摘 要：推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng), 是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。當(dāng)前, 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍以自發(fā)為主;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體介入土地流轉(zhuǎn), 一定范圍內(nèi)存在侵害農(nóng)戶(hù)權(quán)益的現(xiàn)象。應(yīng)健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī), 保護(hù)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的主體地位, 明確界定村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)限, 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系。
在推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中, 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng), 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 增加農(nóng)民收入是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)。20世紀(jì)80年代, 我國(guó)在農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展, 增加了農(nóng)民收入。但隨著農(nóng)業(yè)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求越來(lái)越強(qiáng), 以一家一戶(hù)為單位的分散模式越來(lái)越難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要, 由于外出務(wù)工農(nóng)戶(hù)的增多, 農(nóng)戶(hù)流動(dòng)性增強(qiáng), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益下降, 不少地方農(nóng)村出現(xiàn)土地拋荒的現(xiàn)象。中共十七屆三中全會(huì)提出允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在此背景下, 各地加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)穩(wěn)定我國(guó)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制, 促進(jìn)農(nóng)村土地管理制度變革, 推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。但隨著近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入開(kāi)展, 暴露出的一些問(wèn)題值得關(guān)注。
據(jù)統(tǒng)計(jì), 截至2011年, 全國(guó)農(nóng)村家庭承包耕地轉(zhuǎn)出面積為2.07億畝, 流轉(zhuǎn)比例為16.2%。[1]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要有土地轉(zhuǎn)包、反租倒包、土地股份合作等。[2]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征:一是不同地區(qū)之間, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例存在差異, 呈東高西低的特點(diǎn)。如, 東部的浙江寧波、江蘇蘇州的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例分別達(dá)到27%和23%, 而中部地區(qū)的比例為7%～8%左右;西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比例更低, 約在4%～5%左右。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式在地區(qū)之間呈現(xiàn)較大差異。如, 東部地區(qū)的寧波和蘇州, 反租倒包是主要形式, 寧波以此形式流轉(zhuǎn)的土地占49%, 而蘇州高達(dá)86%;北京以租賃形式流轉(zhuǎn)的比例占82%;西部地區(qū)的四川遂寧以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)的比例為31.1%。 (見(jiàn)表1)
表1 不同區(qū)域農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況[3]
土地轉(zhuǎn)包是村集體內(nèi)部土地承包方將其所屬承包權(quán)的一部分或全部轉(zhuǎn)包給村集體內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包沒(méi)有改變土地的承包關(guān)系, 承包方和轉(zhuǎn)包方都按合同享有權(quán)利和履行義務(wù)。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包主要有村集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)、種糧大戶(hù)承包及社會(huì)化模式提供服務(wù)等三種具體實(shí)現(xiàn)方式。[4]
反租倒包指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體將農(nóng)戶(hù)的承包地支付一定比例的租金反租過(guò)來(lái), 然后再倒包給農(nóng)業(yè)大戶(hù)或農(nóng)業(yè)企業(yè)從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。反租倒包采取的模式主要有:一是培育大戶(hù)模式, 即一戶(hù)或多戶(hù)與村集體簽訂承租協(xié)議, 向村集體承包較大面積耕地, 形成少數(shù)農(nóng)戶(hù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的模式。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范基地模式, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從農(nóng)戶(hù)手中租種連片土地, 然后倒包給部分村民統(tǒng)一耕種, 建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范基地, 實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、管理、耕種、銷(xiāo)售的企業(yè)化管理模式。三是科技示范園模式, 由鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)技部門(mén)承租村集體部分耕地, 運(yùn)用農(nóng)業(yè)科技對(duì)耕地進(jìn)行改造, 形成科技示范園, 再以一定價(jià)格倒包給農(nóng)戶(hù)。從反租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式實(shí)踐中可以總結(jié)出該模式的特點(diǎn):第一, 由鄉(xiāng)村集體行政組織直接介入, 而不是農(nóng)戶(hù)或集體直接面對(duì)第三方。第二, 經(jīng)營(yíng)的目的是為了規(guī)模經(jīng)營(yíng)或發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 規(guī)模一般較大, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生了變化。第三, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織不再是簡(jiǎn)單的中介角色, 還扮演了土地出租者的角色。
農(nóng)村土地股份合作是在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上, 按照自愿有償?shù)脑瓌t, 農(nóng)戶(hù)以土地出資入股, 采取合作的方式流轉(zhuǎn)土地, 屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)制度變遷。通過(guò)農(nóng)村土地股份合作的方式把農(nóng)村土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán), 農(nóng)戶(hù)將使用權(quán)讓渡給企業(yè)。[5]如, 為了滿(mǎn)足工業(yè)化、城市化對(duì)城市用地的需要, 同時(shí)維護(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的權(quán)益, 保障農(nóng)戶(hù)能夠分享流轉(zhuǎn)土地的增值收益, 廣東南海在上世紀(jì)90年代實(shí)行土地股份合作。具體方式是農(nóng)戶(hù)以土地入股成立股份合作組織, 按股分享股份公司收益。另外, 比較典型的案例是福建晉江陳埭鎮(zhèn)洋埭村的耕地股份合作董事會(huì)、安徽邳州的“準(zhǔn)土地股權(quán)”、江蘇吳中的土地股份合作社等。這些土地股份合作的特點(diǎn)是:通過(guò)農(nóng)村土地股份合作制, 將農(nóng)戶(hù)原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán);在農(nóng)地股份制中, 農(nóng)村土地由村集體組織轉(zhuǎn)包給企業(yè)開(kāi)展大規(guī)模的附加值更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng), 農(nóng)戶(hù)通過(guò)制度設(shè)計(jì)獲得保底收入;大多數(shù)土地股份制的目的是進(jìn)行以非農(nóng)為主的土地經(jīng)營(yíng)。
農(nóng)戶(hù)自發(fā)流轉(zhuǎn)仍然是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式, 農(nóng)戶(hù)以土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)的占大多數(shù)。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例比較, 浙江省最高, 達(dá)19.8%, 重慶市為10.84%, 黑龍江省為8.9%, 湖南省為6%。近年來(lái), 越來(lái)越多的種植大戶(hù)和工商企業(yè), 租用農(nóng)戶(hù)的成片土地進(jìn)行集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織的主動(dòng)介入, 提高了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率, 也為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了載體, 但在一些地方的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在不尊重農(nóng)戶(hù)意愿、強(qiáng)迫農(nóng)戶(hù)簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織采取征求多數(shù)村民同意的做法簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同, 有的村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)干部直接與土地承包第三方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同, 或者有些地方直接收回農(nóng)戶(hù)的承包地, 由村集體或村民小組代替農(nóng)戶(hù)對(duì)外出租。這與《中華人民共和國(guó)土地承包法》 (簡(jiǎn)稱(chēng)《土地承包法》) 中規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循“平等協(xié)商、自愿、有償, 任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”的原則明顯相悖, 妨礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康、有序發(fā)展, 應(yīng)當(dāng)予以制止。
盡管《土地承包法》對(duì)農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)進(jìn)行了物權(quán)保護(hù), 但在村社內(nèi)部, 農(nóng)戶(hù)對(duì)村集體的集體成員權(quán)觀念根深蒂固。認(rèn)為土地集體所有, 每個(gè)集體內(nèi)部成員理所當(dāng)然應(yīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán), 由此帶來(lái)農(nóng)村土地糾紛。一是一些棄耕的外出務(wù)工農(nóng)戶(hù)要求重新取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是在小城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)回村要求取得承包地, 一些地方相繼進(jìn)行了小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革, 吸引農(nóng)戶(hù)到小城鎮(zhèn)購(gòu)房或投資落戶(hù), 但農(nóng)村土地收益提高后, 這些人回村要求索回原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。三是新增加人口的農(nóng)戶(hù)要求調(diào)整農(nóng)村土地承包面積, 土地承包方規(guī)定承包期內(nèi)不得因人口變動(dòng)調(diào)整承包地, 但村集體內(nèi)部人口增加戶(hù)仍然要求調(diào)整。四是因土地征用引發(fā)的承包地調(diào)整和征地利益分配沖突。有的將土地補(bǔ)償款直接補(bǔ)給被征用農(nóng)戶(hù), 不再進(jìn)行土地調(diào)整, 導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)占有土地不均, 引發(fā)被征用土地的農(nóng)戶(hù)向村集體要地糾紛。
提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益, 增加農(nóng)民收入, 要求實(shí)行規(guī)模生產(chǎn)、集約經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)少、土地細(xì)碎化制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度難以滿(mǎn)足實(shí)際需要。
中共十七屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系保持長(zhǎng)久不變具有重大意義, 有助于鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)增加對(duì)土地的投入, 穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的預(yù)期, 保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期不變, 是推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ), 必須在制度上加以保障。一是進(jìn)一步完善我國(guó)的土地承包法和物權(quán)法。二是明確集體內(nèi)部成員權(quán), 可由農(nóng)業(yè)部門(mén)出臺(tái)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員權(quán)界定辦法。三是明確集體土地所有權(quán)的主體、邊界, 并確權(quán)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證, 以保護(hù)集體土地的所有權(quán), 進(jìn)行以自然村為單位的土地面積、權(quán)屬狀況、成員人口的確權(quán)發(fā)證試點(diǎn)。
完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度, 切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村土地承包中的主體地位, 調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動(dòng)性是推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然要求。第一, 在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中確保農(nóng)戶(hù)的主體地位, 可以形成有序穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng), 有效保護(hù)農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益, 形成土地承租方穩(wěn)定的收益預(yù)期及良好的契約關(guān)系。[6]第二, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶(hù)與土地接包者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同是完善農(nóng)村土地承包權(quán)的保障。農(nóng)戶(hù)享有農(nóng)村土地的有關(guān)權(quán)益, 如經(jīng)營(yíng)權(quán)、決策權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)等。而這些權(quán)利最重要是要維護(hù)使用主體的排他權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。土地排他權(quán)的最主要體現(xiàn)就是土地流轉(zhuǎn)必須由農(nóng)戶(hù)與農(nóng)村土地接包者直接簽訂合同, 而不是村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替農(nóng)戶(hù)與接包者代簽。第三, 土地流轉(zhuǎn)獲得的收入必須歸流出土地農(nóng)戶(hù)。鑒于農(nóng)戶(hù)在談判和合同執(zhí)行中的弱勢(shì)地位, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)轉(zhuǎn)包農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)收入負(fù)有保護(hù)責(zé)任。
現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)越權(quán)取代農(nóng)戶(hù)簽訂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象, 發(fā)生此類(lèi)現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)基層政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力界定及限制還不嚴(yán)格。雖然《土地承包法》中明確規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織不能違規(guī)收回農(nóng)戶(hù)承包的土地, 但實(shí)踐中不少地方都出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織違規(guī)的行為。因此, 在修訂《土地承包法》時(shí)應(yīng)明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)力及作用。規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織不得代替農(nóng)戶(hù)收取流轉(zhuǎn)土地收入, 不得違規(guī)取代農(nóng)戶(hù)與接包者直接簽訂土地流轉(zhuǎn)合同, 不得截留農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)收益, 侵害農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。
第一, 政府建立市場(chǎng)交易平臺(tái), 進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。試點(diǎn)以區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位, 同時(shí)制訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)則。第二, 建立獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估土地價(jià)值。出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)成立土地評(píng)估機(jī)構(gòu)和培養(yǎng)土地評(píng)估人員, 充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)公正地評(píng)估農(nóng)村土地價(jià)值的作用, 更好地維護(hù)農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)益。第三, 規(guī)定農(nóng)村土地用途, 由土地流轉(zhuǎn)合同約束。如果土地接包方改變農(nóng)村土地使用用途, 從事非農(nóng)項(xiàng)目, 變相囤地或投機(jī)土地, 土地流出方可收回農(nóng)村土地, 并可依法請(qǐng)求政府有關(guān)部門(mén)對(duì)接包方違法違規(guī)行為進(jìn)行懲處, 保護(hù)農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途。
作者簡(jiǎn)介： 李中 (1976-) , 女, 湖南邵陽(yáng)人, 中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生, 邵陽(yáng)學(xué)院副教授。研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì);; 劉衛(wèi)柏 (1978-) , 男, 湖南隆回人, 中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生, 邵陽(yáng)學(xué)院副教授。研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。;
基金： 湖南省社科基金項(xiàng)目 (編號(hào):11YBA273); 湖南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目 (編號(hào):2012ZK3162) 的成果;
聯(lián)系客服
