創(chuàng)新農(nóng)村扶貧開發(fā)機制的幾點思考
張平 王曉春
消除貧困最終實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。新中國成立后，黨和政府始終把解決貧困人口的溫飽問題作為重要任務，帶領全國人民不懈奮斗，取得了巨大的成就。特別是改革開放以來，我國扶貧開發(fā)工作進展之快，成效之大，為世界矚目。20多年來，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展最快、貧困人口減少最多的時期，從70年代末的2.5億貧困人口，減少到九十年代末的3400萬，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重由30.7下降到4%。到2004年，全國農(nóng)村絕對貧困人口2610萬，占農(nóng)村人口比重的2.8%。云南省也和全國一樣，常抓不懈，取得了巨大成效，貧困人口已由80年代中期1200多萬人減少到九十年代中期的700多萬人，再減少到2000年的405萬人。到2004年全省有262萬絕對貧困人口。這是在云南這樣一個四位一體的省份取得這樣的成效是一個了不起的創(chuàng)舉，尤其是最近幾年來，省委、省政府高度重視扶貧開發(fā)工作，根據(jù)與時俱進的原則，不斷總結經(jīng)驗，完善思路，圍繞《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》確定的目標，舉全省之力不斷推進扶貧開發(fā)工作的深入開展貧困地區(qū)出現(xiàn)了政治更加穩(wěn)定，民族更加團結，邊疆更加鞏固，社會經(jīng)濟更加協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。從云南省的實際看，貧困面大、貧困程度深、點多線長、分布廣，給扶貧開發(fā)開展工作帶來了許多困難，尤其是在扶貧開發(fā)機制創(chuàng)新上存在機構設置不科學，社會扶貧激勵不夠，評價體系不健全，投資渠道不暢，主體和客體之間相互脫離，因災、因病返貧對策防范措施不力等問題，我們必須認真分析存在的困難和問題，找出其規(guī)律性，尋求最佳的扶貧開發(fā)效果。
近年來，云南的扶貧開發(fā)實踐中，財政扶貧資金投入不斷增加，貧困人口減少速度趨緩、高返貧率顯著的現(xiàn)象日益突出，且貧困群體的弱勢地位更加明顯。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，除了目前貧困人口貧困程度深、扶貧開發(fā)成本高、自然災害等因素外，問題的根源還在于扶貧開發(fā)機制的不完善。因此，建議創(chuàng)新農(nóng)村扶貧開發(fā)新機制。
一是創(chuàng)新因戶制宜、扶貧到戶，讓貧困人口直接受益的瞄準機制。科學地識別認定扶貧開發(fā)對象，是做好扶貧開發(fā)工作的基礎和前提。隨著扶貧開發(fā)工作的不斷深入，我省農(nóng)村貧困人口在持續(xù)減少的同時，其分布及內(nèi)部結構也發(fā)生了很大變化，尤其是進入新時期以來，未解決溫飽貧困人口和低收入貧困人口呈現(xiàn)“大出大進”的現(xiàn)象，有必要對這兩類貧困人口進行一次重新調(diào)查摸底，建立健全貧困戶檔案。要緊緊瞄準貧困群體。扶貧開發(fā)的基本對象是貧困人口，扶貧開發(fā)的最終目標是減少貧困人口，扶貧工作必須強調(diào)到戶、到人。每一項扶貧政策，每一筆扶貧資金，每一個扶貧項目，都要著眼于減少貧困人口。要克服一些地方存在的工作簡單化、搞平均主義、無論貧富一起扶的現(xiàn)象，必須強化扶貧到戶的工作。二是加強貧困人口建檔立卡。對貧困農(nóng)戶建檔立卡，是瞄準貧困人口，落實扶貧開發(fā)政策和措施，提高扶貧工作成效的成功經(jīng)驗。要堅持公正、公開、公平原則，在廣泛征求群眾意見、充分調(diào)動群眾的積極性的基礎上，逐戶摸底，建檔立卡，做到村有卡、鄉(xiāng)有冊、縣有簿。這是提高扶貧開發(fā)針對性的一項基礎性工作，也是一項極為復雜的工作，一定要抓緊、抓好，真正落到實處。三是做好扶貧工作動態(tài)監(jiān)測。扶貧動態(tài)監(jiān)測工作，是做好新階段扶貧開發(fā)工作的重要前提，各級扶貧部門一定要高度重視，切實加強領導，從基礎和源頭抓起，認真審核，層層把關，確保扶貧監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性。真正讓貧困人口直接受益，把有限的獎金用在刀刃上。
二是創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責任明確，黨政一把手負總責的領導機制。扶貧開發(fā)，領導是關鍵。領導機制，首先體現(xiàn)在按照科學發(fā)展觀指導和推動扶貧開發(fā)上，在貧困地區(qū)，穩(wěn)定解決貧困人口溫飽、鞏固低收入人口成果，主要包括兩個方面，一是生存、生產(chǎn)、生活環(huán)境和條件，二是與社會發(fā)育和進步相聯(lián)系的科技、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)。但是，進入新階段，扶貧開發(fā)的難度加大，鞏固溫飽的任務繁重，弱勢群體的弱勢地位更加突出的基本格局并未改變，投入力度和工作力度與完成“綱要”任務尚有差距。少數(shù)地方追求表面政績，放松扶貧開發(fā)工作的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)干部對扶貧開發(fā)的長期性和艱巨性認識不足，少數(shù)地方和少數(shù)干部沒有認真落實扶貧開發(fā)工作一把手責任制，工作力度有所削弱，工作措施缺乏創(chuàng)造性，扶貧資金整合力度不夠，少數(shù)干部工作作風不夠扎實，辦法不多，對基層的指導不力，工作不夠深入細致，口號多、實際行動少，工作成效不明顯。一些州市、縣的扶貧部門不注重爭取地方黨委、政府的領導，不加強請示、匯報工作，也拿不出搞好工作具體的辦法、措施，加之與有關部門的協(xié)調(diào)、溝通不夠，導致工作難以正常開展；一些同志由于不認真學習、不深入調(diào)查研究，思想保守、因循守舊、墨守成規(guī)、怕?lián)L險，在扶貧思路、扶貧內(nèi)容、扶貧機制、管理體制等方面大膽創(chuàng)新不夠，在思想觀念和認識能力、領導方式和工作方法等方面還跟不上新階段加快扶貧開發(fā)工作的需要；對于我省這樣一個集邊疆、民族、山區(qū)、貧困“四為一體”的省份，更應重視扶貧開發(fā)工作，積極貫徹落實“省負總責、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶”的指導原則，把扶貧開發(fā)切實轉變作風，加強調(diào)查研究，認真總結經(jīng)驗，抓好典型示范，幫助解決扶貧開發(fā)工作中的具體困難和問題，千萬不能“窮在深山無人問”。省級相關部門應按照工作職能，把涉及扶貧開發(fā)的項目納入規(guī)劃，組織實施，進一步落實工作責任制。貧困地區(qū)應把盡快解決貧困群眾的溫飽、增加農(nóng)民收入作為經(jīng)濟工作的中心，放在各項工作的首位。國家、省級扶貧開發(fā)工作重點縣的黨政一把手，是扶貧開發(fā)工作的第一責任人，應堅持以扶貧開發(fā)總攬農(nóng)村工作全局，把扶貧開發(fā)列入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，切實把扶貧開發(fā)的政策措施落到實處，盡快解決貧困群眾溫飽。重點鄉(xiāng)的黨政領導干部，必須全力抓好扶貧開發(fā)工作，做到工作到村，扶貧到戶。
三是創(chuàng)新因地制宜、分類指導的工作機制。新階段的扶貧開發(fā)工作，應針對不同區(qū)域的貧困狀況，采取不同的扶貧開發(fā)措施。進入新階段后，我省貧困人口分布呈現(xiàn)大分散、小集中的特點，絕大多數(shù)貧困人口集中在地處偏遠、交通不便、條件惡劣的貧困自然村，要使這些地區(qū)的貧困面貌有較大改變，在資金投入上必須集中力量，保證強度。我省原來推行的重點村、民族特困鄉(xiāng)等項目主要以行政村和鄉(xiāng)為實施單位，但資金有限，使用分散，沒有形成合力，成效不夠明顯。云南省地處邊疆，民族眾多，各地情況千差萬別，發(fā)展極不平衡。扶貧開發(fā)必須從實際出發(fā)，堅持以人為本的科學發(fā)展觀，根據(jù)山區(qū)、半山區(qū)、高寒山區(qū)、壩區(qū)和民族地區(qū)等不同情況進行分類指導，才能取得實效。對自然條件惡劣的地方，一種是搬出去，對基本喪失生存條件的地方，應實施易地搬遷，整體搬遷到資源相對集中、具有可持續(xù)發(fā)展條件的地區(qū)建立移民新村；一種是走出去，按照小城鎮(zhèn)規(guī)劃，采取優(yōu)惠政策，引導貧困農(nóng)戶轉移到集鎮(zhèn)或公路沿線，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、路邊經(jīng)濟；一種是輸出去，組織貧困地區(qū)的青壯勞力進城務工，或到生產(chǎn)條件好的地方轉包耕地、開發(fā)“四荒”資源。對于特困地方，應采取產(chǎn)業(yè)開發(fā)的方式進行扶貧，糧食生產(chǎn)與特色產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，盡快實現(xiàn)基本解決溫飽；對于條件相對較好的貧困地方，以改善生產(chǎn)生活條件為主，大搞農(nóng)田水利基本建設，進行小流域治理，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平，穩(wěn)定解決溫飽；對于已接近或穩(wěn)定解決溫飽的地方，重點是培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，提高社會發(fā)展水平。
四是創(chuàng)新合理使用、目標績效的監(jiān)管機制。強化監(jiān)督管理是做好扶貧開發(fā)工作的基本保證。在多年的扶貧實踐中，各地探索了很多好的做法，收到了較好的效果。但與制度性的要求還有較大差距，有的地方存在著避重就輕、透而不明、有所作秀的問題。在監(jiān)管機制建設上應從五個方面加以努力，并用制度予以規(guī)范。一是貧困監(jiān)測應真實準確。進入新階段，國家推行了由統(tǒng)計部門獨立操作的貧困監(jiān)測工作，為掌握扶貧動態(tài)，了解工作進程，分配扶貧資金，提供決策參考，發(fā)揮了較大的作用。而從目前情況看，布點偏少、選點不準，人為干預、數(shù)字失真，部門通融與資源共享不夠的問題在一些地方不同程度的存在。應根據(jù)實際需要和變化著的情況加快改進這些不足。省、市（州）、縣（市、區(qū)）可分別增加本級貧困村監(jiān)測個數(shù)，并根據(jù)整村推進的批次進程滾動布點；要不斷修正和完善貧困監(jiān)測的指標體系，將自然貧困、經(jīng)濟貧困、人文貧困、工作動態(tài)等進行系統(tǒng)統(tǒng)計；準確登記，排除干擾，反映實情，確保監(jiān)測情況準確可靠；要加強互通協(xié)作，統(tǒng)計、扶貧等相關部門互為支持，共享資源，充分運用監(jiān)測成果指導各級扶貧開發(fā)工作。二是資金分配應科學透明。目前進行的“因素法”分配扶貧資金較過去單一指標、主觀意志有很大進步，但需完善并增加透明程度。三是對審批的資金項目應公告公示。近幾年，對上級審批下達的扶貧資金項目，許多地方通過不同形式作了一些公告公示，但底氣不足。應鮮明地規(guī)定縣級單位對上級核準審批的扶貧資金項目應在媒體上及時進行公告公示，審批下達的村級資金項目應在村務欄上公告公示，廣泛接受群眾監(jiān)督。四是資金撥付應全面實行報帳制管理。具體操作方式應作較多改進，確保扶貧資金用于扶貧，確保方便基層群眾。
五是創(chuàng)新各方配合、共同參與的聯(lián)動機制。扶貧開發(fā)是個社會工作。一方面，在以扶貧部門為主體的情況下，需要各個方面的共同作用，包括直接參與部門，政府相關部門，社會聯(lián)帶組織，等等，應建立緊密的協(xié)作機制。對直接參與的財政、發(fā)改委及金融機構，應建立互通機制，重大問題或由黨委、政府出面協(xié)調(diào)，或自行商議，不爭高低，相互通氣，以制度形式規(guī)范各自行為；對相關部門，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水利、交通、能源、教育、衛(wèi)生、科技、民政、審計、監(jiān)察、統(tǒng)計等，通過不同形式相互傳遞扶貧開發(fā)信息，交流工作情況，使這些單位在履行各自職能中，將項目、技術、信息等方面向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜，以達到整合資源、互為支持、共同作為的目的；對社會聯(lián)帶組織，如婦聯(lián)、共青團、工會、工商聯(lián)、老促會、基金會、慈善會、殘聯(lián)等群團組織，作為扶貧部門要積極參與他們的活動，廣泛宣傳扶貧政策形勢，大力呼吁社會各個方面的幫助和支持。另一方面，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和新的形勢變化，過去以政府出面組織和對口幫扶為主要形式的社會扶貧工作已顯得單調(diào)和乏力，如部門預算的推行，使很多行政單位無力調(diào)劑太多資金用于掛鉤扶貧；政府對改制后的企業(yè)也不宜安排定點扶貧等。因此，應總結近年來的做法，站在大扶貧的角度，從五個方面整合資源、拓寬路子：一是系統(tǒng)影響。如群團組織、相關業(yè)務部門，可通過開展行之有效的活動體現(xiàn)扶貧、參與扶貧。二是堅持領導掛點。貧困對象分布在哪里，各級領導干部就應聯(lián)系到哪里。三是社會捐助。廣泛動員廣大黨員干部、社會各界人士捐贈物資、資金用于扶貧濟困。四是搭建平臺。引導有實力的企業(yè)或個人下鄉(xiāng)入村開發(fā)資源，傳授技術，傳遞信息，共同發(fā)展，實現(xiàn)道義支持與自身利益的有效結合。五是堅持部門掛鉤扶貧。但要調(diào)整思維，變化方式，省以上的部門可堅持與縣結對，有重點給錢給物轉變?yōu)橐M項目，指導開發(fā)；市州以下的部門可隨整村推進駐村幫扶，重點組織當?shù)刎毨мr(nóng)民興脫貧致富產(chǎn)業(yè)，建綠色生態(tài)家園，創(chuàng)和諧文明新村，幫助改變所駐村的貧困落后面貌。
六是創(chuàng)新政府救濟、社會互助的救助機制。貧困農(nóng)村社會救助，是政府、社會和個人對陷于生活困難的農(nóng)村居民在現(xiàn)金、實物和服務等方面實施的助人及自助活動，也是完善扶貧開發(fā)機制的一個重要內(nèi)容，主要包括五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障、特困戶基本生活救助、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村災害救助等。堅持和完善“政府救濟、社會互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則，對農(nóng)村特困家庭進行認真分析，分門別類，登記造冊，積極穩(wěn)妥地建立農(nóng)村最低生活保障制度，對因大病、重殘、缺少勞動力、常年生活困難的農(nóng)村貧困人口進行定期、定量的基本生活救助，對家庭人均收入低于低保標準的農(nóng)村特困人員，按低保標準實行差額補助。農(nóng)村醫(yī)療救助，是解決農(nóng)村因貧致病、因病返貧問題的有效措施，也是建構農(nóng)村社會救助體系的重要組成部分。及時建立農(nóng)村災害救助機制，采取生產(chǎn)自救、互助互濟、稅收減免、政府救濟以及組織救災捐贈等措施，努力解決受災群眾的生產(chǎn)生活困難，最大限度地防止因災返貧現(xiàn)象大面積的發(fā)生。
七是創(chuàng)新部門督查、群眾監(jiān)督的評價機制。考核評價是推動扶貧開發(fā)工作的一個重要手段，是扶貧開發(fā)機制建設的一個重要環(huán)節(jié)。國家“八七”扶貧攻堅期間、我省“七七”扶貧攻堅期間，各地建立了自己的一些考核辦法，但指標比較單調(diào)，也不系統(tǒng)。進入新階段以來，大部分地方對重點貧困村整村推進工作制定了考核體系及操作辦法，但對扶貧開發(fā)工作重點縣基本沒有具體的考核評價要求。同時在考核評價中，對貧困縣和非貧困縣沒有區(qū)別辦法，不論是貧困地區(qū)還是富裕地區(qū)，都在用小康指標套自己，導致有的地方瞎定目標，甚至為了政績虛報情況，嚴重損害了貧困群眾的利益。在新形勢下很有必要規(guī)范和制定扶貧開發(fā)工作的考核評價辦法。首先要確定評價標準。扶貧開發(fā)工作與其他工作一樣，有明確的工作對象，有階段性目標，有時空要求，有政策規(guī)定。其二要制定科學的考核指標體系。圍繞“省負總責，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶”的目標要求，分別制定出省、縣、村的考核內(nèi)容、評價方式及操作規(guī)程。特別對縣和村的考核評價指標體系要相對具體，客觀準確，要堅持以人為本和可持續(xù)發(fā)展觀，綜合考核經(jīng)濟貧困、環(huán)境貧困、人文貧困的問題，要體現(xiàn)出擇貧而扶、極貧先扶、瞄準窮人的原則，使弱勢群體利益得到充分保護，同時，還要體現(xiàn)出與非貧困地區(qū)的區(qū)別，使這一體系切實符合貧困地區(qū)的實際，從而推動扶貧開發(fā)工作。其三要創(chuàng)新考核方式。一改過去自己檢查自己，自己評價自己的傳統(tǒng)做法，建立由上級主管部門，本級統(tǒng)計、審計、監(jiān)察、組織人事等相關部門及有關社會組織參加的考核隊伍，采取重點考核與一般考核相結合、定性考核與定量考核相結合，對扶貧開發(fā)的工作成效進行綜合評價，并充分運用現(xiàn)代手段，隨機抽樣，網(wǎng)絡評價，公平公正，不走過場，使考核評價負有權威效果。對工作成效突出的地方在資金、項目上給予傾斜，對工作進展遲緩、項目實施不力、資金使用不當?shù)牡胤浇o予批評直至追究責任。
八是創(chuàng)新獎優(yōu)罰劣、賞罰分明的激勵機制。實施激勵措施是建立和完善扶貧開發(fā)機制的一個重要組成部分。對此，國家有關扶貧文件都曾提到，但比較籠統(tǒng)、抽象，也沒有得到很好的執(zhí)行，往往有些社會組織（扶貧基金會）比政府做的更好，致使有些地方政府工作平平，有些縣貧困帽子久戴不摘，有些地方和部門厭戰(zhàn)扶貧開發(fā)工作，等等，很有必要建立新的激勵措施，以喚起社會各方參與扶貧濟困的更大熱情。省、各級政府應設立專項獎勵資金，用于不同層面的扶貧開發(fā)工作獎勵。對地方政府而言，包括州市、縣（市、區(qū)），只要工作突出，考核評價拔尖，都應給予一定的工作獎勵。特別對扶貧開發(fā)工作重點縣，即使達標出局，也要扶上馬、送一程；即使區(qū)域性貧困得以解決的縣市，對群體貧困問題也要給予繼續(xù)扶持，以便該摘帽者愿摘帽。對社會團體而言，凡貢獻突出的應通過各種途徑和必要形式進行表彰和獎勵，以牽動更多的資源參與扶貧濟困送溫暖活動。對重點村而言，每批驗收后都應進行總結表彰，工作十分出色的應大張旗鼓地給予精神和物質(zhì)的關鍵獎勵。對個人而言，只要是扶貧開發(fā)功臣，應從各個方面給予鼓勵，其中重要的一條，應采取分級管理、分別考核的辦法，按照干部管理權限，給予提拔重用。同時，對無故完不成工作任務以及嚴重違規(guī)違紀的單位和個人，也應給予相應的懲罰處理。通過多種多樣的賞罰措施，弘揚扶貧精神，遏制不良行為，推動扶貧事業(yè)的更大發(fā)展。
云南省扶貧辦
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