2015年12月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱“ 方案”）確立了違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人（賠償義務(wù)人）應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的制度，并在部分省市試點(diǎn)。2017年8月，中央深改組審議通過了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，《方案》明確要求此制度于2018年1月1日起在全國范圍試行，并在總結(jié)前期試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評估管理與技術(shù)體系、資金保障及運(yùn)行機(jī)制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度。
從近兩年貴州、江蘇和山東等省試點(diǎn)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠磋商與相關(guān)民事和刑事訴訟實(shí)踐看，促使地方省級人民政府（賠償權(quán)利人）啟動向賠償義務(wù)人索賠的生態(tài)環(huán)境損害案件中，大多數(shù)都同時具備既違反國家法規(guī)并構(gòu)成環(huán)境污染犯罪、又因污染環(huán)境侵害他人合法權(quán)益以及侵害環(huán)境公益等行政和民事雙重違法屬性。司法實(shí)踐中，此類訴訟案件既可能涉及行政訴訟和刑事訴訟，又可能涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠訴訟、環(huán)境民事公益訴訟及其他民事訴訟。試點(diǎn)實(shí)踐表明，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施，給因同一生態(tài)環(huán)境損害行為所需承擔(dān)的行政、刑事和民事責(zé)任等不同性質(zhì)的訴訟，在實(shí)體和程序上的協(xié)調(diào)帶來了一系列新問題。在當(dāng)前中國司法體制改革和人民法院環(huán)保法庭建設(shè)不斷深入的進(jìn)程中，這種狀況在人民法院對有關(guān)案件的審理中顯得格外突出。因此，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠為契機(jī)，盡快確立有關(guān)的訴訟規(guī)則。
第一，應(yīng)在環(huán)境違法案件查處部門間及其與省級人民政府索賠部門間，建立案件通報程序和證據(jù)收集與保存規(guī)則。
依照法律規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害案件發(fā)生后，環(huán)境違法案件查處部門（環(huán)保部門和其他享有環(huán)境監(jiān)管職權(quán)的部門）應(yīng)當(dāng)開展突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理和行政立案調(diào)查工作。鑒于行政執(zhí)法證據(jù)與民事訴訟證據(jù)存在效力的證明標(biāo)準(zhǔn)不同，以及為了讓賠償權(quán)利人盡快合法獲取民事訴訟證據(jù)，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境違法案件查處部門與省級人民政府索賠部門間建立案件通報程序，讓賠償權(quán)利人可以盡早介入案件收集證據(jù)，并在不同部門間實(shí)行證據(jù)信息共享。
此外，為防止有關(guān)民事訴訟證據(jù)滅失或者以后難以取得，環(huán)境違法案件查處部門以及有關(guān)公安、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境犯罪偵查公訴階段，還需要采取先行登記保存等方法，固定對未來生態(tài)環(huán)境損害索賠所需的證據(jù)。為制裁可能的污染環(huán)境犯罪行為，查處環(huán)境違法案件立案部門應(yīng)當(dāng)依法請求公安機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案。所有這些，都應(yīng)當(dāng)通過制定證據(jù)規(guī)則來確定。
第二，應(yīng)對同一生態(tài)環(huán)境損害案件確立統(tǒng)一的行政處罰與索賠磋商規(guī)則，以及訴訟管轄和證據(jù)適用規(guī)則。
在試點(diǎn)實(shí)踐中，曾出現(xiàn)過因法律規(guī)定的行政處罰管轄、行政索賠管轄與法院管轄權(quán)在對象范圍上存在不同，造成某個違法行為地發(fā)生的同一生態(tài)環(huán)境損害案件的行政處罰與民事和刑事訴訟，分別由不同地域法院、不同法院的審判庭或者不同級別法院受理。例如，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一般由中級人民法院一審管轄，而污染環(huán)境刑事案件一般都由基層人民法院一審管轄。而且，污染行為地、損害結(jié)果地、被告所在地、原告所在地等法院均有管轄權(quán)，由此會導(dǎo)致因同一生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)而引發(fā)的不同性質(zhì)的訴訟的管轄權(quán)分散在不同級別、區(qū)域的人民法院。這種狀況的出現(xiàn)，既浪費(fèi)了大量人力物力，也可能會因不同法院對同一生態(tài)環(huán)境損害案件因訴訟性質(zhì)不同，而出現(xiàn)證據(jù)認(rèn)定不一致，造成審判認(rèn)定的事實(shí)出現(xiàn)不一致。
因此，首先，應(yīng)建立環(huán)境違法案件查處部門與賠償權(quán)利人間的協(xié)調(diào)機(jī)制，讓同一行政主體以不同身份分別提交訴訟證據(jù)并參加訴訟。其次，應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境損害索賠民事訴訟管轄權(quán)與污染環(huán)境犯罪刑事訴訟管轄權(quán)。也就是說，當(dāng)同一生態(tài)環(huán)境損害案件出現(xiàn)多個訴訟時，可以通過指定管轄的方式讓同一法院或者同一法院的環(huán)保法庭（或者同一審判庭）審理此案件帶來的多個不同性質(zhì)的訴訟案件。
第三，應(yīng)確立生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟案件判決（裁定）先于環(huán)境刑事訴訟判決的順位規(guī)則。
如果刑事訴訟判決在先，生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟判決在后，那么賠償義務(wù)人會在得知不利刑罰后果的情況下產(chǎn)生消極履行賠償義務(wù)的心態(tài)，從而影響其與賠償權(quán)利人就索賠事項(xiàng)進(jìn)行積極磋商。如果生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟判決在先，刑事訴訟判決在后，那么賠償義務(wù)人為了爭取在刑事訴訟中從輕判決或者減輕處罰，則會及時采取相應(yīng)的修復(fù)措施并積極履行賠償義務(wù)。因此，不論同一生態(tài)環(huán)境損害案件的不同訴訟是否實(shí)行集中管轄，確立生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟先于環(huán)境刑事訴訟審理并判決的規(guī)則，并且將賠償義務(wù)人履行生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)的情況作為減輕刑罰的酌定情節(jié)，是有益于維護(hù)國家利益和環(huán)境公益的。
第四，應(yīng)確立生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額和行政罰款、刑事罰金數(shù)額分別獨(dú)立計(jì)算的規(guī)則。
依照方案，“ 賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”。這一要求明確了賠償義務(wù)人在依法承擔(dān)行政或刑事責(zé)任后，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的規(guī)則。然而，我國污染防治立法均有按照污染事故造成的直接損失的百分比計(jì)算罰款的規(guī)定，刑事立法也有根據(jù)犯罪情節(jié)決定罰金數(shù)額的規(guī)定。從最近幾年的環(huán)境執(zhí)法與司法實(shí)踐看，行政罰款和刑事罰金數(shù)額都有不斷提高的趨勢。因此，試點(diǎn)實(shí)踐中經(jīng)常會出現(xiàn)刑事訴訟中參酌行政罰款數(shù)額裁量并決定罰金數(shù)額的情形。生態(tài)環(huán)境損害索賠金額雖然應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范導(dǎo)則計(jì)算，但是，生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟中當(dāng)事人可以就損害賠償數(shù)額進(jìn)行磋商。實(shí)踐中，賠償權(quán)利人在磋商中或者人民法院在審理中參酌行政罰款額最終決定生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠數(shù)額等情況也是合理的。
有鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)環(huán)境損害賠償數(shù)額和行政罰款、刑事罰金數(shù)額分別獨(dú)立計(jì)算的規(guī)則。在生態(tài)環(huán)境損害索賠、行政罰款與刑事罰金的執(zhí)行上，應(yīng)當(dāng)依照侵權(quán)責(zé)任優(yōu)先原則或民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則，如果賠償義務(wù)人在賠償污染受害者損害后財力不足，就應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障生態(tài)索賠的執(zhí)行。當(dāng)賠償義務(wù)人存在事實(shí)上的財產(chǎn)實(shí)力有限、無法在經(jīng)濟(jì)上同時承擔(dān)行政罰款與刑事罰金處罰時，應(yīng)當(dāng)考慮令賠償義務(wù)人采用事實(shí)履行方式抵扣同等賠償數(shù)額來履行。為了鼓勵賠償義務(wù)人積極履行賠償義務(wù)，在其足額甚至超額賠償生態(tài)環(huán)境損害的情況下，還應(yīng)當(dāng)作為其刑事訴訟中的從輕或減輕事由。
第五，應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的不同性質(zhì)，確定生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠訴訟在程序上優(yōu)于一般環(huán)境民事公益訴訟的順位。
試點(diǎn)實(shí)踐中，曾出現(xiàn)過賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人就索賠事項(xiàng)進(jìn)行磋商時，環(huán)保組織以賠償義務(wù)人為被告向人民法院提起民事公益訴訟的情況，結(jié)果賠償權(quán)利人只能作為共同原告參加到環(huán)境民事公益訴訟中。
筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是兩類不同性質(zhì)的民事訴訟。前者是國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府基于生態(tài)環(huán)境和自然資源國家所有權(quán)提起的財產(chǎn)損害賠償訴訟，以彌補(bǔ)污染環(huán)境造成的生態(tài)環(huán)境損害為目的；后者則是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織基于環(huán)境公益侵害而提起的民事訴訟。從環(huán)境公益訴訟審判實(shí)踐看，絕大多數(shù)原告勝訴的判決案都是以被告承擔(dān)修復(fù)國家所有的生態(tài)環(huán)境的損害和恢復(fù)國家所有自然環(huán)境的原狀為結(jié)果。從判決結(jié)果看，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織以名義上的環(huán)境民事公益維護(hù)為目的提起的環(huán)境公益訴訟，與實(shí)質(zhì)的環(huán)境公益維護(hù)本身并無直接關(guān)系。
在政府代表國家作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠磋商或者提起索賠訴訟的背景下，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織同時提起環(huán)境民事公益訴訟并無實(shí)體權(quán)利為基礎(chǔ)，而所謂的環(huán)境公益也只是基于國家所有的生態(tài)環(huán)境和自然資源等財產(chǎn)權(quán)益維護(hù)而帶來的反射利益的表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，此時法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的作用應(yīng)當(dāng)是督促賠償權(quán)利人及時就生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠，只有在賠償權(quán)利人不作為時才可以提起環(huán)境民事公益訴訟。在政府代表國家作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害索賠磋商或者提起索賠訴訟的情況下，如果法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟請求，依然為請求被告承擔(dān)修復(fù)國家所有的生態(tài)環(huán)境的損害和恢復(fù)國家所有的自然環(huán)境的原狀為結(jié)果的民事責(zé)任的話，人民法院可以經(jīng)賠償權(quán)利人申請裁定不予受理或者駁回起訴。
當(dāng)然，為了讓法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織知曉賠償權(quán)利人起訴前與賠償義務(wù)人之間進(jìn)行磋商的情況，還應(yīng)當(dāng)建立賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人磋商公告制度，以使法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織及時了解賠償權(quán)利人在生態(tài)環(huán)境損害索賠方面的動態(tài)。（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）
來源：中國環(huán)境報
聯(lián)系客服
