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?新規(guī)詳解|《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》

全文約4500字,閱讀時間10分鐘。

新規(guī)詳解|《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》

今天未來之璐邀請大家一起關(guān)注生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合最高法、最高檢等14家單位于2022年4月26日印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。

一個新的規(guī)范性文件發(fā)布了,首先我們要搞清楚為什么要印發(fā)和實施這個規(guī)范性文件?它的實施會解決哪些問題?

依據(jù)生態(tài)環(huán)境部答記者問,2021年1月1日施行的《民法典》明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償責任,將生態(tài)環(huán)境損害賠償責任「上升為國家基本法律」。

但是,《民法典》關(guān)于賠償啟動情形的要求與2017年中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》有所區(qū)別,因此,有必要在國家層面出臺相關(guān)措施,做好銜接,進一步指導實踐工作。

總而言之,這個《規(guī)定》的實施主要是為了解決生態(tài)環(huán)境損害賠償在實務(wù)操作層面的問題。

一、《規(guī)定》概覽

《規(guī)定》共5章38條,包括第1章總則、第2章任務(wù)分工、第3章工作程序、第4章保障機制、第5章為附則。今天我們重點關(guān)注第3章工作程序。

(這里我默認大家已經(jīng)理解了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍以及排除適用的情況、賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶葍?nèi)容,請關(guān)注《規(guī)定》的第4~6條。)

首先,我為大家簡單介紹一下生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r程序,讓大家在進入細節(jié)之前建立一個全局觀。

整個生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r程序,可以分為四個階段:接案初步核查階段、立案啟動索賠程序、啟動索賠磋商、履行賠償義務(wù),如下圖所示。


接案初步核查階段、立案啟動索賠程序類似于行政處罰的程序,包括發(fā)現(xiàn)或者接到案件線索、初步核查、立案啟動索賠程序、損害調(diào)查、作出啟動索賠磋商或者終止索賠程序的決定等步驟。


其中立案啟動索賠程序階段主要的工作是損害調(diào)查,損害調(diào)查結(jié)束后決定是否啟動索賠磋商等。

啟動索賠磋商階段則包括送達磋商告知書、磋商/訴訟確認賠償方案、司法確認(可選)等3個步驟。

司法確認/訴訟階段是可選項,并不是強制性規(guī)定。關(guān)于是否對賠償協(xié)議進行司法確認,為了提升履行賠償義務(wù)階段的效率,建議在達成賠償協(xié)議后申請司法確認。

關(guān)于訴訟,如果雙方通過磋商未達成一致,賠償權(quán)利人應當提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴,通過訴訟手段達成索賠的目的。

履行賠償義務(wù)階段分為修復與賠償兩種類型,監(jiān)督評估與修復到位兩種功能與角色。下文我會詳細介紹。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠程序詳解

(一)接案初步核查階段

接案初步核查階段包括發(fā)現(xiàn)或者接到案件線索、初步核查兩個階段。

1.發(fā)現(xiàn)或者接到案件線索

《規(guī)定》第15條提到了10種生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的重點線索來源,包括:環(huán)保督察案件、專項行動案件、突發(fā)環(huán)境事件、投訴舉報線索、行政處罰案件、上級交辦案件、涉嫌犯罪案件檢察機關(guān)移送、特定區(qū)域案件、其他線索渠道等。

相比之下,2017年中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》只規(guī)定了3種。

當然,這10種渠道只是案件線索的重點篩查來源,案件線索也可能來自其他渠道。

2.初步核查是否有生態(tài)環(huán)境損害

賠償權(quán)利人在發(fā)現(xiàn)或者接到案件線索后,應當在30日內(nèi)就案件線索是否造成了生態(tài)環(huán)境損害進行初步核查。


對已造成生態(tài)環(huán)境損害的,應當及時立案啟動索賠程序。反之,如果經(jīng)過初步核查,該案件線索沒有造成生態(tài)環(huán)境損害,就不必啟動索賠程序。

此外,第18條規(guī)定了賠償權(quán)利人可以不啟動索賠程序的6種情形。這些情形可以在初步核查時考慮。

如果在初步核查階段,賠償權(quán)利人還沒有獲得足以做出判斷的信息,在立案、啟動索賠程序之后發(fā)現(xiàn)了6種情形之一,也可以終止索賠程序。

《規(guī)定》第十八條  經(jīng)核查,存在以下情形之一的,賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)可以不啟動索賠程序:
(一)賠償義務(wù)人已經(jīng)履行賠償義務(wù)的;

(二)人民法院已就同一生態(tài)環(huán)境損害形成生效裁判文書,賠償權(quán)利人的索賠請求已被得到支持的訴訟請求所全部涵蓋的;

(三)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為造成的生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微,且不需要賠償?shù)模?/p>

(四)承擔賠償義務(wù)的法人終止、非法人組織解散或者自然人死亡,且無財產(chǎn)可供執(zhí)行的;

(五)賠償義務(wù)人依法持證排污,符合國家規(guī)定的;

(六)其他可以不啟動索賠程序的情形。

賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)在啟動索賠程序后,發(fā)現(xiàn)存在以上情形之一的,可以終止索賠程序。

(二)立案啟動索賠程序階段

賠償權(quán)利人在啟動索賠程序階段主要的工作是開展損害調(diào)查。損害調(diào)查的目的有兩個:

  • 提出是否啟動索賠磋商或者終止索賠程序的意見;

  • 如果有必要啟動索賠磋商程序,提出磋商內(nèi)容。

損害調(diào)查圍繞四個方面展開:生態(tài)環(huán)境損害是否存在、受損范圍、受損程度、是否有相對明確的賠償義務(wù)人。

生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查的方式非常靈活,以委托機構(gòu)鑒定評估為主,以委托專家出具專家意見或者綜合資料作出認定為輔;如果客觀條件允許,可以采用公安機關(guān)辦案時的相關(guān)證據(jù)資料,具體如下:

(1)委托機構(gòu)鑒定評估

賠償權(quán)利人可以委托環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)或相關(guān)部門推薦的機構(gòu)出具鑒定意見或鑒定評估報告,也可以與賠償義務(wù)人協(xié)商共同委托上述機構(gòu)出具鑒定意見或者鑒定評估報告。

(2)委托專家出具專家意見或者綜合資料作出認定

對損害事實簡單、責任認定無爭議、損害較小的案件,可委托專家評估出具專家意見,還可以根據(jù)與案件相關(guān)的法律文書、監(jiān)測報告等資料,綜合作出認定。

(3)采用公安機關(guān)的證據(jù)資料

如果公安機關(guān)在辦理涉嫌破壞環(huán)境資源保護犯罪案件時,為了查明生態(tài)環(huán)境損害程度和損害事實,已經(jīng)委托相關(guān)機構(gòu)或者專家出具了鑒定意見、鑒定評估報告、專家意見等,這些也可以用于生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查。

損害調(diào)查結(jié)束后,應當形成調(diào)查結(jié)論,調(diào)查結(jié)論應當明確提出啟動索賠磋商或者終止索賠程序的意見。

因此,損害調(diào)查結(jié)束后,可能會出現(xiàn)兩個結(jié)果:啟動磋商,或者終止索賠程序。

下面我們繼續(xù)看啟動磋商后的實操。

(三)啟動索賠磋商階段

啟動索賠磋商階段包括向賠償義務(wù)人送達索賠磋商告知書、通過磋商或者訴訟確認賠償方案、司法確認(可選)等步驟。

1. 送達索賠磋商告知書

如果損害調(diào)查的結(jié)論是啟動索賠磋商,那么,賠償權(quán)利人應當在合理期限內(nèi)制作生態(tài)環(huán)境損害索賠磋商告知書,并送達賠償義務(wù)人。

2. 通過磋商/訴訟確認賠償方案

賠償權(quán)利人向賠償義務(wù)人送達索賠磋商告知書后,后續(xù)走向存在兩種情形:

(1)賠償義務(wù)人愿意磋商的,則雙方進入磋商階段,經(jīng)過磋商達成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議。

(2)賠償義務(wù)人不愿磋商的,那么賠償權(quán)利人就應當提起訴訟。當然,如果在第一種情形中,雙方磋商不成,賠償權(quán)利人也應當提起訴訟。

賠償權(quán)利人民法院提起訴訟后,如勝訴,則賠償義務(wù)人應根據(jù)法院生效判決確認的賠償方案進行賠償

需要注意的是,賠償權(quán)利人應當依據(jù)損害調(diào)查過程形成的鑒定意見、鑒定評估報告或者專家意見與賠償義務(wù)人開展磋商。

磋商主要圍繞修復方案、修復啟動時間和期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞胶推谙薜染唧w問題。

磋商過程應當依法公開透明,但《規(guī)定》沒有具體規(guī)定公開的程序要求,還需要在實踐中逐漸研究和摸索。

3. 司法確認(可選)

如果經(jīng)磋商達成一致意見的,賠償權(quán)利人應當與賠償義務(wù)人簽署生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議,而且可以就賠償協(xié)議向有管轄權(quán)的人民法院申請司法確認。

司法確認并非強制性規(guī)定,賠償權(quán)利人和義務(wù)人雙方可以根據(jù)需要選擇。不過就目前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶嵺`看,絕大多數(shù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議均經(jīng)過司法確認。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認的級別和地域管轄問題,請大家參考日知璐90秒|生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認由哪一級別法院管轄?。

(四)履行賠償義務(wù)階段

接下來就是賠償義務(wù)人履行生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議或者生效判決確認的修復責任或者賠償義務(wù)。

履行賠償義務(wù)階段分為修復與賠償兩種類型,監(jiān)督評估與修復到位兩種功能與角色。

1. 修復與賠償兩種類型

賠償義務(wù)人的賠償義務(wù)依據(jù)賠償協(xié)議或者生效判決分為修復與賠償兩種類型:

  • 生態(tài)環(huán)境損害可以修復的,賠償義務(wù)人根據(jù)賠償協(xié)議或者生效判決要求自行或者委托開展修復,同時依法賠償生態(tài)環(huán)境恢復期間服務(wù)功能損失和相關(guān)費用。

  • 生態(tài)環(huán)境損害無法修復的,賠償義務(wù)人應當依法賠償相關(guān)損失和費用,或者開展替代修復,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復。

2. 監(jiān)督評估與修復到位兩種角色

對于賠償義務(wù)人自行或者委托開展(替代)修復的,賠償權(quán)利人還應當組織修復效果評估;修復效果未達到賠償協(xié)議或者生效判決規(guī)定修復目標的,應當要求賠償義務(wù)人繼續(xù)修復,直至達到賠償協(xié)議或者生效判決的要求。

如果碰到賠償義務(wù)人不履行或不完全履行修復責任的情況下,賠償權(quán)利人怎么辦呢?

這里可分為兩種情況:

  • 如果修復責任來自于經(jīng)司法確認的賠償協(xié)議或者生效判決,賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行的,賠償權(quán)利人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。

  • 如果修復責任來自于未經(jīng)司法確認的賠償協(xié)議,賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行的,賠償權(quán)利人可以向人民法院提起訴訟。

所以,從提高履行賠償義務(wù)階段效率的角度,也建議對賠償協(xié)議進行司法確認。

三、其他重要條款

(一)賠償義務(wù)人的免責、減責事由

《規(guī)定》第8條規(guī)定了賠償義務(wù)人的免責或者減責事由,按照民事法律和資源環(huán)境保護等法律有相關(guān)免除或者減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責任規(guī)定執(zhí)行。

這與《民法典》侵權(quán)責任編第1230條的規(guī)定保持了一致。

由于《環(huán)境保護法》并沒有直接規(guī)定減免責事由,而是直接適用《民法典》侵權(quán)責任編的規(guī)定。

因此,實踐中應重點關(guān)注《民法典》侵權(quán)責任編和《水污染防治法》等環(huán)保單行法關(guān)于減免責事由的規(guī)定。

《規(guī)定》第八條 違反國家規(guī)定,造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或者個人,應當按照國家規(guī)定的要求和范圍,承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任,做到應賠盡賠。民事法律和資源環(huán)境保護等法律有相關(guān)免除或者減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責任規(guī)定的,按相應規(guī)定執(zhí)行。

《民法典》第一千二百三十條 因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛,行為人應當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任。


(二)財產(chǎn)優(yōu)先承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任

根據(jù)《規(guī)定》第10條第1款的規(guī)定,如果賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需要承擔行政責任或者刑事責任的,不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任,而且如果賠償義務(wù)人的財產(chǎn)不足以同時承擔這三種責任的,優(yōu)先承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

這與《中華人民共和國民法典》第187條關(guān)于財產(chǎn)優(yōu)先承擔民事責任的規(guī)定相一致。

《規(guī)定》第十條 賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需要承擔行政責任或者刑事責任的,不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。賠償義務(wù)人的財產(chǎn)不足以同時承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任和繳納罰款、罰金時,優(yōu)先用于承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

各地可根據(jù)案件實際情況,統(tǒng)籌考慮社會穩(wěn)定、群眾利益,根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素分類處置,探索分期賠付等多樣化責任承擔方式。

《民法典》第一百八十七條 民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的,承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任;民事主體的財產(chǎn)不足以支付的,優(yōu)先用于承擔民事責任。

此外,《規(guī)定》允許探索賠償義務(wù)人分期賠付等責任承擔方式,這與《民法典》第1187條的規(guī)定呼應。

《民法典》第一千一百八十七條 損害發(fā)生后,當事人可以協(xié)商賠償費用的支付方式。協(xié)商不一致的,賠償費用應當一次性支付;一次性支付確有困難的,可以分期支付,但是被侵權(quán)人有權(quán)請求提供相應的擔保。

綜上,《規(guī)定》規(guī)范統(tǒng)一了案件線索篩查、損害調(diào)查、賠償磋商、修復效果評估等賠償工作程序,細化了10個篩查線索渠道,確定了6類不啟動和終止索賠的情形,明確了4個關(guān)鍵方面的損害調(diào)查重點,為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供了具體的指導。希望未來和大家一起關(guān)注和分享《規(guī)定》的實踐。

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