自: 最高人民法院第四巡回法庭
1.裁判觀點:提起確認行政行為無效之訴無須先向作出行政行為的機關提出確認請求
(周火生因訴漢川市人民政府確認征收土地行為無效申訴案,案號:(2017)最高法行申1174號,2017年5月20日發(fā)布)
裁判要旨
在一些國家和地區(qū),的確要求當事人在提起確認行政行為無效之訴時,必須已向作出行政行為的機關請求確認行政行為無效而未被允許或未獲答復。規(guī)定此一先行程序,有利于窮盡更為便捷的行政救濟手段,避免濫訴。但該先行程序通常必須基于法律的明文規(guī)定。而在我國,行政訴訟法以及其他法律、法規(guī)對此并未規(guī)定。由此駁回當事人的起訴,客觀上不僅會對當事人行使訴權增設門檻,也會為行政機關附加法定之外的先行處理義務。
我國實行兩審終審制,再審是對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定提出的特殊不服請求。人民法院啟動再審程序,一方面要對“確有錯誤”的判決、裁定予以糾正,以恢復人民群眾對于裁判的信賴;另一方面,也要考慮權利救濟的實際需要。如果有其他途徑同樣能夠達到目標,甚至更為便捷經(jīng)濟,未必一律啟動再審程序。
2.裁判觀點:行政機關法定履行職責的期限未屆滿就提起訴訟的,法院應不予立案或駁回起訴
(王守保因訴宣城市人民政府行政復議決定申訴案,案號:(2017)最高法行申307號,2017年5月21日發(fā)布)
裁判要旨
過于遲延地請求法律救濟將不受到法律的保護。在有些情況下,過早地請求法律救濟,同樣不被法律所允許。按照成熟原則,行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段才算成熟,才能允許進行司法審查。起訴行政機關不履行法定職責就是如此。如果法定履行職責的期限未屆滿就提起訴訟,就屬于起訴時機不成熟,人民法院應當不予立案或者裁定駁回起訴。
《行政復議法實施條例》第十六條第二款規(guī)定的“緊急情況”,通常強調的是時間緊迫、事項重大,而且錯過了這個時間就不可逆轉或者損失不可彌補的情形。例如,考試的緊迫性、人身救助需要、參加有時間限制的活動等。
3.裁判觀點:復議申請被復議機關以不符合受理條件為由駁回的,有兩種救濟手段可以選擇:一種是直接起訴原行政行為,另一種是起訴復議機關不作為
(陳杰因訴黃石市黃石港區(qū)人民政府行政復議決定及黃石市黃石港區(qū)公安消防大隊消防行政許可申訴案,案號:(2017)最高法行申358號,2017年5月23日發(fā)布)
裁判要旨
“復議機關決定維持原行政行為”,包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形,但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。這是因為,如果復議機關受理行政復議申請后駁回復議申請或者復議請求,屬于一種實體處理決定,在性質上與維持原行政行為并無不同;而以復議申請不符合受理條件為由駁回,在性質上屬于對行政復議申請的程序性駁回,既不屬于維持原行政行為,也不屬于改變原行政行為,因為行政機關并沒有對被申請行政行為的合法性作出實體認定和處理。
在復議機關不予受理復議申請的情況下,當事人有兩種法律救濟手段可以選擇:一種是直接起訴原行政行為。因為可能對當事人合法權益造成侵害的,實質上仍是原行政機關的行政行為或者不作為。復議機關盡管沒有受理行政復議申請,但在法律沒有規(guī)定行政復議必須是前置程序的情況下,并不影響當事人直接對原行政行為提起行政訴訟,并且直接起訴原行政行為還有利于從根本上解決行政爭議。另一種是起訴復議機關不作為。如果當事人堅持認為復議機關應當受理其復議申請,也可以以復議機關不作為為由提起訴訟。但是,無論是直接起訴原行政行為還是起訴復議機關不作為,都不涉及另一機關作共同被告問題。
雖然法律規(guī)定了上述兩種救濟手段,但卻不可以同時進行,而應當選擇其一。這是因為,直接起訴原行政行為,目的是要求人民法院對原行政行為的合法性作出認定和處理;起訴復議機關不作為,直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理復議申請的決定,但撤銷不予受理復議申請決定的效果,則必然導致復議機關同樣要對原行政行為的合法性作出認定和處理。如果同時起訴原行政行為和復議機關不作為,就會違反一事不再理原則,造成人民法院和復議機關的重復勞動。更為重要的是,這樣做還違反了司法最終原則。
4.裁判觀點:既判力只對與生效裁判當事人相同的后訴產(chǎn)生訴權的遮斷效果,對于第三者而言,只是禁止作出與生效裁判內容相抵觸的新的判決、裁定,而不是就此剝奪其訴權
(張剛因訴武漢市武昌區(qū)人民政府城建行政征收申訴案,案號:(2017)最高法行申411號,2017年5月25日發(fā)布)
裁判要旨
所謂既判力,是指已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定對后訴的羈束力。其作用體現(xiàn)在消極和積極兩個方面。消極作用是指,基于國家司法權的威信以及訴訟經(jīng)濟,在人民法院作出生效判決、裁定后,不準對同一事件再次進行訴訟。既判力的積極作用是指,人民法院不得在其后的訴訟中作出與該判決、裁定內容相抵觸的新的判決、裁定。這是法的安定性所決定的。既判力的消極作用體現(xiàn)的是“一事不再理”,就此而言,與禁止重復起訴屬于同一原理。但既判力只對與生效裁判當事人相同的后訴產(chǎn)生訴權的遮斷效果,對于第三者而言,只是禁止作出與生效裁判內容相抵觸的新的判決、裁定,而不是就此剝奪其訴權。
審查行政行為的合法性,更突出地表現(xiàn)為撤銷訴訟的主要任務,修改后的行政訴訟法在撤銷訴訟之外新增了履行訴訟、給付訴訟、確認訴訟等訴訟類型,而在這些類型的訴訟中,常常并沒有一個行政行為存在,因此將行政行為統(tǒng)一地確定為行政訴訟的訴訟標的,難以起到統(tǒng)領各種訴訟類型的作用。即使在撤銷訴訟中,行政行為的合法性也僅只屬于人民法院的審查對象,而審理對象則還包括該行政行為是否對原告合法權益構成侵犯等因行政行為而引起的行政法律關系。如果將審查對象等同于審理對象,就不能揭示訴訟的本質,不會著眼于案件的全部事實。因此,撤銷訴訟的訴訟標的應當是“行政行為違法并損害原告權利這樣一個原告的權利主張”。
在當事人一方人數(shù)眾多、針對同一個行政行為分別提起撤銷訴訟的情況下,分別對每一個起訴進行審理,確實不符合訴訟經(jīng)濟原則;人民法院對被訴行政行為的合法性進行全面審查,也決定了不可能在不同的案件中對同一個行政行為的合法性作出相反的認定。在這種情況下,比較恰當?shù)淖龇ㄊ遣捎脴藴试V訟,即,首先審理其中一個或數(shù)個有代表性的訴訟,并中止其他訴訟。在首先審理的訴訟中作出的裁判發(fā)生法律效力的情況下,如果其他訴訟的當事人認為其案件與首先審理的案件之間并無事實上或法律上的重要區(qū)別且案件事實清楚,人民法院可以參照《中華人民共和國民事訴訟法》第五十四條第四款的規(guī)定,裁定對中止的訴訟適用已經(jīng)生效的判決裁定。
5.裁判觀點:房屋征收決定一經(jīng)作出,不論是否合法,立即發(fā)生效力,對作出決定的行政機關和被征收人都有法律約束力,并直接導致物權變動的法律效果。
(劉海英因訴洛陽市人民政府土地出讓批復申訴案,案號:(2017)最高法行申1164號,2017年5月26日發(fā)布)
裁判要旨
由于行政行為具有公定力,一經(jīng)作出,不論合法與否,除因嚴重違法而依法無效外,在未經(jīng)法定機關和法定程序撤銷或變更之前,都推定為有效,對行政機關、相對人、其他利害關系人以及其他國家機關均具有約束力。征收決定也是如此,一經(jīng)作出,不論是否合法,立即發(fā)生效力,對作出決定的行政機關和被征收人都有法律約束力,并直接導致物權變動的法律效果。
房屋被依法征收,該房屋所有權即轉歸國家所有,被征收人對其房屋不再享有所有權。城市房屋的征收也意味著建設用地使用權的收回。原土地使用權人對征收決定和補償行為不服的,可以通過行政復議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權益,但在房屋被依法征收之后,由于其享有的國有土地使用權已經(jīng)消滅,其針對后續(xù)的國有建設用地使用權出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關系。
6.裁判觀點:行政訴訟中的被告適格包括形式上適格與實質性適格
(李春山因訴懷遠縣人民政府房屋強拆申訴案,案號:(2017)最高法行申366號,2017年6月22日發(fā)布)
裁判要旨
在行政訴訟中,被告適格包含兩個層面的含義。一是形式上適格,亦即行政訴訟法第四十九條第二項規(guī)定的“有明確的被告”。所謂“有明確的被告”,是指起訴狀指向了具體的、特定的被訴行政機關。但“明確”不代表“正確”,因此被告適格的第二層含義則是實質性適格,也就是行政訴訟法第二十六條第一款規(guī)定的,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出行政行為的行政機關是被告”。又按照行政訴訟法第四十九條第三項的規(guī)定,提起訴訟應當“有具體的訴訟請求和事實根據(jù)”,這里的“事實根據(jù)”就包括被告“作出行政行為”的相關事實根據(jù)。
7.裁判觀點:信訪制度與行政復議和行政訴訟制度相互獨立、相互分離
(楊中國因訴棗陽市人民政府不予受理行政復議決定并請求行政賠償申訴案,案號:(2017)最高法行申364號,2017年6月22日發(fā)布)
裁判要旨
信訪制度是與行政復議和行政訴訟制度相互獨立、相互分離的權利救濟制度。對于能夠通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的事項,信訪途徑是排斥的;基于同樣理由,對于信訪工作機構處理信訪事項的行為、不履行《信訪條例》規(guī)定的職責的行為,或者行政機關依據(jù)《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定,行政復議和訴訟途徑亦是排斥的。《信訪條例》對不服信訪答復意見提供了復查、復核等充足的救濟途徑,信訪人窮盡救濟途徑或者自愿放棄救濟,信訪事項即告終結。
8.裁判觀點:法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的投訴請求權,在于促使行政機關對于投訴事項發(fā)動行政權。如果行政機關發(fā)動了行政權,并將調查處理結果告知投訴人,就屬履行了法定職責
(梁志斌因訴山西省人力資源和社會保障廳勞動保障行政監(jiān)察及山西省人民政府行政復議決定申訴案,案號:(2017)最高法行申281號,2017年6月28日發(fā)布)
裁判要旨
公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機關投訴舉報,取決于法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定;與此相應,能否就投訴舉報事項提起行政訴訟,也需要根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章對于投訴舉報請求權的具體規(guī)定作出判斷。通常情況下,對是否具備原告資格的判斷,取決于以下方面:第一,法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報的請求權;第二,該投訴舉報請求權的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權益。
法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的投訴請求權,在于促使行政機關對于投訴事項發(fā)動行政權。如果行政機關發(fā)動了行政權,并將調查處理結果告知投訴人,就屬履行了法定職責。如果投訴人對調查處理結果不服,其提起訴訟的目的是想為第三人施加負擔,例如要求作成或者加重對于第三人的處罰,則應依賴于法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了為第三人施加負擔的請求權。就《勞動保障監(jiān)察條例》而言,該條例僅僅規(guī)定,勞動者認為用人單位侵犯其勞動保障合法權益,有權向勞動保障行政部門投訴,但投訴請求權并不必然包括為第三人施加負擔的請求權。
9.裁判觀點:“訴訟標的已為生效裁判所羈束”的理解與適用
(汪年流因訴績溪縣人民政府土地權屬登記申訴案,案號:(2017)最高法行申354號,2017年6月29日發(fā)布)
裁判要旨
根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第九項的規(guī)定,“訴訟標的已為生效裁判所羈束的”,應當不予立案;已經(jīng)立案的,應當裁定駁回起訴。本條所稱“生效裁判”,既包括生效的行政裁判,也包括生效的民事裁判。生效裁判對于后訴的這種羈束效力,源于生效裁判的既判力。雖然一般認為,既判力的范圍只及于相同的當事人以及相同的訴訟標的,但在有些情況下,判決遮斷效的范圍與訴訟標的的范圍可以存在錯位。亦即,盡管前后兩訴的訴訟標的不同,但前訴判決遮斷后訴。當前訴的訴訟標的成為后訴的先決條件,或者后訴在實質上是對前訴展開的再度爭執(zhí)時,就是如此。
10.裁判觀點:提起履責之訴須有相應的請求規(guī)范基礎
(曾慶凡、曾智、曾萍因訴武漢市人民政府行政復議申訴案,案號:(2017)最高法行申1488號,2017年7月20日發(fā)布)
裁判要旨
在申請行政機關履行職責類的復議或訴訟中,申請人或原告的訴權必須以相應的請求權規(guī)范為基礎,而不能如同在請求撤銷行政行為類的復議和訴訟中一樣,僅僅因為其是行政行為的相對人,就當然的享有復議申請權或訴權。
復議機關受理就信訪事項提出的復議申請作出的對當事人權利義務不產(chǎn)生實際影響的復議決定,只能視作對信訪事項的處理行為,而不能依據(jù)行政訴訟法第四十四條、第四十五條的規(guī)定對人民法院的案件處理產(chǎn)生訴訟法上的羈束效力。
11.裁判觀點:多階段行政行為,只能認定最后階段直接對外生效的那個行為為可訴的行政行為
(潁上縣恒運矸石廠、安徽省潁上縣凱事建材有限責任公司、潁上縣古城鎮(zhèn)金偉洗煤廠、繩海濤訴潁上縣人民政府行政決定及行政強制申訴案,案號:(2017)最高法行申295號,2017年7月20日發(fā)布)
裁判要旨
修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》將“具體行政行為”的概念修改為“行政行為”,目的是為了引入行政不作為、事實行為以及以行政協(xié)議為標志的雙方行政行為,使行政訴訟法的適用范圍具有更大的包容性。但除此之外,通常意義上的行政行為,仍需具有單方性、個別性和法效性等特征。單方性強調的是,法律效果系基于行政機關單方意思表示;個別性強調的是,行為的對象必須是特定之人和具體事件;法效性強調的則是,行為直接對外發(fā)生法律效果。所謂直接,是指法律效果必須直接對相對人發(fā)生,亦即行政行為一旦作成,即導致法律關系的發(fā)生、變更、消滅。所謂對外,是指行政行為對于行政主體之外的人發(fā)生法律效果,行政機關之間或行政機關內部的意見交換等行政內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性。
也許孤立地來看,一個行為的可訴性并不成疑,但如果這個行為只是多階段行政行為當中的一個階段,就只能認定最后階段直接對外生效的那個行為為可訴的行政行為。所謂多階段行政行為,是指行政機關作出行政行為,須有其他行政機關批準、附和、參與始能完成之情形。各行政機關之間,既可能是平行關系,也可能是垂直關系。后者一般如下級機關的行政行為須經(jīng)上級機關批準才能對外生效,或者上級機關指示其下級機關對外作出發(fā)生法律效果的行政行為。在存在復數(shù)行政行為的情況下,只有直接對外發(fā)生法律效果的那個行為才是可訴的行政行為,其他階段的行政行為只是行政機關的內部程序。
將當事人一方或雙方為復數(shù)的訴訟進行合并審理,在訴訟法上稱為共同訴訟。法律設置共同訴訟的目的在于節(jié)省法院與當事人的時間與勞動,而且也可以避免出現(xiàn)不同法院作出的裁判相互抵觸的情形。按照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條的規(guī)定,共同訴訟分為兩種類型:一是“因同一行政行為發(fā)生的行政案件”;二是“因同類行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經(jīng)當事人同意的”。其中后一種共同訴訟的具體情形,既包括復數(shù)當事人分別起訴,人民法院建議合并審理,也包括復數(shù)當事人合并提起共同訴訟,人民法院經(jīng)審查予以認可。通常情況下,復數(shù)當事人無論是針對同一行政行為提起訴訟,還是針對同類行政行為提起訴訟,只要具備以下程序上的要件,人民法院就應當準許合并審理:第一,各訴訟的訴訟標的可以適用同一程序;第二,受訴法院對各訴訟標的具有管轄權;第三,沒有其他專屬管轄的規(guī)定,且沒有禁止合并審理的規(guī)定。
12.裁判觀點:被告明顯不具有法定職責的可逕行裁定駁回起訴
(明愛清、曾飛訴武漢市武昌區(qū)人民政府不履行法定職責申訴案,案號:(2017)最高法行申1467號,2017年7月26日發(fā)布)
裁判要旨
提起履行職責之訴,對于原告來講,需具有實體法上的請求權基礎;對于被告來講,需具有相應的法定職責。原告是否具有請求權基礎、被告是否具有相應的法定職責,固然可以在實體審理中查明,但在事實情況和法律狀況非常明顯的情況下,亦可以逕行裁定駁回起訴,沒有必要僅僅因為“拒絕”了一個沒有實體法上請求權基礎的申請而使一個明顯不具有法定職責的行政機關卷進訴訟當中。
13.裁判觀點:既判力的基準時為事實審言詞辯論終結時,確定判決僅對基準時之前發(fā)生的事項具有既判力,對基準時之后的事項沒有既判力
(周口市利民垃圾處理有限公司訴周口市人民政府行政賠償申訴案,案號:(2017)最高法行申1185號,2017年8月14日發(fā)布)
裁判要旨
既判力的界限可以分別表述為時間范圍、物的范圍以及人的范圍。就時間范圍而言,通說認為,既判力的基準時為事實審言詞辯論終結時,確定判決僅對基準時之前發(fā)生的事項具有既判力,對基準時之后的事項沒有既判力。正是基于這一原理,《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百四十八條明確了一種既判力排除的情形,該條規(guī)定:“裁判發(fā)生法律效力后,發(fā)生新的事實,當事人再次提起訴訟的,人民法院應當依法受理?!?/p>
所謂“新的事實”,實質是指在既判力基準時之前沒有發(fā)生的新事由,并且由于不具有可預料性,當事人在前訴中對此不可能予以主張。比較典型的例子如,“請求賠償后發(fā)性后遺癥損害的訴訟”,由于在前訴中對后發(fā)事由不可能預料并主張,原告就可以基于后發(fā)后遺癥提起再訴,不受前訴既判力的遮斷。這也意味著,后訴中基于新事由提出的訴訟主張因與前訴具有可分性,從而也就形成了與前訴不同的可以另行起訴的訴訟對象。
14.裁判觀點:政府基于一定的職責應對其派出機關違法拆除房屋造成當事人的損失共同采取補救措施
(羅榮昌訴鄭州市惠濟區(qū)人民政府、鄭州市惠濟區(qū)長興路街道辦事處拆除房屋違法申訴案,案號:(2017)最高法行申1064號,2017年8月23日發(fā)布)
裁判要旨
一、街道辦事處可以在其職權范圍內獨立承擔相應的法律責任,但相關法律規(guī)范并未賦予街道辦事處對違法建筑予以拆除的職權,因此,街道辦事處對當事人的房屋予以強制拆除,屬于超越職權。
二、根據(jù)有關規(guī)定,市縣級人民政府是轄區(qū)內城中村改造的主體,負責組織實施本轄區(qū)內的城中村改造工作,既對拆除行為負有監(jiān)督管理的職責,又對城中村改造的拆遷補償安置工作負責,在此情況下,出于實質解決糾紛的考慮,判令市縣級人民政府與街道辦事處共同對當事人的損失采取補救措施并無不當。
15.裁判觀點:在訴訟過程中被告對原告作出新的具體行政行為,人民法院盡管可以將新舊行為合并審理,但卻不是通過原告在同一個訴訟中“提出新的訴訟請求”,而須原告首先針對新的具體行政行為另案提起訴訟,再由人民法院斟酌是否適宜合并審理
(侯春明訴呂梁市離石區(qū)人民政府房屋行政強制申訴案,案號:(2017)最高法行申1183號,2017年8月28日發(fā)布)
裁判要旨
所謂“提出新的訴訟請求”,通常是指,在不變更訴訟請求同一性的前提下追加或者變更訴訟請求的申請。例如,針對被告作出的同一個行政行為,在原來提出的撤銷請求的基礎上追加賠償請求、將原來提出的撤銷請求變更為確認違法請求,或者只是單純對于請求金額作出增減。在這種情況下,雖然具體的請求發(fā)生了變化,但請求的基礎并未發(fā)生變更,因而可以在一個訴訟程序內審理新請求,舊請求的訴訟資料或證據(jù)資料可以被用于新請求的審理。
在訴訟過程中被告對原告作出新的具體行政行為,人民法院盡管可以將新舊行為合并審理,但卻不是通過原告在同一個訴訟中“提出新的訴訟請求”,而須原告首先針對新的具體行政行為另案提起訴訟,再由人民法院斟酌是否適宜合并審理。沒有另案提起訴訟固有缺陷,但如果基本符合合并審理的其他要件,被告對此亦沒有提出異議的,并無予以糾正的必要。
根據(jù)行政訴訟法第八十九條規(guī)定,將案件發(fā)回原審人民法院重審受到嚴格限制。必須裁定撤銷原判決發(fā)回原審人民法院重審的,僅限于“原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的”情形。即使“原判決認定事實不清、證據(jù)不足的”,也不是必須發(fā)回原審人民法院重審,第二審人民法院也可以自己“查清事實后改判”。而且,法律還強調,“原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后,當事人提起上訴的,第二審人民法院不得再次發(fā)回重審”。
行政訴訟法第八十九條關于發(fā)回原審人民法院重審的規(guī)定,針對的基本是案件仍需要重新作出實體判決的情形,如果第一審人民法院作出實體判決后,第二審人民法院認為不應當受理,根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第一項的規(guī)定,在撤銷第一審人民法院判決的同時,既可以發(fā)回重審,也可以逕行駁回起訴。
16.裁判觀點:一般給付之訴與行政首次判斷權
(太湖縣海樂煙花制造有限公司因訴安慶市人民政府、太湖縣人民政府行政決定及補償申訴案,案號:(2017)最高法行申317號,2017年9月18日發(fā)布)
裁判要旨
所謂行政行為,是指行政機關針對具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果,是指行政行為屬于外部法律領域,它僅僅是設定公民、法人或者其他組織等外部相對人權利義務的處理行為。一方面,這種處理應當具有法律性,不僅應當對外產(chǎn)生事實上的效果,而且應當對外產(chǎn)生法律上的效果;另一方面,這種處理應當具有外部性,內部業(yè)務指令、多階段行政行為等因其屬于內部行政領域,而被排除出行政行為的范疇。對于這種內部行政行為,即使是在法定起訴期限之內起訴,也因不具有可訴性而應當駁回。
當事人可以請求人民法院判決行政機關予以賠償或者補償,但提起請求金錢補償?shù)囊话憬o付之訴,必須是請求金額或者補償標準已獲明確,如果行政機關在作出實際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地,則不能直接起訴,而是應與行政機關先行協(xié)商解決。作出這種要求,系基于行政首次判斷權原則,即,對于行政機關職權范圍內未予判斷處理的事項,應待行政機關先行處理后,法院再對其是否合法以及明顯不當進行審查。如果司法機關過早介入,就會有代替或者干預行政權行使的嫌疑。
17.裁判觀點:移送管轄的前提是案件已經(jīng)受理
(童傳霞因訴安徽省發(fā)展和改革委員會政府信息公開及安徽省人民政府行政復議決定申訴案,案號:(2017)最高法行申360號,2017年9月29日發(fā)布)
裁判要旨
根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八條的規(guī)定,“作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的,以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄?!?/p>
行政訴訟法第二十二條確實對移送管轄作出了規(guī)定,根據(jù)該條規(guī)定,“人民法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于本院管轄的,應當移送有管轄權的人民法院,受移送的人民法院應當受理”。據(jù)此,移送管轄的前提是案件已經(jīng)受理。在立案階段即發(fā)現(xiàn)案件不屬于該院管轄,可以逕行裁定不予立案。
18.裁判觀點:最長訴訟保護期限屬于客觀期間,不論當事人是否知道或者應當知道行政行為的存在
(馬中現(xiàn)、張愛勤因訴汝州市人民政府土地登記申訴案,案號:(2017)最高法行申3010號,2017年9月29日發(fā)布)
裁判要旨
行政行為在很多情況下只是送達直接相對人,其他因該行政行為受到不利影響的人未必能夠及時得知,如果因為利害關系人無法“知道或者應當知道”行政行為而不能開始計算起訴期限,將會造成行政行為的效力隨時都可以爭議,行政法律關系無限期地處于不穩(wěn)定狀態(tài)。為了實現(xiàn)行政法律關系的盡早安定,修改后的行政訴訟法增加了最長訴訟保護期限的規(guī)定,其含義是指,自行政行為作出之日起,經(jīng)過一定的期間就不得提起撤銷訴訟。這一期間屬于客觀期間,不論當事人是否知道或者應當知道行政行為的存在。即使確實是在知道或者應當知道行政行為之后的六個月內提起訴訟,但也會因超過了二十年的最長訴訟保護期限,從而喪失了尋求司法救濟的權利。
行政訴訟與民事訴訟有許多共同點,民事訴訟的許多程序對行政訴訟是適用的。但是,作為解決行政爭議的行政訴訟畢竟有其特有性質,民事訴訟法的一些規(guī)定并不能適用于行政訴訟。具體來講,行政訴訟對于民事訴訟法的適用,應當排除兩種情形:一是行政訴訟法已有規(guī)定的;二是行政訴訟法雖然沒有規(guī)定,但民事訴訟法的規(guī)定與行政訴訟性質有所抵觸的。行政訴訟法規(guī)定的最長訴訟保護期限,正是參照民法通則規(guī)定的二十年最長訴訟時效而設計,但基于行政法律關系的特殊性,有意排除了民法通則關于“有特殊情況的,人民法院可以延長訴訟時效期間”的適用。因此,在撤銷之訴中,不存在適用民事訴訟最長訴訟時效的空間,也不存在訴訟時效中止、中斷、延長的可能。
19.裁判觀點:“案卷”外證據(jù)可以在行政行為作出后搜集和提出
(曹保英因訴山西省長治市人民政府土地行政登記申訴案,案號:(2017)最高法行申2926號,2017年11月13日發(fā)布)
裁判要旨
根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第一款的規(guī)定,行政行為的相對人有權提起訴訟,這是因為,對于不利行政行為的相對人而言,侵權的可能性總是存在的,因而其原告資格總是顯而易見。但對于“非相對人”而言,該款則特別規(guī)定,他必須與行政行為“有利害關系”。作為“非相對人”的起訴人,不僅必須要證明有一個屬于自己的權利,而且還要表明,該權利受到了那個并非針對他的行政行為的可能侵害。
修改后的《行政訴訟法》專門增加了在行政訴訟中一并解決相關民事爭議的規(guī)定。但是,如果行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù),則應當依照《行政訴訟法》第六十一條的規(guī)定,裁定中止行政訴訟,待基礎民事爭議先行解決后再恢復行政案件的審理。裁定中止行政訴訟,適用于行政案件和相關民事案件都在審理且都尚未審結的情形,如果基礎民事法律關系事關行政訴訟的原告是否具有訴權,關乎行政案件能不能受理,必須在立案前先行解決。人民法院認為應當在民事基礎法律關系確定之后再提起行政訴訟,并非是對訴訟條件的限制。
根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,行政行為合法性舉證責任由被告承擔。受“先取證,后裁決”規(guī)則的約束,被告提供的旨在證明行政行為合法性的證據(jù)只能限于其在作出行政行為時已經(jīng)收集的證據(jù)。人民法院在審查被訴行政行為合法性時,同樣受案卷主義的約束,既不能接受被告在作出行政行為時未收集的證據(jù),也不能為了證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)。如果被訴行政行為是在沒有證據(jù)或者證據(jù)不足的情況下作出的,該行政行為就已經(jīng)構成違法。但是,行政訴訟的證明對象具有多樣性,行政訴訟證據(jù)也絕不僅僅限于證明行政行為合法性的證據(jù),那些行政行為“案卷”以外的證據(jù)就可以在行政行為作出后搜集和提出,包括起訴條件在內的那些訴訟程序事實,人民法院就可以依職權調取。
20.裁判觀點:繼續(xù)確認之訴應當存在確認的利益
(李汴菊因訴開封市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補償決定申訴案,案號:(2017)最高法行申2290號,2017年11月27日發(fā)布)
裁判要旨
行政行為的作出是單方面的,但行政行為一經(jīng)作出,其約束力卻是雙方面的,行政行為對行政相對人和行政機關都有約束力。但這種約束力只存在于行政行為的存續(xù)期間,行政機關雖然受行政行為的約束,但在特定條件下可以自行改變(包括撤銷、廢止)行政行為,這是由行政權自身的特性所決定的——首先,行政機關具有自我糾錯的機能;其次,行政行為也要適應新情況,如果原來合法的行政行為因作為其根據(jù)的事實或者法律狀態(tài)發(fā)生變化,或者缺乏繼續(xù)存在下去的利益,行政機關也可以廢止或者改變原來的行政行為。
之所以允許對一個已經(jīng)終結的、再也不會產(chǎn)生效果的行政行為繼續(xù)進行確認,是因為在有些情況下仍然存在確認的利益。比如,確認原行政行為違法,有利于當事人后續(xù)主張國家賠償?shù)葯嗬?;再比如,有利于完成對于那些隨訴訟終結被棄置不顧的法律問題的繼續(xù)澄清。但是,這種繼續(xù)確認的利益,通常只有在被改變的行政行為屬于對原告不利的負擔行政行為時才會存在,因為該行政行為盡管已經(jīng)終結,但其違法性曾經(jīng)存在,違法的后果未必會隨著行政行為的終結而自行終結。對于一個授益行政行為而言,由于該行政行為自始就不曾對當事人施與過任何負擔,就不會存在確認原行政行為違法的利益。有時,即使法院應當事人的要求繼續(xù)初始的訴訟,也未必都會對行政機關業(yè)已改變的原行政行為作出違法確認。如果原行政行為本身并不違法,作出改變只是因為作為其根據(jù)的事實或者法律狀態(tài)發(fā)生變化;如果原行政行為的違法性被及時治愈或轉換,例如通過一個內容相同的另一行政行為取代,或者通過其他措施得到處理,行政行為的違法性即不存在。
作出原行政行為的機關和復議機關作共同被告,是一種特殊形態(tài)的共同訴訟,雖然被訴的行政行為既有原行政行為,又有復議決定,但實際上對當事人權利義務產(chǎn)生拘束力的仍然是原行政行為,而非維持該行政行為的復議決定。復議機關只是對原行政機關的意志加以肯定而已,并沒有對當事人附加任何不利益。原行政行為既不存在,維持該行政行為的復議決定也就沒有了任何意義。由于維持原行政行為的復議決定與原行政行為的處理結果一致,一般情況下,對原行政行為和維持原行政行為的復議決定的判決也應當是一致的。在已經(jīng)被行政機關自行改變的原行政行為不存在確認違法的利益的情況下,已經(jīng)失去基礎的復議決定同樣不具備確認違法的利益,也沒有單獨予以撤銷的必要。
21.裁判觀點:行政協(xié)議具有兩面性,既有作為行政管理方式“行政性”的一面,也有作為公私合意產(chǎn)物“合同性”的一面,對于行政協(xié)議無效的判斷,既適用《行政訴訟法》關于無效行政行為的規(guī)定,同時也適用民事法律規(guī)范中關于合同無效的規(guī)定
(范凱訴太和縣城關鎮(zhèn)人民政府、太和縣人民政府行政協(xié)議申訴案,案號:(2017)最高法行申2289號,2017年12月27日發(fā)布)
裁判要旨
行政協(xié)議具有兩面性,既有作為行政管理方式“行政性”的一面,也有作為公私合意產(chǎn)物“合同性”的一面。故行政協(xié)議既是一種行政行為,具有行政行為的屬性,又是一種合同,體現(xiàn)合同制度的一般特征。因此,對于行政協(xié)議無效的判斷,既適用《行政訴訟法》關于無效行政行為的規(guī)定,同時也適用民事法律規(guī)范中關于合同無效的規(guī)定。
行政權力可以委托,如果沒有法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定,也沒有專業(yè)性方面的特殊要求,行政機關可以將某一事項的一部或全部委托給其他行政機關、下級行政機關乃至私人組織具體實施。涉及國家重大利益以及涉及公民重要權利的領域以外的具有給付、服務性質的行政行為,尤其是以協(xié)商協(xié)議方式實施的行為,更是如此。
雖然一般認為,受托主體接受委托后仍應以委托主體的名義實施行為,但只要委托主體不是轉嫁責任,對委托予以認可,并能承擔法律責任,人民法院可以認定委托關系成立。雖然《行政訴訟法》第二十六條第五款規(guī)定,“行政機關委托的組織所作的行政行為,委托的行政機關是被告”,但如果行政機關委托的組織參加訴訟更便于查清案件事實,人民法院可以允許其以共同被告或者第三人的身份參加訴訟。受托主體的訴訟參加并不可能對原告的權利義務產(chǎn)生不利影響,因此不能認定為違反法定程序的情形。
請求審查規(guī)范性文件的合法性是一種附帶請求,一方面限于被訴行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件,另一方面應當在提起行政訴訟時就一并提出附帶審查的請求,即使有正當理由,也應在一審法庭調查結束之前提出。
22.裁判觀點:針對“告知送達”等程序行為不能單獨起訴
(李小征因訴河南省人民政府未依法送達行政復議決定書違法申訴案,案號:(2017)最高法行申5817號,2018年2月2日發(fā)布)
裁判要旨
行政行為作成后的“告知送達”,是一種重要的行政程序。一方面,是為了使當事人知悉行政行為的內容;另一方面,亦為行政行為的生效要件,書面的行政行為自送達相對人及已知的利害關系人時才對其發(fā)生效力。未予告知送達的行政行為屬于無效的行政行為,但是,針對不予告知送達這類程序行為本身,卻不能單獨提起訴訟。這是因為,法律尚無針對程序行為設置單獨的法律保護,針對程序行為的法律救濟手段,只能在針對最終的實體決定提起訴訟時同時采用,除非這個程序行為再也不能納入實體決定的整體之中一并得到解決。
行政訴訟的起訴條件具有多樣性,在一個案件中,既有可能僅僅違反其中的一種,也有可能同時違反多種,并不必然是一種非此即彼的關系。二審法院既可以以自己的正確認定代替一審法院不正確的認定,也可以在認可一審法院認定的基礎上補充認定違反起訴條件的情形。只要一審的裁判結果并無不當,即可在補充完善理由之后予以維持。
23.裁判觀點:給付之訴與給付請求權
(杜三友等804人訴山西省臨汾市人民政府不履行給付待遇申訴案,案號:(2017)最高法行申3461號,2018年2月2日發(fā)布)
裁判要旨
依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇,是行政機關重要的給付義務,但絕不僅僅是給付義務的全部內容。只要公民、法人或者其他組織具有給付請求權,就可以依法向人民法院提起給付之訴。而這種給付請求權,既有可能來自法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,來自一個行政決定或者一個行政協(xié)議的約定,也有可能來自行政機關作出的各種形式的承諾。僅當從任何角度看,給付請求權都顯然而明確地不存在,或者不可能屬于原告的主觀權利時,才可以否定其訴權。
提起給付之訴也需要具備一定的起訴條件。例如,如果一般給付之訴涉及金錢給付內容,請求金錢給付的金額須已獲確定;如果須由行政機關事先作出一個行政決定核定給付內容,則應經(jīng)由提起一個履行法定職責之訴實現(xiàn)其權利要求。提起給付之訴也應遵守期限規(guī)定,如果期限屆滿同樣也會喪失訴權。
24.裁判觀點:公民在看守所羈押期間患病死亡所引起的國家賠償,應當按照刑事賠償程序處理
(張玲因訴三門峽市人民政府不予受理行政復議申請決定申訴案,案號:(2017)最高法行申1468號,2018年2月24日發(fā)布)
裁判要旨
根據(jù)不同的標準,國家賠償有不同的分類?!秶屹r償法》所規(guī)定的行政賠償、刑事賠償以及民事、行政訴訟中的司法賠償,就是以國家賠償?shù)脑驗闃藴蔬M行的分類。國家賠償?shù)姆N類不同,賠償義務機關和賠償程序就有所不同。公民在看守所羈押期間患病死亡所引起的國家賠償,應當按照《國家賠償法》規(guī)定的刑事賠償程序處理。受害人對此主張行政賠償并申請行政復議,行政復議機關以不屬于行政復議范圍為由不予受理,并無不當。
在《國家賠償法》修改之前,對于犯罪嫌疑人在看守所羈押期間患病死亡所引起的國家賠償應如何處理,的確存在不同意見,但是在《國家賠償法》以及相關司法解釋已有明確規(guī)定的情況下,應當適用《國家賠償法》的相關規(guī)定。
25.裁判觀點:行政優(yōu)益權的準確含義
(湖北草本工房飲料有限公司因訴荊州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會、荊州市人民政府行政協(xié)議糾紛申訴案,案號:(2017)最高法行申3564號,2018年2月27日發(fā)布)
裁判要旨
行政協(xié)議雖然與行政機關單方作出的行政行為一樣,都是為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標,但與單方行政行為不同的是,它是一種雙方行為,是行政機關和行政相對人通過平等協(xié)商,以協(xié)議方式設立、變更或者消滅某種行政法上的權利義務的行為。行政協(xié)議既保留了行政行為的屬性,又采用了合同的方式,由這種雙重混合特征所決定,一方面,行政機關應當與協(xié)議相對方平等協(xié)商訂立協(xié)議;協(xié)議一旦訂立,雙方都要依照協(xié)議的約定履行各自的義務;當出現(xiàn)糾紛時,也要首先根據(jù)協(xié)議的約定在《合同法》的框架內主張權利。另一方面,“協(xié)商訂立”不代表行政相對人與行政機關是一種完全平等的法律關系。法律雖然允許行政機關與行政相對人締結協(xié)議,但仍應堅持依法行政,不能借由行政協(xié)議擴大法定的活動空間。法律也允許行政機關享有一定的行政優(yōu)益權,當繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標實現(xiàn)時,行政機關可以單方變更、解除行政協(xié)議,不必經(jīng)過雙方的意思合致。
行政機關既然選擇以締結行政協(xié)議的方式“替代”單方行政行為,則應于締結協(xié)議后,切實避免再以單方行政行為徑令協(xié)議相對方無條件接受權利義務變動。如果出爾反爾,不僅顯失公平,亦違背雙方當初以行政協(xié)議而不是單方行政行為來形塑當事人之間法律關系的合意基礎。固然,基于行政協(xié)議和行政管理的公共利益目的,應當賦予行政機關一定的單方變更權或解除權,但這種行政優(yōu)益權的行使,通常須受到嚴格限制。首先,必須是為了防止或除去對于公共利益的重大危害;其次,當作出單方調整或者單方解除時,應當對公共利益的具體情形作出釋明;再次,單方調整須符合比例原則,將由此帶來的副作用降到最低;最后,應當對相對人由此造成的損失依法或者依約給予相應補償。尤為關鍵的是,行政優(yōu)益權是行政機關在《合同法》的框架之外作出的單方處置,也就是說,行政協(xié)議本來能夠依照約定繼續(xù)履行,只是出于公共利益考慮才人為地予以變更或解除。如果是因為相對方違約致使合同目的不能實現(xiàn),行政機關完全可以依照《合同法》的規(guī)定或者合同的約定采取相應的措施,尚無行使行政優(yōu)益權的必要。
26.裁判觀點:當事人具備參與能力是行政訴訟的法定起訴條件之一,人民法院可以在訴訟程序的任何階段依職權進行審查。如果原告無參與能力,則起訴就屬不符合法定條件,人民法院可以逕行裁定駁回起訴
(淮陽縣第二化肥廠因訴淮陽縣人民政府、淮陽縣工業(yè)和信息化委員會房屋行政登記申訴案,案號:(2017)最高法行申6546號,2018年3月4日發(fā)布)
裁判要旨
行政訴訟的當事人應當有參與行政訴訟的能力。這種參與能力,又稱當事人能力或者訴訟權利能力,是指當事人在訴訟案件中取得作為原告或者被告法律地位的能力。與訴訟行為能力和當事人適格不同,這是一種對所有當事人普遍適用的抽象的資格要求。當事人能力又分為原告當事人能力與被告當事人能力。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條以及第四十九條第一項的規(guī)定,有當事人能力的原告為公民、法人以及其他組織三大類。當事人能力取決于權利能力,雖然行政訴訟與民事訴訟分屬不同的訴訟制度,但作為行政相對一方的公民、法人或者其他組織,其權利能力與其作為民事主體的權利能力并無不同,因此在認定標準上完全可以適用民事法律規(guī)范。
將一個企業(yè)或者其他聯(lián)合體認可為法人或者其他組織,需有一定的前提條件。其中,根據(jù)《中華人民共和國民法通則》第四十一條第一款的規(guī)定,“經(jīng)主管機關核準登記”,是集體所有制企業(yè)取得法人資格的條件;根據(jù)《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第五十二條的規(guī)定,“經(jīng)依法登記領取營業(yè)執(zhí)照”,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、街道企業(yè)能夠成為“其他組織”的法定條件?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用﹤中華人民共和國民事訴訟法﹥的解釋》第六十二條的本來意思是指,法人或者其他組織應登記而未登記,行為人即以該法人或者其他組織名義進行民事活動的,應以“行為人”為當事人,而非以未登記的“法人”或者“其他組織”為當事人。
當事人具備參與能力是行政訴訟的法定起訴條件之一,人民法院可以在訴訟程序的任何階段依職權進行審查。如果原告無參與能力,則起訴就屬不符合法定條件,人民法院可以逕行裁定駁回起訴,而無需進一步審查其他起訴條件,也無需通知被告答辯。只有在當事人是否具有參與能力情況不明需要調查時,人民法院才有必要調查、詢問乃至開庭審理予以查明。由于上訴審的爭執(zhí)在于原告參與能力之有無,亦屬人民法院得以職權審查的程序性事項,因此,“二審法院不通知第三人到庭,只審主體不審實體”,同樣不構成違反法定程序。
27.裁判觀點:地方人民政府的組織實施行為是否可訴
(王小五訴鄭州市金水區(qū)人民政府行政行為違法申訴案,案號:(2017)最高法行申9275號,2018年3月27日發(fā)布)
裁判要旨
按照職權法定原則,地方人民政府和所屬工作部門都會被法律、法規(guī)授予對特定事項的管轄權,無論是地方人民政府還是工作部門,都應當基于法律、法規(guī)的授權并在權限范圍內行使權力。地方人民政府雖然“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”,但領導不是替代。地方人民政府可以就一些重點工作組織有關工作部門或下級人民政府實施,在有些情況下,也可以通過發(fā)出指示,對所屬工作部門和下級人民政府施加影響,但具體的實施還應當由各工作部門或下級人民政府根據(jù)其法定管轄權以自己的名義分別落實。
究竟地方人民政府的組織實施行為可訴,還是所屬工作部門或下級人民政府的具體實施行為可訴,要看哪一個行為是“產(chǎn)生外部法律效力的行為”。因為一個可訴的行政行為,必須具有“對外性”和“法效性”,也就是該行為必須是直接對外發(fā)生法律效果。當存在直接對外發(fā)生法律效果的具體實施行為的情況下,堅持起訴屬于內部指示范疇的“組織實施”行為,不符合法定的起訴條件。
28.裁判觀點:法院是解決法律問題的,不宜解決政策問題
(黃紹花因訴輝縣市人民政府提高撫恤金標準申訴案,案號:(2017)最高法行申7073號,2018年3月28日發(fā)布)
裁判要旨
可訴行政行為的一個重要標志,就是針對具體事件,并且指向特定個人。但是,個別與一般的區(qū)別不能僅根據(jù)數(shù)量確認,如果具體的處理行為針對的不是一個人,而是特定的或者可以確定的人群時,個別性仍然成立。
法院是解決法律問題的,不宜解決政策問題。對行政機關采取的存在較大裁量余地、具有較多政策因素的處理行為,因其缺乏可以直接適用或參照的法定標準,人民法院很難進行司法審查。
29.裁判觀點:書證的采用通常適用“最佳證據(jù)規(guī)則”或稱“原始文書規(guī)則”,依此規(guī)則,證據(jù)的提供者應當提供原始材料,如果提出非原始材料,則必須提供充足理由。
(李儒堂、李所堂因劉黨訴駐馬店市人民政府行政復議申訴案,案號:(2017)最高法行申7107號,2018年4月10日發(fā)布)
裁判要旨
行政行為一經(jīng)作出即具有公定力和存續(xù)力,否定一個行政行為的效力,需有確鑿的證據(jù)。書證是行政訴訟證據(jù)的一種,在各類證據(jù)中占有突出地位。一般來說,書證所證明的事實內容比較明確,具有較強的穩(wěn)定性,可以作為證明待證事實的直接證據(jù)。正因如此,書證的采用通常適用“最佳證據(jù)規(guī)則”或稱“原始文書規(guī)則”,依此規(guī)則,證據(jù)的提供者應當提供原始材料,如果提出非原始材料,則必須提供充足理由。
誠然,無法與原件核對無誤的書證也不是均不能作為證據(jù)使用,我國法律之所以采用“原始文書規(guī)則”,初衷在于確保書證本身的真實性及其與案件的關聯(lián)性。訴訟過程中,如果一方出示的書證并非原件,但各方對該書證的真實性沒有異議,或是該復制件的形成年代久遠,又或該證據(jù)能夠與其他證據(jù)相互印證,則并非一概不予采納。
所謂基礎民事法律關系,是指民事爭議為解決行政爭議的基礎,解決了基礎民事爭議,行政法律關系能夠迎刃而解,或者才具備了解決的前提。在行政訴訟中存在基礎民事法律關系的,人民法院應當告知當事人可以依法申請一并解決相關民事爭議,或者就相關民事爭議另行提起民事訴訟?;A法律關系不解決,又缺乏令人信服的原始文書的情況下,行政機關已經(jīng)作出的行政行為的效力概難推翻。
30.裁判觀點:選擇一個最為適當?shù)脑V訟類型,對于當事人來講通常并不容易,人民法院有義務進行必要的釋明,建議原告對訴訟請求進行必要的變更
(劉書平因訴鄭州市鄭東新區(qū)管理委員會拒收國家賠償申請行為申訴案,案號:(2017)最高法行申5735號,2018年4月10日發(fā)布)
裁判要旨
確認之訴很像一個裝滿各種工具的雜物筐。《行政訴訟法》規(guī)定的各種確認判決多達六種,但通說認為,只有請求確認某種法律關系存在或者不存在的一般確認之訴,才是“真正的”確認之訴,其他的確認之訴,比如確認無效之訴、繼續(xù)確認之訴,以及情勢判決中的違法確認等,都不過是撤銷之訴、義務之訴、給付之訴等訴訟類型的變種。正因如此,確認之訴具有補充性,也就是說,僅當原告不能通過其他訴訟類型達到其目的,才存在提起確認之訴的可能。
提起再審也要有實際利益。即使原審裁判存在某些瑕疵,如果通過再審并不能實質解決爭議,或者在再審之外另有更為便捷的解決途徑,那么耗時費力地啟動一次再審,也只會是浪費資源、徒勞無益。
選擇一個最為適當?shù)脑V訟類型,對于當事人來講通常并不十分容易,人民法院就有義務進行必要的釋明,建議原告對訴訟請求進行必要的變更,以使雙方當事人都能盡量減少訴累,行政爭議能夠盡早塵埃落定。
31.裁判觀點:人民法院對行政案件進行調解,不只適用于一審和二審過程中,在立案、執(zhí)行以及審查再審申請和再審審理的各個階段均可隨時進行
(楊子哲因訴山西省人力資源和社會保障廳政府信息公開申訴案,案號:(2018)最高法行申142號,2018年4月11日發(fā)布)
裁判要旨
人民法院對行政案件進行調解,不只適用于一審和二審過程中,在立案、執(zhí)行以及審查再審申請和再審審理的各個階段均可隨時進行。就可以調解的范圍來講,《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條將其限定于“行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件”,用意是為了排除“行政行為是否合法沒有調解余地”的情形。對調解余地的判斷,不僅要看行政機關在作出被訴行政行為時是否具有裁量權,更要看雙方當事人特別是行政機關就調解標的是否具有處分權,且調解結果是否損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。
調解保密原則意在保護調解過程中產(chǎn)生的當事人敏感信息,不僅雙方當事人應當保守調解秘密,人民法院亦應受到約束。但《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十六條第三款對調解協(xié)議內容不公開還規(guī)定了例外情形,這就是,“為保護國家利益、社會公共利益、他人合法權益,人民法院認為確有必要公開的除外”。如果將調解協(xié)議內容公開,不僅沒有當事人敏感信息被披露的危險,而且通過對雙方當事人理性與合作態(tài)度的宣傳,可以引導行政機關更好地服務人民群眾,引導公民、法人或者其他組織更理性地行使訴訟權利,進而在全社會營造減少訴訟、增進和諧的風氣,可以予以公開。
32.裁判觀點:如果不是為救濟自己的權益而提起訴訟,除法律明確規(guī)定的公益訴訟等特殊情形外,原則上均不能受理
(畢梅玲因訴登封市人民政府教育行政管理爭議申訴案,案號:(2018)最高法行申1576號,2018年8月7日發(fā)布)
裁判要旨
展讀訴狀,我們對這位老教師的義舉心生敬意,也毫不懷疑她“不為一己私利”的動機,但是,也正是因為她提起訴訟“不為一己私利”,才不符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件。按照《行政訴訟法》第二條第一款的規(guī)定,只有自己的合法權益受到行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯的,才能提起行政訴訟。《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定的原告資格,也要求與行政行為“有利害關系”。如果不是為救濟自己的權益而提起訴訟,除法律明確規(guī)定的公益訴訟等特殊情形外,原則上均不能受理。
33.裁判觀點:合法權益、保護規(guī)范與反射利益
(李百勤因訴鄭州市二七區(qū)人民政府不履行法定職責申訴案,案號:(2018)最高法行申2975號,2018年8月7日發(fā)布)
裁判要旨
除法律明確規(guī)定的公益訴訟外,行政訴訟原則上屬于主觀訴訟。原告提起行政訴訟,必須是認為他自己的合法權益受到行政行為侵犯。換句話說,只有自己的合法權益受到侵犯,才具備利害關系,也才具有行政訴訟的原告資格。判斷是否屬于自己的合法權益,主要看一個法律規(guī)范的保護目的究竟是保護個別公民的利益,還是保護公共利益。如果法律規(guī)范的保護目的是個別公民的利益,或者不僅是保護公共利益,同時也是為了保護個別公民的利益,就可以承認個人利益存在。反之,如果法律規(guī)范的保護目的僅僅在于公共利益,則不能認可公民個人享有訴權。
所謂公共利益,在于法律規(guī)范的受益人為不確定的多數(shù)。固然,當法律規(guī)范基于公共利益的目的,命令行政機關作為或不作為時,這些不確定的多數(shù)受益人中的某一個個人也會從中獲得事實上的利益,但這種利益無論如何都是權利的反射,卻不是自己的權利。為了防止出現(xiàn)民眾訴訟,法律并不認可作為公眾之一部分、僅具有反射利益的個人具有訴權。
保護環(huán)境是我國的基本國策,綠水青山就是金山銀山的理念已經(jīng)深入人心,公民對于環(huán)境權的關注越來越彰顯,但是,個人主張環(huán)境權時也應依照相關法律規(guī)范行使。對于提起環(huán)境公益訴訟的權利,《中華人民共和國環(huán)境保護法》只賦予特定的符合法定條件的社會組織;《中華人民共和國行政訴訟法》只賦予人民檢察院,公民個人尚沒有提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。
34.裁判觀點:撤銷房屋登記不是撤銷房屋
(劉國慶因訴山西省芮城縣人民政府、山西省運城市人民政府撤銷房屋登記決定及行政復議申訴案,案號:(2017)最高法行申2930號,2018年8月14日發(fā)布)
裁判要旨
《行政訴訟法》第七十四條第二款第一項規(guī)定,“行政行為違法,但不具有可撤銷內容的”,“人民法院判決確認違法”。該項所規(guī)定的確認違法判決,主要是針對違法的事實行為。所謂事實行為,是與法律行為相對的概念,是指一切并非以發(fā)生法律效果為目的,而以發(fā)生事實效果為目的的行政措施。事實行為不會對當事人的權利義務產(chǎn)生創(chuàng)設、變更或消滅的法律效果,因而不能成為撤銷判決的對象,在其違法時只能適用確認判決。該項所規(guī)定的確認違法判決,還適用于在作出判決前行政行為已經(jīng)了結,亦即已經(jīng)執(zhí)行完畢而無恢復原狀可能或因其他事由而消滅的情形。因為該行政行為已無可撤銷之效力,只能判決確認違法。
35.裁判觀點:撤銷之訴判決的第三人效力
(郭靜因訴鄭州市管城回族區(qū)人民政府房屋征收決定申訴案,案號:(2018)最高法行申2950號,2018年8月15日發(fā)布)
裁判要旨
在一部分相對人提起撤銷訴訟的時候,另一部分相對人此前針對同一行政行為另案提起的撤銷訴訟已經(jīng)發(fā)生法律效力。對此如何處理,應當根據(jù)不同情況,綜合考慮各種因素之后作出權衡。通常情況下,撤銷訴訟具有代表訴訟或者客觀訴訟的性質,撤銷之訴的判決具有普適性的效力,因此應當承認撤銷之訴判決的效力及于與原告利益相同的第三人,包括同一行政行為針對的另一部分沒有起訴的相對人。對于第三人嗣后提起的訴訟,應當以“訴訟標的已為生效裁判所羈束”為由不予立案或者裁定駁回起訴。例外的情況是,如果違法事由僅僅與原告相關,或者被訴行政行為存在對原告與第三人不同處理的可能,則可以否定撤銷之訴判決的效力及于第三人,允許其另行提起撤銷訴訟。
36.裁判觀點:即使某些權利屬于《行政訴訟法》規(guī)定的權利保護范圍,但如果被訴行政行為并非針對特定個人,如果原告只是有可能受到被訴行政行為影響的不特定公眾中的一個或者一部分,那他也不具有提起行政訴訟的資格
(朱廣義等訴鄭州市政府祭城路道路更名申訴案,案號:(2018)最高法行申1127號,2018年11月5日發(fā)布)
裁判要旨
《行政訴訟法》的立法目的之一,是“保護公民、法人和其他組織的合法權益”,權利保護范圍逐步擴大也是行政訴訟制度發(fā)展的必然趨勢?!缎姓V訟法》第十二條第一款第十二項的修改就是一個具體體現(xiàn)。該項是一個兜底條款,所謂的“其他人身權、財產(chǎn)權等合法權益”,既包括前面各項所列舉情形之外的其他人身權、財產(chǎn)權,也包括法律、法規(guī)規(guī)定的人身權、財產(chǎn)權以外的其他合法權益。不過,當原告主張一項權利,是否屬于權利保護范圍是一回事,是否屬于他自己的權益是另一回事。即使某些權利屬于《行政訴訟法》規(guī)定的權利保護范圍,但如果被訴行政行為并非針對特定個人,如果原告只是有可能受到被訴行政行為影響的不特定公眾中的一個或者一部分,那他也不具有提起行政訴訟的資格。
幾個個人針對地名更改行為提起行政訴訟,固然承載著家族、地方甚至民族的情感自尊,但在《行政訴訟法》所確立的主觀訴訟模式之下,又顯然屬于難以承載之重。不可否認,地名更改的亂象,不僅“損害了地名文化,割斷了歷史文脈”,也呼喚著地名管理更加法治化。如果能為地名更改中的公民參與提供切實可行的法律救濟,如果能為地名的命名、更名、銷名等行政決策設置一個猶豫期,讓公民或者有關社會團體在相關行政決策真正付諸實施之前能夠有機會提起一個預防性的禁止訴訟,無疑將會減少盲目決策所造成的社會成本和財政成本。但在法律制度進一步完善之前,我們只能依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定駁回再審申請人對本案所提起的再審申請。
37.裁判觀點:直管公房的承租人與公房強制拆除行為具有利害關系
(劉雪娜因訴河南省駐馬店市驛城區(qū)人民政府、驛城區(qū)人民街辦事處行政強制拆除申訴案,案號:(2018)最高法行申223號,2018年11月15日發(fā)布)
裁判要旨
直管公房租賃權是國家為了保障公民居住權而提供的一項具有重大財產(chǎn)利益的權利。不同于平等民事主體之間通過簽訂房屋租賃合同而取得房屋的承租權,直管公房承租人是通過向行政機關申請而獲得直管公房租賃權。基于該項權利,直管公房承租人得以長期繳納低房租居住該房屋,對該房屋享有長期的占有和使用權,其經(jīng)濟地位近似于房屋所有權人。因此,征收部門在征收直管公房的過程中,考慮到直管公房承租人的特殊地位,以及征收行為對直管公房承租人權益的直接且重大影響,應當對其合法權益予以充分保護。對于直管公房承租人認為補償決定、強拆行為等侵犯了其合法權益的,可以認定承租人與該行政行為具有利害關系。
38.裁判觀點:在應當由直接加害第三人承擔民事賠償責任的情況下,受害人不得先行提起行政賠償之訴
(李彩紅因訴被申請人襄汾縣人民政府行政賠償申訴案,案號:(2017)最高法行賠申178號,2018年11月16日發(fā)布)
裁判要旨
國家賠償就其本質而言是對公民、法人或者其他組織的一項最終救濟制度,在受害人的人身、財產(chǎn)損失系由第三人行為所直接造成,尤其是該第三人因受害人損失而受益的情況下,應當先由該加害第三人承擔民事賠償責任,即使行政機關的行政侵權行為對致受害人損失起有一定作用,也只有在窮盡民事訴訟救濟途徑仍不能使被侵害權益得到足額賠償時,受害人方得以行政賠償作補充,行政機關不應當承擔應由直接加害人承擔的民事賠償責任。如受害人通過民事訴訟獲得充分賠償,則應當免除行政機關的行政賠償責任,以避免出現(xiàn)直接加害人不需承擔任何賠償或對同一損害法院判決重復賠償?shù)那闆r。
39.裁判觀點:農(nóng)村家庭成員以戶為單位享有的宅基地使用權應當平等地受到物權登記制度的保護
(李先娥因訴安陽縣人民政府土地行政登記再審案,案號:(2018)最高法行再115號,2018年11月16日發(fā)布)
裁判要旨
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關規(guī)定,我國農(nóng)村宅基地以戶為單位享有使用權。但家庭成員以戶為單位享有的宅基地使用權,應當根據(jù)《物權法》以及《土地登記辦法》第十五條、第十六條的相關規(guī)定,落實在土地權利證書以及相應的土地登記簿中。而不能因法律規(guī)定以戶為單位享有使用權,就忽視物權登記對共同使用權人個人的權利保障作用。因此,如果登記機關在登記過程中出現(xiàn)錯登或漏登,且拒絕變更,相關權利人就此提起訴訟,具有原告資格。此外,由于本案涉及到老年人在婚姻家庭關系中的權益保障問題,故該案的處理還彰顯了人民法院對老年人等弱勢群體權益保障的決心和力度,弘揚了社會主義核心價值觀。
40.裁判觀點:不履行復議決定如何救濟
(李丹英因訴湖北省人民政府不履行行政復議法定職責申訴案,案號:(2018)最高法行申3316號,2018年11月30日發(fā)布)
裁判要旨
行政復議決定是行政復議機關根據(jù)申請人的要求,對具體行政行為進行審查后所得出的結論,一經(jīng)生效,申請人、被申請人都應當履行。對于被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的應當如何救濟,《行政復議法》第三十二條第二款規(guī)定:“行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行”,第三十七條還規(guī)定:“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經(jīng)責令履行仍拒不履行的,依法給予降級、撤職、開除的行政處分?!庇纱丝梢?,對被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的救濟,法律只規(guī)定了行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督渠道。結合《行政復議法》第三十八條的規(guī)定來看,這一監(jiān)督程序的實現(xiàn),是通過“行政復議機關負責法制工作的機構發(fā)現(xiàn)”,進而“向有關行政機關提出建議”,最終由“有關行政機關”作出處理的。固然,行政復議申請人的舉報和反映可以成為行政復議機關負責法制工作的機構“發(fā)現(xiàn)”不履行復議決定線索的渠道,但法律并沒有賦予行政復議申請人要求啟動這一內部監(jiān)督程序的權利,更沒有賦予行政復議申請人針對行政復議機關負責法制工作的機構的答復行為向更高一級的行政機關再次申請行政復議的權利。
舉報人是否具有行政復議申請人資格,取決于舉報人是否“為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人”。通常來講,這里所說的“相關違法行為人”,一般指的是行政管理對象,而非行政機關。如果“相關違法行為人”是行政機關,舉報人認為該行政機關的“相關違法行為”侵犯其合法權益,完全可以直接針對該行政機關申請行政復議或者提起行政訴訟,并無先行舉報的必要。此外,舉報人是否“為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人”,在行政復議受理條件中,只是一項必要條件,而非充分條件。即使是“為維護自身合法權益”,但復議事項不屬于法定復議范圍,行政復議機關同樣不予受理。
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