政務(wù)概念賦予了更深層次的含義。
2016 年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，如何理清權(quán)力、發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、釋放出我國(guó)改革的巨大潛力是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵保障。這一階段賦予了“數(shù)字政府”概念普適性、前瞻性的特征，進(jìn)一步表明數(shù)字政府是在大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)作用下建立的一種新機(jī)制、新渠道、新平臺(tái)、新選擇。
2019 年召開(kāi)的黨的十九屆四中全會(huì)首次明確提出“數(shù)字政府”這一概念。這是我國(guó)從電子政務(wù)到數(shù)字政府跨越性的一步。各地也開(kāi)始響應(yīng)黨中央號(hào)召，積極思考與謀劃，在政府服務(wù)中引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，結(jié)合自身需要進(jìn)行政務(wù)服務(wù)的改革，一系列中國(guó)方案應(yīng)運(yùn)而生。
自黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”后，隨著2020年黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出的“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化、智能化”，深化政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，加快政府?dāng)?shù)字化改革步伐，更是成為推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推手。
就這樣，數(shù)字政府在不斷發(fā)展、不斷演變中逐漸清晰：數(shù)字政府是借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府決策、政務(wù)管理、公共服務(wù)提供等多領(lǐng)域的數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部改革及外部行政的創(chuàng)新或再造，繼而打造公開(kāi)透明、民主開(kāi)放的政府形象的一種政府形態(tài)。
2020年8月，聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告顯示，中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名從2018年的全球第65位上升到2020年第45位，達(dá)到全球電子政務(wù)發(fā)展“非常高”水平。其中，在線服務(wù)指數(shù)排名升至0.9059，指數(shù)排名大幅提升到全球第9位。如今，數(shù)字政府在創(chuàng)新政府治理和服務(wù)模式、提升行政管理和服務(wù)效率提升，提高政府公信力和執(zhí)行力等方面發(fā)揮的作用已經(jīng)越來(lái)越明顯。
數(shù)字政府，從管理到服務(wù)
數(shù)字政府構(gòu)建了一種新型的現(xiàn)代的上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的關(guān)系。在數(shù)字政府模式中，上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的“交流溝通”打破了傳統(tǒng)關(guān)系中的延時(shí)性單向傳遞，構(gòu)建了更全面的及時(shí)性雙向互動(dòng)通道，實(shí)現(xiàn)上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間獨(dú)立性發(fā)展的動(dòng)態(tài)匹配。
一方面，數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)發(fā)展的全覆蓋，憑借新型組織結(jié)構(gòu)，拓展了政府與社會(huì)各領(lǐng)域的“接觸面”，促使作為上層建筑的政府能夠憑借對(duì)海量社會(huì)公共數(shù)據(jù)資源的分析，及時(shí)且全面地對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的動(dòng)態(tài)做出全面、精準(zhǔn)的判斷和科學(xué)有效的部署，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體政府對(duì)社會(huì)未來(lái)發(fā)展走向更久遠(yuǎn)、更明晰、更精確的研判與引導(dǎo)。
另一方面，數(shù)字政府帶來(lái)的開(kāi)放性，使得經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)能及時(shí)了解上層建筑的發(fā)展動(dòng)態(tài)，從而優(yōu)化社會(huì)資源自主性分配，確保自身的高效發(fā)展。這種及時(shí)性的雙向互動(dòng)能夠有效緩解了社會(huì)上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間，因各自發(fā)展導(dǎo)致的資源延時(shí)配置而引發(fā)的矛盾，促使作為上層建筑的政府能夠及時(shí)、高效、精準(zhǔn)地治理社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)各種新矛盾、新問(wèn)題。
數(shù)字政府打造了“行政—服務(wù)—治理”一體化的混合政務(wù)服務(wù)新模式。數(shù)字信息技術(shù)的引入助力實(shí)體政府打破傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力的制約，打造了多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的整體性復(fù)合型服務(wù)平臺(tái)，精簡(jiǎn)了政務(wù)流程，緩解了權(quán)力過(guò)度集中帶來(lái)的影響，實(shí)現(xiàn)了管理型政府向服務(wù)型政府的重要轉(zhuǎn)變。
對(duì)于政府本身而言，構(gòu)建數(shù)字政府所打造的政務(wù)一體化平臺(tái)，能夠鏈接政府內(nèi)部各部門、各層級(jí)，促使政府內(nèi)部信息交流通暢，打破“數(shù)據(jù)孤島”、“數(shù)據(jù)高 塔”的限制，實(shí)現(xiàn)多層級(jí)、多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的“一體化”辦公模式，避免復(fù)雜繁瑣的政務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。進(jìn)而提高行政效率，增強(qiáng)企業(yè)或群眾服務(wù)體驗(yàn)。
對(duì)于企業(yè)或人民群眾而言，政務(wù)平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，線上線下協(xié)同服務(wù)，極大節(jié)約了企業(yè)或人民群眾的辦事成本，為企業(yè)或人民群眾的自由發(fā)展創(chuàng)造了更多的時(shí)間成本，從而化解人民對(duì)政務(wù)服務(wù)的智能化需求和政府管理手段傳統(tǒng)低效之間的矛盾。
比如，上海市通過(guò)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，讓企業(yè)和群眾辦事享受網(wǎng)購(gòu)體驗(yàn)。目前，上海市“一網(wǎng)通辦”總門戶已接入1300多個(gè)服務(wù)事項(xiàng)，90%以上的審批及服務(wù)事項(xiàng)“只跑一次、一次辦成”。政務(wù)服務(wù)減環(huán)節(jié)14%、減證明26%、減時(shí)間12%、減跑動(dòng)次數(shù)60%，實(shí)現(xiàn)了從“找部門”到“找政府”、從“政府端菜”到“群眾點(diǎn)菜”、從“群眾跑”到“數(shù)據(jù)跑”、從“人找服務(wù)”到“服務(wù)找人”。
此外，對(duì)于政府的監(jiān)督來(lái)說(shuō)，數(shù)字政府能夠?qū)崿F(xiàn)政府行政資源與政務(wù)數(shù)據(jù)流的一一映射。任何在政務(wù)平臺(tái)上的工作都能夠形成與之對(duì)應(yīng)的政務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程的透明化以及政府內(nèi)部對(duì)政府自身的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，打破“監(jiān)管者無(wú)人監(jiān)管”的困境，完善對(duì)政府組織內(nèi)部的監(jiān)管體系，解決“懶政庸政”“不作為、慢作為、亂作為”等行政問(wèn)題，有效加強(qiáng)政府內(nèi)部人員責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提升了政府自身的能力和水平。
數(shù)字政府，溫度不可缺場(chǎng)
數(shù)字政府的建設(shè)并不是一帆風(fēng)順的，作為國(guó)家治理的一項(xiàng)重大命題，在以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的信息新時(shí)代，數(shù)字政府的建設(shè)需要緊跟時(shí)代，有效規(guī)避數(shù)字政府建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)范有序發(fā)展。
首先，數(shù)字化本身并不是最終目標(biāo)，人民群眾的獲得感、幸福感和安全感才是政府工作的依歸。數(shù)字化改革需要落腳到每個(gè)個(gè)體的福祉，保證人民群眾能夠充分共享數(shù)字化改革紅利。因此，政府需要充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新技術(shù)，探索構(gòu)建數(shù)字時(shí)代的民眾參與渠道，真正做到以民眾需求來(lái)定義數(shù)字化改革內(nèi)容的優(yōu)先次序。
比如，近年來(lái)，數(shù)字鴻溝成為公共領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。政府可以運(yùn)用數(shù)字化轉(zhuǎn)型后形成的海量數(shù)據(jù)，利用科學(xué)方法，細(xì)致辨析各類數(shù)字化服務(wù)對(duì)不同社會(huì)成員公共服務(wù)可及性、民生保障獲得感的具體影響，并基于這些研究精準(zhǔn)優(yōu)化公共政策。數(shù)字時(shí)代，或許基于數(shù)據(jù)的公共政策制定比以往任何時(shí)候都更為重要。
再比如，當(dāng)前，一些政策制定者已經(jīng)注意到過(guò)度采集公民數(shù)據(jù)產(chǎn)生的隱私保護(hù)問(wèn)題，積極呼吁通過(guò)立法等形式探索保障數(shù)據(jù)人格權(quán)的可行途徑。數(shù)字化改革的另一重要議題是倫理問(wèn)題，即判斷特定的數(shù)字化應(yīng)用是否會(huì)突破公序良俗底線、是否會(huì)對(duì)特定人群的基本權(quán)益產(chǎn)生負(fù)面影響。
可以說(shuō)，政府在數(shù)字化改革中，既要重視技術(shù)專家的“腦”，也要重視公共政策專家的“心”以及人文學(xué)者的“眼”，為創(chuàng)新設(shè)邊界、為應(yīng)用定底線、為工具添價(jià)值，維護(hù)公共治理的公平正義，從而讓數(shù)字化治理更有溫度。
其次，有力有序地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是做好數(shù)字政府建設(shè)工作的前提。“各打各的鑼、各唱各的戲”是導(dǎo)致信息孤島、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題的重要原因。目前，中央層面建立了國(guó)家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，厘清了中央有關(guān)部門在電子政務(wù)建設(shè)、管理、運(yùn)行和標(biāo)準(zhǔn)化方面的職能和職責(zé)，避免了部門之間職責(zé)交叉重疊。
然而，由于國(guó)家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作職能多次調(diào)整，各地?cái)?shù)字政府建設(shè)水平參差不齊，使得地方數(shù)字政府建設(shè)統(tǒng)籌工作的情況依然復(fù)雜，各地做法也不盡相同。從整體來(lái)看，地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢，網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、應(yīng)用等資源建設(shè)管理缺乏有效配合的現(xiàn)象仍舊客觀存在。
其中，仍有部分地方數(shù)字政府建設(shè)機(jī)制不健全，有的地方建立了機(jī)制也可能存在職責(zé)切分不清、多頭交叉管理的情況，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、資金的歸口管理，部門間爭(zhēng)功諉過(guò)“踢皮球”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。機(jī)制不順，部門間政策不銜接，將導(dǎo)致政策碎片化，難以形成共籌共建合力，阻礙了數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程。
最后，當(dāng)前，正處于數(shù)字政府建設(shè)攻堅(jiān)期，制度更新明顯滯后于技術(shù)創(chuàng)新，也阻礙著數(shù)字政府向縱深發(fā)展。一方面，規(guī)章程序合理性有待提升。如建設(shè)工程不僅要注重設(shè)計(jì)的科學(xué)性，更要注重施工質(zhì)量。政府需要更加重視從“建設(shè)”到“運(yùn)營(yíng)”的發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，推動(dòng)形成更高質(zhì)量的數(shù)字化項(xiàng)目。
另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度缺失。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的規(guī)章制度不健全，很多部門對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不清楚，導(dǎo)致不敢、不愿、不會(huì)開(kāi)放的想法普遍，這也是很多地方雖然建設(shè)了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站，但是開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量普遍不高的原因所在。
數(shù)字化改革是一場(chǎng)全方位、系統(tǒng)性的創(chuàng)新實(shí)踐，政府作為關(guān)鍵主體，不僅要積極推動(dòng)自身數(shù)字化轉(zhuǎn)型和參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的數(shù)字化改革，更要為其他參與主體提供基礎(chǔ)性的治理規(guī)則。從演變到發(fā)展，數(shù)字政府正在加速建設(shè)；從管理到服務(wù)，數(shù)字政府仍然道長(zhǎng)路遠(yuǎn)。
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