當(dāng)前深化農(nóng)村改革需要關(guān)注的十個(gè)問題
核心提示：浙江省圍繞構(gòu)建新型經(jīng)營體系，堅(jiān)持多路共進(jìn)、量質(zhì)并舉、多位一體，努力形成多元經(jīng)營主體和服務(wù)主體融合發(fā)展的寶塔式新型經(jīng)營體系架構(gòu)，有一些成功的做法和可行的路徑，同時(shí)也面臨一些新的問題亟需破解。
土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前深化農(nóng)村改革需要著力解決的三大問題，也是三中全會明確提出的重點(diǎn)任務(wù)。我們于近日赴浙江省杭州江干區(qū)、紹興柯橋區(qū)、寧波余姚市、嘉興平湖市等地進(jìn)行了專題調(diào)研。從調(diào)研情況看，浙江作為我國改革開放的強(qiáng)省，也是農(nóng)村改革的先行先試區(qū)。他們在當(dāng)前改革中遇到的難題，很有可能是其他地區(qū)未來將要面臨的發(fā)展瓶頸；在改革中探索出的有效經(jīng)驗(yàn)和辦法，也很可能是其他地區(qū)將來破解難題的重要參考。
關(guān)于農(nóng)村土地制度改革
土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)社會制度，三中全會對深化農(nóng)村土地制度改革作出了全面部署，提出了明確要求，今年主要是在承包地確權(quán)登記、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營等方面加強(qiáng)引導(dǎo)、穩(wěn)妥推進(jìn)。
1.開展承包地確權(quán)登記頒證浙江有比較好的基礎(chǔ)。2003年，浙江省組織開展了延包后續(xù)完善工作，96.2%的農(nóng)戶簽訂了承包合同，94.1%的農(nóng)戶落實(shí)了承包地面積、四至、合同、權(quán)證“四到戶”。省農(nóng)業(yè)廳負(fù)責(zé)同志反映，通過延包完善，已基本解決承包地面積和四至問題，目前的確權(quán)登記試點(diǎn)主要著眼完善承包地塊空間定位、登記簿等。平湖市同志認(rèn)為，如果確權(quán)登記要管長久，建議二輪到期后，把地調(diào)一次，然后登記并長久不變。我們認(rèn)為，開展確權(quán)登記頒證，重點(diǎn)是解決承包地面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善。對浙江省這類工作基礎(chǔ)較好的地方，開展確權(quán)登記頒證工作應(yīng)按照中央要求，“缺什么、補(bǔ)什么”，重點(diǎn)解決歷史遺留問題，進(jìn)一步明晰土地權(quán)屬關(guān)系，既讓農(nóng)民認(rèn)可，又能滿足當(dāng)前和今后農(nóng)村發(fā)展需求，要通過土地確權(quán)登記頒證，千方百計(jì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是土地規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。
2.土地流轉(zhuǎn)中政府需發(fā)揮引導(dǎo)規(guī)范作用。寧波市在上世紀(jì)80年代末就面臨大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致土地撂荒問題，當(dāng)?shù)乩塾?jì)引進(jìn)近10萬外地種養(yǎng)能手來務(wù)農(nóng)，約占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力總數(shù)1/4。到2013年底，浙江省承包地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到45%，寧波市62.9%，均居全國前列。從調(diào)研看，浙江省各級政府在規(guī)范承包地流轉(zhuǎn)中，一是強(qiáng)化服務(wù)。全省91％的縣、93％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和59.7％的村建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。二是風(fēng)險(xiǎn)防范。平湖市出臺文件，要求市、鎮(zhèn)財(cái)政分別按每畝100元、流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體按每畝300元繳納保障金，用于出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)支付農(nóng)戶租金。同時(shí)，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持，全省已實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶“零費(fèi)用”參保。三是社會保障。不少地方探索建立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有的對整戶流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，給予每位老人每月50~70元的生活補(bǔ)助?？偟目?，浙江省這種服務(wù)不包辦、引導(dǎo)不干預(yù)、規(guī)范不強(qiáng)迫，加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)和完善流轉(zhuǎn)機(jī)制的做法，值得各地學(xué)習(xí)借鑒?？傊?，土地流轉(zhuǎn)既要充分利用市場配置資源的有效手段，同時(shí)考慮到承包地的特殊性，政府更需要加強(qiáng)引導(dǎo)，促進(jìn)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。
3.規(guī)模經(jīng)營收入要與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民收入相匹配。2013年寧波市種植糧食的家庭農(nóng)場平均經(jīng)營耕地在300畝左右，戶均年收入可以達(dá)到20萬元。相毗鄰的上海市松江區(qū)，種植糧食的家庭農(nóng)場平均為113畝，戶均年收入約15萬元。同樣種植糧食，松江區(qū)家庭農(nóng)場規(guī)模雖然比寧波小，但當(dāng)?shù)刎?cái)政每年每畝給予200元土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，購買農(nóng)機(jī)按總價(jià)50%~70%補(bǔ)貼，而且糧食烘干設(shè)備、水利設(shè)施等全部由政府投入，這些足以彌補(bǔ)土地經(jīng)營規(guī)模相對寧波較小而帶來的收入差距?？偟膩砜?，兩地家庭農(nóng)場人均年收入都略高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入。浙江省在家庭農(nóng)場文件中明確提出，家庭成員人均純收入要達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的2倍以上或與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入相當(dāng)。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，適度規(guī)模經(jīng)營前提下，糧食產(chǎn)出率比普通農(nóng)戶高5％左右，但經(jīng)營規(guī)模過大，畝均產(chǎn)量反而不如普通農(nóng)戶，這跟農(nóng)戶的管理能力、當(dāng)?shù)厣鐣?wù)配套水平等密切相關(guān)。實(shí)踐中，一些地方將規(guī)模經(jīng)營收入要與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入相適應(yīng)，作為確定規(guī)模經(jīng)營適度的重要因素，具有一定的合理性和可操作性。既可以使規(guī)模經(jīng)營主體能夠放心投入和經(jīng)營農(nóng)業(yè)，又可以防止因規(guī)模無限擴(kuò)大，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率和農(nóng)村社會穩(wěn)定。各地在明確規(guī)模經(jīng)營適度范圍時(shí)，應(yīng)把這個(gè)因素作為一項(xiàng)重要參考和依據(jù)。
4.土地流轉(zhuǎn)期限長些對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)有利。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江省土地流轉(zhuǎn)期限普遍在1~3年。平湖市勤耕家庭農(nóng)場主介紹，該農(nóng)場租賃了193畝地，主要種植蔬菜，已投入100多萬元修建農(nóng)業(yè)設(shè)施，但租期僅5年，如果期限能長一點(diǎn)，他可以更放心投入。寧波市農(nóng)業(yè)局同志認(rèn)為，農(nóng)民不愿意長期流轉(zhuǎn)土地，一方面是“戀地”，另一方面也有顧慮，擔(dān)心土地長期流轉(zhuǎn)容易失地等。省農(nóng)業(yè)廳介紹，除鼓勵(lì)通過公開市場流轉(zhuǎn)、完善糾紛調(diào)處機(jī)制外，省里還通過政策和財(cái)政措施來支持流轉(zhuǎn)，不少市縣財(cái)政對流轉(zhuǎn)期限5年以上的予以補(bǔ)貼，目前全省流轉(zhuǎn)5年以上的土地已占流轉(zhuǎn)總面積的42.5%。此外，一些地方大力扶持土地流轉(zhuǎn)后種糧。平湖市制定了《糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃》，建設(shè)1000畝以上糧食生產(chǎn)功能區(qū)66個(gè)、14.7萬畝；鼓勵(lì)各村采取定價(jià)招標(biāo)方式引入種糧大戶，保護(hù)其種糧積極性?？偟目矗憬⊥ㄟ^政策引導(dǎo)和市場手段來鼓勵(lì)承包農(nóng)戶自愿長期流轉(zhuǎn)土地，值得肯定和提倡。我們認(rèn)為，承包期限長可以讓承包農(nóng)戶能放心經(jīng)營承包地并不斷增加投入，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。隨著土地流轉(zhuǎn)加速，也同樣需要采取措施讓規(guī)模經(jīng)營主體能相對穩(wěn)定經(jīng)營和放心投入。要在充分保障原承包農(nóng)戶權(quán)益的前提下，處理好轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入兩者關(guān)系，保障國家糧食安全。
關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革
浙江省圍繞構(gòu)建新型經(jīng)營體系，堅(jiān)持多路共進(jìn)、量質(zhì)并舉、多位一體，努力形成多元經(jīng)營主體和服務(wù)主體融合發(fā)展的寶塔式新型經(jīng)營體系架構(gòu)，有一些成功的做法和可行的路徑，同時(shí)也面臨一些新的問題亟需破解。
5.堅(jiān)持多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。寧波市備得福菜業(yè)有限公司，是一家從事蔬菜生產(chǎn)加工銷售的龍頭企業(yè)，目前自建基地3000畝、合作社訂單基地1.7萬畝、市場收購方式輻射2萬畝。該公司負(fù)責(zé)人反映，直接經(jīng)營方式主要雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)，可以有效控制原料品質(zhì)，保證產(chǎn)品質(zhì)量，但勞動監(jiān)督成本和設(shè)施投入成本很高；訂單方式通過組織合作社進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和統(tǒng)一服務(wù)，既可以降低交易成本，又可以保證原料穩(wěn)定供應(yīng)；直接收購方式受市場波動影響大，但可以有效彌補(bǔ)加工產(chǎn)能和市場需求的不足。三種經(jīng)營方式互為補(bǔ)充、相互促進(jìn)，共同推動當(dāng)?shù)厥卟水a(chǎn)業(yè)形成一體化經(jīng)營體系。我們認(rèn)為，在不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)和不同環(huán)節(jié)，推進(jìn)各類經(jīng)營主體融合發(fā)展、多種經(jīng)營方式共同發(fā)展，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，正在成為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的有效實(shí)現(xiàn)形式和重要實(shí)現(xiàn)路徑。哪些地方、哪種產(chǎn)業(yè)采用什么經(jīng)營方式，要由農(nóng)民自主決策，讓市場發(fā)揮作用。政府要明確不同領(lǐng)域不同環(huán)節(jié)的優(yōu)先培育方向和政策扶持重點(diǎn)，堅(jiān)持多元化、多樣化，因勢利導(dǎo)、因地制宜，推動多種經(jīng)營方式共同創(chuàng)新發(fā)展。
6.農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)在社會化服務(wù)體系建設(shè)中可以大有作為。平湖市按照政府主導(dǎo)、專業(yè)合作、市場化運(yùn)行的思路，積極整合財(cái)政資金，集中服務(wù)資源，依托農(nóng)民專業(yè)合作社，搭建育插秧中心、糧食烘干中心、農(nóng)機(jī)作業(yè)和維修保養(yǎng)中心、農(nóng)產(chǎn)品初加工等專業(yè)服務(wù)平臺，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)、合作型服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)有機(jī)結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。目前全市已發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社299家，農(nóng)資供應(yīng)連鎖店214個(gè)，農(nóng)機(jī)化服務(wù)中心22個(gè)，農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人256個(gè)。新埭鎮(zhèn)9個(gè)村領(lǐng)辦了新聯(lián)糧油專業(yè)合作社，提供“一條龍”綜合性服務(wù)面積近10萬畝。值得一提的是，浙江省許多地方的農(nóng)村經(jīng)管部門在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和社會化服務(wù)發(fā)展中，不斷創(chuàng)新工作思路和方法，做到了主動入位、準(zhǔn)確定位和有為有位，樹立了農(nóng)經(jīng)部門很高的工作威信，也為我們在新時(shí)期強(qiáng)化農(nóng)經(jīng)職能和體系建設(shè)提供了很好的啟迪和有益的樣本。我們認(rèn)為，適度規(guī)模的眾多經(jīng)營主體和全程社會化服務(wù)相結(jié)合，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)重要路徑選擇，也是今后工作的一個(gè)重要著力點(diǎn)和政策突破點(diǎn)，在這方面經(jīng)管部門責(zé)無旁貸。下一步要緊緊抓住經(jīng)營性服務(wù)組織培育和社會化服務(wù)示范縣創(chuàng)建這兩個(gè)重點(diǎn)，積極爭取有關(guān)部門支持，努力形成工作合力，共同推動社會化服務(wù)取得新的發(fā)展，為構(gòu)建新型經(jīng)營體系奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)支撐。
7.高度重視職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)。余姚市對127個(gè)農(nóng)業(yè)從業(yè)者進(jìn)行了隨機(jī)調(diào)查，平均年齡50.9歲，其中大學(xué)以上文化僅占6.7%，初中及以下文化占68.5%。針對這一問題，浙江省大力開展職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)，通過“戶改場、場入社、社對企”的方式，積極培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、合作社帶頭人、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等新型職業(yè)農(nóng)民。余姚市采取財(cái)政扶持的方式，引導(dǎo)和支持種田能手、科技示范戶等農(nóng)村實(shí)用人才和返鄉(xiāng)農(nóng)民、大中專畢業(yè)生興辦家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社。目前全市已發(fā)展專業(yè)大戶1389戶、家庭農(nóng)場743家、合作社357家。因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度必須始終堅(jiān)持家庭經(jīng)營的底線不動搖，一方面支持農(nóng)戶加強(qiáng)聯(lián)合與合作，在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元互動、多元互補(bǔ)；另一方面要繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)力度，探索制定新型農(nóng)民培養(yǎng)規(guī)劃和職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定管理辦法，構(gòu)建農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)、認(rèn)定和扶持政策體系，加快培養(yǎng)一大批農(nóng)村適用專業(yè)人才。
關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
浙江省集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步較早，目前已有29.7％的村和31.1%的縣（市、區(qū)）基本完成改革，并提出到2015年底全面完成改革。但在推進(jìn)改革中也遇到了一些亟待解決的難題，需要深入研究、統(tǒng)一認(rèn)識，在有關(guān)政策中予以明確。
8.分類指導(dǎo)各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。紹興市柯橋區(qū)立新股份經(jīng)濟(jì)合作社，已基本沒有耕地，收入以物業(yè)出租、投資為主，其公共服務(wù)和社會事業(yè)已基本納入當(dāng)?shù)毓藏?cái)政，因此不少村民主張不再保留集體經(jīng)濟(jì)。寧波市江東區(qū)驚駕村，2003年完成改革，2013年資產(chǎn)總額已達(dá)4.33億元，收入5921萬元，股東最高分紅3.6萬元，目前全村95％的村民希望要么進(jìn)一步分塊經(jīng)營資產(chǎn)，提高運(yùn)營效益；要么慢慢把資產(chǎn)分掉，落袋為安。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主張分光集體資產(chǎn)的村多是改革完成較早、城鄉(xiāng)一體化水平較高、政府公共服務(wù)基本覆蓋的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和撤村建居地區(qū)。我們認(rèn)為，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，不是要把農(nóng)村集體所有制改沒了，而是要探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式。要堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，要區(qū)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)確定改革的重點(diǎn)、目標(biāo)和路徑。對于納入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃即將撤村建居或已撤村建居的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以在改革的基礎(chǔ)上，積極探索股權(quán)流轉(zhuǎn)、重組等經(jīng)營方式創(chuàng)新。對于已經(jīng)完成改革，完全納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以探索項(xiàng)目公司化、資產(chǎn)分塊承包經(jīng)營等多種形式，逐步向市場化過渡。
9.積極推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。為激活農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)要素，平湖市將土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心升級為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，8個(gè)鎮(zhèn)（街道）均設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分中心，目前僅有經(jīng)營性資產(chǎn)和資源的承包、租賃和轉(zhuǎn)讓，以及宅基地有償選位權(quán)等統(tǒng)一進(jìn)場交易，農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)還不能進(jìn)入市場。紹興市柯橋區(qū)平水鎮(zhèn)整合農(nóng)村集體“三資”服務(wù)中心和招投標(biāo)中心，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，但實(shí)際交易品種也僅限于承包地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性房屋出租和工程項(xiàng)目招標(biāo)。權(quán)能不完整是當(dāng)前制約農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)順利進(jìn)入市場交易的根本原因。受現(xiàn)行制度約束，農(nóng)民對持有的集體資產(chǎn)股權(quán)僅擁有收益分配和有限的處置權(quán)能，其終極所有權(quán)仍為集體所有，因此股權(quán)也只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，具有明顯的交易封閉性和價(jià)值低估化。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，如何賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股權(quán)有償退出的權(quán)能，是破除股權(quán)流轉(zhuǎn)封閉性，推動股權(quán)進(jìn)入市場交易的關(guān)鍵。對于股權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，要在鼓勵(lì)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，審慎探索股權(quán)外部流轉(zhuǎn)，原則上股權(quán)流轉(zhuǎn)不能突破同一縣域范圍。對于股權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，可以在成員之間自主協(xié)商進(jìn)行，同時(shí)要鼓勵(lì)各地依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或“三資”管理服務(wù)平臺，積極建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，引導(dǎo)股權(quán)進(jìn)入市場公開、公正、規(guī)范交易。
10.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要充分保護(hù)集體和農(nóng)民權(quán)益。寧波市鄞州區(qū)鐘公廟街道廟堰村是一個(gè)典型的城中村，據(jù)村書記反映，該村在新中心城區(qū)建設(shè)過程中，許多土地被征用，2008年以前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝3~4.5萬元，此后提高到每畝9萬元，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。2009年該村被征用土地115畝，共獲得補(bǔ)償費(fèi)1000萬元左右。但政府掛牌交易時(shí)，這些土地每畝的成交金額卻非常巨大，農(nóng)民群眾對此有意見，不僅侵害了集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，也制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大和服務(wù)功能的發(fā)揮。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，關(guān)鍵在于通過完善相關(guān)法律政策，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一方面，要改革土地管理制度，區(qū)分不同地區(qū)明確改革重點(diǎn)，在城郊地區(qū)主要落實(shí)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)政策，在廣大農(nóng)區(qū)著力解決規(guī)模經(jīng)營主體的設(shè)施用地問題。另一方面，要加快建立健全集體資產(chǎn)增值收益分配機(jī)制，兼顧國家、集體和個(gè)人利益，對集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)和集體資產(chǎn)置換增值等增加的收益，應(yīng)及時(shí)足額追加到總收益中，充分保障農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，讓農(nóng)民更多地享受集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。
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