作者：蒲蕊
隨著課后服務(wù)由校外的市場(chǎng)化供給為主轉(zhuǎn)為以中小學(xué)提供為主，課后服務(wù)作為一種新型教育活動(dòng)已經(jīng)正式進(jìn)入我國(guó)義務(wù)教育體系，成為減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)、緩解家長(zhǎng)焦慮、落實(shí)“雙減”政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，盡管有從國(guó)家到地方的多種政策指導(dǎo)和規(guī)定，但在實(shí)踐層面，學(xué)校課后服務(wù)的真正落地仍然面臨著諸多困境，尤其是課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障問題。經(jīng)費(fèi)是學(xué)校課后服務(wù)得以順利開展的基礎(chǔ)，沒有充足的、靈活的、可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)支持，全覆蓋、高質(zhì)量的學(xué)校課后服務(wù)這一民生工程就難以落實(shí)。因此，有必要澄清一些事關(guān)課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障的基本問題，從而健全學(xué)校課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
課后服務(wù)該不該向家長(zhǎng)收費(fèi)？
在課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源中，學(xué)校最關(guān)心的問題莫過于該不該向家長(zhǎng)收費(fèi)。因?yàn)榻逃召M(fèi)的敏感性，當(dāng)下有不少學(xué)校的課后服務(wù)陷于“不收費(fèi)也不干活”的消極應(yīng)對(duì)中。早在2003年前后，深圳、成都等城市的中小學(xué)就已經(jīng)開展校內(nèi)托管，當(dāng)時(shí)地方政府管理部門也是堅(jiān)持自愿參加、合理收費(fèi)等原則，允許一部分學(xué)校在校內(nèi)開展放學(xué)后托管服務(wù)。當(dāng)時(shí)成都市就制定了每月向家長(zhǎng)收取12元托管費(fèi)的規(guī)定。隨著 2004年《關(guān)于在全國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法的意見》的實(shí)施，校內(nèi)課后托管的服務(wù)收費(fèi)被叫停，很多地區(qū)的校內(nèi)托管服務(wù)也因?yàn)闆]有經(jīng)費(fèi)支持而受到影響。
2017年2月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，明確提到課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)籌措方式主要是“政府購(gòu)買服務(wù)”“財(cái)政補(bǔ)貼”，對(duì)于能否向家長(zhǎng)收費(fèi)則未作出規(guī)定。而2018年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》在課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)籌措方式上的規(guī)定是“各地可根據(jù)課后服務(wù)性質(zhì)，采取財(cái)政補(bǔ)貼、收取服務(wù)性收費(fèi)或代收費(fèi)等方式籌措經(jīng)費(fèi)”。這實(shí)際上為課后服務(wù)可以向家長(zhǎng)收取部分費(fèi)用提供了政策依據(jù)。
同時(shí)，學(xué)校課后服務(wù)屬于教育服務(wù)，涉及政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)等多元主體。因此，明晰學(xué)校課后服務(wù)的屬性，是建立并完善學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，理順課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障中相關(guān)權(quán)利義務(wù)的前提。目前對(duì)教育服務(wù)性質(zhì)的判斷，比較常用的思路是從公共物品屬性的角度來判斷，即根據(jù)公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性來判斷公共服務(wù)的提供。中小學(xué)校充分利用課后學(xué)習(xí)時(shí)間，開展豐富的課后育人活動(dòng)，主要目的在于滿足學(xué)生的多樣化需求并促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。因此，不能簡(jiǎn)單地以公共物品的“非競(jìng)爭(zhēng)性”“非排他性”的標(biāo)準(zhǔn)判斷課后服務(wù)屬性，而應(yīng)將公共利益作為衡量和判斷學(xué)校課后服務(wù)屬性的內(nèi)在依據(jù)和首要標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)可以不受物品性質(zhì)的限定，當(dāng)社會(huì)情勢(shì)或生存關(guān)系公共利益時(shí)，任何物品都可以作為公共服務(wù)的內(nèi)容由政府提供。據(jù)此，學(xué)校課后服務(wù)應(yīng)該被納入我國(guó)的公共服務(wù)范圍，課后服務(wù)供給應(yīng)堅(jiān)持公益性、普惠性和公共性原則，政府應(yīng)該介入并承擔(dān)責(zé)任。
依據(jù)“十四五”時(shí)期我國(guó)推進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展的基本原則和公共服務(wù)的分類框架，充分考慮社會(huì)效益優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，現(xiàn)階段可以將學(xué)校課后服務(wù)作為義務(wù)教育階段兒童的一種福利，納入普惠性非基本公共服務(wù)范圍，學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障可以采取“財(cái)政投入+合理收費(fèi)”機(jī)制。這種經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建立在政府、學(xué)校、家庭和社會(huì)團(tuán)體組織多方共同分擔(dān)的基礎(chǔ)上，以此共同保障學(xué)生獲得課后服務(wù)資源的機(jī)會(huì)。
根據(jù)服務(wù)類別確定成本分?jǐn)偙壤?/strong>
在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制如何分擔(dān)這一問題上，可以依據(jù)學(xué)校課后服務(wù)類別，并結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力確定成本分?jǐn)偙壤?/p>
依據(jù)國(guó)家政策文件對(duì)課后服務(wù)工作的要求，可以將學(xué)校課后服務(wù)分為兩類：看護(hù)類和發(fā)展類?？醋o(hù)類課后服務(wù)雖然不是義務(wù)教育，但應(yīng)該看作義務(wù)教育的延伸，組織開展課后看護(hù)服務(wù)應(yīng)成為義務(wù)教育學(xué)校職責(zé)范圍內(nèi)的重要工作。因此，對(duì)于看護(hù)類課后服務(wù)，各級(jí)政府應(yīng)將所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，加大財(cái)政投入力度，實(shí)行“財(cái)政投入為主+低收費(fèi)”，有條件的地方可以將其納入基本公共服務(wù)項(xiàng)目；對(duì)于發(fā)展類課后服務(wù)，應(yīng)實(shí)行“財(cái)政投入為輔+合理收費(fèi)為主”，建立政府財(cái)政補(bǔ)貼、家庭合理分擔(dān)、學(xué)校和社會(huì)支持的服務(wù)成本模式。需要注意的是，學(xué)校課后服務(wù)具有公共服務(wù)屬性，課后服務(wù)提供主體是非營(yíng)利性的中小學(xué)校，因此，學(xué)校課后服務(wù)收費(fèi)應(yīng)是學(xué)校提供課后服務(wù)的成本補(bǔ)償或分擔(dān)，而不是教育服務(wù)的價(jià)格。
當(dāng)然，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，納入國(guó)家基本公共教育服務(wù)的項(xiàng)目也將不斷增加，基本公共教育服務(wù)、普惠性非基本公共教育服務(wù)的邊界也將隨之變化。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力允許的情況下，一些地方可以率先將學(xué)?？醋o(hù)類課后服務(wù)甚至是發(fā)展類課后服務(wù)納入基本公共教育服務(wù)范疇，強(qiáng)化政府對(duì)學(xué)校課后服務(wù)的兜底責(zé)任。實(shí)踐中，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，學(xué)校課后服務(wù)費(fèi)用全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，有力地推動(dòng)了課后服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。比如，深圳市就堅(jiān)持學(xué)校課后服務(wù)公益普惠原則，學(xué)校不得向?qū)W生和家長(zhǎng)收取任何費(fèi)用。
此外，國(guó)家應(yīng)及時(shí)調(diào)整學(xué)校課后服務(wù)政策，在政策中明確學(xué)校課后服務(wù)的公共服務(wù)屬性，區(qū)分學(xué)校課后服務(wù)的不同類型并進(jìn)行分類管理。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力允許的情況下，可以將學(xué)?？醋o(hù)類課后服務(wù)納入國(guó)家教育基本公共服務(wù)清單，強(qiáng)化各級(jí)政府在學(xué)?？醋o(hù)類課后服務(wù)供給中的兜底責(zé)任和經(jīng)費(fèi)保障中的主體地位，逐漸推進(jìn)學(xué)校看護(hù)類課后服務(wù)均等化。對(duì)于發(fā)展類的學(xué)校課后服務(wù)，地方政府在增加財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，應(yīng)組織學(xué)校測(cè)算課后服務(wù)成本，確定家長(zhǎng)承擔(dān)比例，在家長(zhǎng)可支付的范圍內(nèi)保證課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)的來源穩(wěn)定。
打通關(guān)鍵“堵點(diǎn)”促政策更好落實(shí)
建立健全學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的目的，就是要解決因經(jīng)費(fèi)不足帶來的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)高效的課后服務(wù)。
第一，要注意教師關(guān)切是否得到有效回應(yīng)。課后服務(wù)的公益性決定了它不能給校內(nèi)教師一筆滿意的勞動(dòng)回報(bào)，而且課后服務(wù)占用了教師休息的時(shí)間，所以一些教師不愿意承擔(dān)課后服務(wù)任務(wù)。在激勵(lì)政策不到位的情況下，一些地方特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中小學(xué)校，化激勵(lì)為懲罰，將教師參與課后服務(wù)與晉升和績(jī)效考核掛鉤，迫使教師不得不參與到課后服務(wù)中來。對(duì)此，各地可探索通過適當(dāng)增加績(jī)效工資總量、對(duì)參與校內(nèi)課后服務(wù)的在職教職工的勞務(wù)所得有所傾斜等方式來保障。同時(shí)，政府和中小學(xué)校應(yīng)鼓勵(lì)并吸引社會(huì)資本捐助，發(fā)揮好市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的作用，創(chuàng)造條件讓家長(zhǎng)、社工、志愿者、公益團(tuán)體等參與到學(xué)校課后服務(wù)的過程中，拓展學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源渠道，降低課后服務(wù)的成本。
第二，要警惕因經(jīng)費(fèi)問題導(dǎo)致的區(qū)域間新的教育不公。當(dāng)下，我國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，如果在國(guó)家層面的指導(dǎo)意見中，有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障問題沒有解決好，可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域托管服務(wù)經(jīng)費(fèi)充足，得以大步推進(jìn)，而經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域托管服務(wù)經(jīng)費(fèi)欠缺，舉步維艱而停止，這不僅有違課后服務(wù)的初衷，也在一定程度上可能導(dǎo)致區(qū)域間新的教育差距。對(duì)于這一難點(diǎn)，可統(tǒng)籌有為政府和有效市場(chǎng)的作用，用好轉(zhuǎn)移支付工具，可將學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)責(zé)任逐步上移到省級(jí)、市級(jí)政府，在省、市、縣（區(qū)）政府之間實(shí)行所需經(jīng)費(fèi)的合理財(cái)政分擔(dān)，逐步建立學(xué)校課后服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，優(yōu)先保障看護(hù)類課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)，省級(jí)財(cái)政可視各市、區(qū)縣學(xué)校課后服務(wù)開展情況，統(tǒng)籌義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。
第三，學(xué)校課后服務(wù)收費(fèi)還應(yīng)考慮學(xué)生家庭的支付能力。為確保教育公平和社會(huì)公正，學(xué)校課后服務(wù)在遵循自愿原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)優(yōu)先保障留守兒童、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、貧困山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)兒童青少年等困難群體，減免其自愿參加的學(xué)校課后服務(wù)費(fèi)用。對(duì)于實(shí)行免費(fèi)的、納入國(guó)家教育基本公共服務(wù)清單的建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生參加的課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)明確牽頭負(fù)責(zé)單位和支出責(zé)任?？梢蕴剿鲗?shí)行梯級(jí)收費(fèi)制度，對(duì)不同家庭經(jīng)濟(jì)條件的學(xué)生制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證所有兒童能參與課后服務(wù)。還應(yīng)加大對(duì)學(xué)校課后服務(wù)收費(fèi)的監(jiān)管，確立關(guān)于課后服務(wù)收費(fèi)的規(guī)章制度及監(jiān)管機(jī)制，包括收費(fèi)的聽證制度、公示制度、責(zé)任追究制度等，避免教育亂收費(fèi)，將收取的費(fèi)用全部納入財(cái)務(wù)專戶管理、?？顚Ｓ?，資金的用途要據(jù)實(shí)列支，不能挪作他用，保證收取的費(fèi)用在使用上公開透明，堅(jiān)決杜絕暗箱操作。
（作者系華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授、華中師范大學(xué)中國(guó)教育管理研究中心主任）
作者：蒲蕊
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