編者按:經(jīng)過30多年的發(fā)展,我國開發(fā)區(qū)從蛇口探索起步,經(jīng)歷了高速膨脹、治理整頓、二次創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)型升級(jí)、改革創(chuàng)新的發(fā)展過程。從2001年醞釀、到2005年國家高新區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要出臺(tái),以增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力、營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境為核心,掀起了國家高新區(qū)的“二次創(chuàng)業(yè)”浪潮。這也帶動(dòng)了國家開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型探索,到2014年國家開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見出臺(tái),以構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色集約發(fā)展為目標(biāo),掀起了國家開發(fā)區(qū)的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”浪潮。以2017年國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(7號(hào)文)出臺(tái)為標(biāo)志,將體制改革與轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)一起作為未來發(fā)展方向,全國開發(fā)區(qū)迎來了改革與創(chuàng)新發(fā)展的一個(gè)新階段。(東灘顧問就7號(hào)文專門做過解讀)
詳見鏈接:《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》十大解讀
一
東灘顧問開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)案例簡析
從2005年起,東灘顧問陸續(xù)做了不少開發(fā)區(qū)的咨詢項(xiàng)目,這里結(jié)合不同階段選取4個(gè)代表性案例做下簡要解析。
2005年,我們承接了《青島高新區(qū)爭創(chuàng)一流對策研究》課題,當(dāng)時(shí)正值國家高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”高潮,我們從發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、空間突破、體制機(jī)制等方面,幫助青島高新區(qū)理清了“二次創(chuàng)業(yè)”的發(fā)展路徑和行動(dòng)綱要。后來,我們又陸陸續(xù)續(xù)承接了青島高新區(qū)有關(guān)的多個(gè)研究課題,從不同視角探討了高新區(qū)的發(fā)展問題,主要研究課題如下:
今天總結(jié)起來,咨詢的核心成果就是促進(jìn)了青島高新區(qū)發(fā)展模式的四個(gè)轉(zhuǎn)變:
在青島高新區(qū)的咨詢服務(wù)中,我們提出了組團(tuán)式的“小園區(qū)經(jīng)濟(jì)”模式,以產(chǎn)城融合理念突破空間限制,打造串珠式的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶,一舉解決了多年來困擾高新區(qū)發(fā)展的難題(產(chǎn)業(yè)發(fā)展與舊村改造如何協(xié)調(diào)、零散用地和低效用地如何盤活等)。我們以“產(chǎn)業(yè)定位+階段定位”的模式,圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條規(guī)劃了一系列“小園區(qū)”,有研發(fā)社區(qū)、主題孵化園、催化園和總部園等,可以滿足研發(fā)-孵化-加速-產(chǎn)業(yè)化-總部經(jīng)濟(jì)等不同階段的科技企業(yè)需求。更為重要的是,“小園區(qū)經(jīng)濟(jì)”也帶來了靈活的機(jī)制和市場化的運(yùn)營能力。
今天,東灘顧問的項(xiàng)目成果大部分得到了落實(shí),我們助推了由8.9平方公里青島高新區(qū)核心區(qū)向42.5平方公里青島嶗山科技城的轉(zhuǎn)型升級(jí),再升級(jí)到青島藍(lán)色硅谷產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)帶,形成了一條高層次人才匯聚、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活躍的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)帶。
詳見鏈接:從青島高科園、科技城到藍(lán)色硅谷產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)帶
2008年,根據(jù)江蘇省政府提出的建設(shè)“新的臨港產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”的目標(biāo)要求,連云港開發(fā)區(qū)委托東灘顧問進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究,用于指導(dǎo)未來開發(fā)區(qū)的發(fā)展。
開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型一定要有一個(gè)清晰的產(chǎn)業(yè)圖譜,明確誰是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),誰是增長性產(chǎn)業(yè),誰是種子性產(chǎn)業(yè)。我們基于產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、拓展空間和招商動(dòng)向等的分析,梳理了產(chǎn)業(yè)門類的地位和關(guān)系,為連云港開發(fā)區(qū)構(gòu)建了新醫(yī)藥、新能源、新材料、現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系,并詳細(xì)分析了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)方向、集群模式和發(fā)展路徑。
進(jìn)行深度的產(chǎn)業(yè)落地研究,是這個(gè)項(xiàng)目的關(guān)鍵點(diǎn)。我們針對主要細(xì)分門類設(shè)計(jì)了不同的集群發(fā)展路徑,鏈條式集群、或是模塊化集群、或是跨產(chǎn)業(yè)集群,明確了各細(xì)分產(chǎn)業(yè)在開發(fā)區(qū)如何強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、裂變和迭代升級(jí),從產(chǎn)業(yè)實(shí)操考慮設(shè)計(jì)了招商路線圖、產(chǎn)業(yè)培育策略以及產(chǎn)業(yè)載體平臺(tái)。
2009年以來,連云港開發(fā)區(qū)進(jìn)入新一輪發(fā)展高潮,遵循“產(chǎn)業(yè)+平臺(tái)”的發(fā)展模式,以生命健康產(chǎn)業(yè)園、新材料產(chǎn)業(yè)園、清潔能源創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園、中德產(chǎn)業(yè)合作園、中日生態(tài)科技園、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)等的建設(shè)為抓手,使得新醫(yī)藥和生物技術(shù)、新能源和新能源汽車、新材料和高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加速集聚。
2014年,東灘顧問參與鄭州高新區(qū)發(fā)展規(guī)劃課題。鄭州高新區(qū)作為河南省的標(biāo)桿園區(qū),也承載著河南省開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范的任務(wù)。
鄭州高新區(qū)在國家高新區(qū)序列中并不突出,在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、科技實(shí)力等都不占優(yōu)的情況下,如何實(shí)現(xiàn)高新區(qū)升級(jí)發(fā)展呢?當(dāng)時(shí)的一個(gè)模糊想法是進(jìn)行主題聚焦,以“北斗云谷”為建設(shè)契機(jī),以“千億科技城”為發(fā)展目標(biāo),推動(dòng)高新區(qū)戰(zhàn)略升級(jí),轉(zhuǎn)型發(fā)展。這個(gè)項(xiàng)目有點(diǎn)像命題作文,就是要探討這一想法是否可行?如何操作?
帶著這一問題,我們詳細(xì)解構(gòu)了“北斗云谷”的產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵,以增量整合升級(jí)原有產(chǎn)業(yè),構(gòu)建了鄭州高新區(qū)打造千億科技城的產(chǎn)業(yè)藍(lán)圖。我們以北斗云谷建設(shè)為抓手,構(gòu)建了“3+X”(北斗導(dǎo)航與遙感、信息技術(shù)應(yīng)用、科技服務(wù)業(yè))產(chǎn)業(yè)格局,并從產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)路徑、產(chǎn)業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)布局等方面提出了務(wù)實(shí)的操作建議。
思路清楚則發(fā)展提速,近幾年鄭州高新區(qū)圍繞“北斗云谷”建設(shè)做了一系列的安排,成效顯著。目前,鄭州高新區(qū)已獲批國家自主創(chuàng)新示范區(qū),高新區(qū)綜合排名連續(xù)上升,并成功躋身全國高新區(qū)第一方陣!高新區(qū)各區(qū)塊圍繞產(chǎn)業(yè)集聚方向,實(shí)現(xiàn)混合功能組團(tuán)發(fā)展,全方位展現(xiàn)了一個(gè)千億科技城的新藍(lán)圖和新形象。
2016年底,東灘顧問承接包河經(jīng)開區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃課題。包河經(jīng)開區(qū)獲批長江經(jīng)濟(jì)帶國家級(jí)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范開發(fā)區(qū),為安徽省三個(gè)獲批園區(qū)之一,借此契機(jī)合肥市確認(rèn)將淝河鎮(zhèn)、大圩鎮(zhèn)部分用地納入包河經(jīng)開區(qū)托管范圍,正式形成“一區(qū)兩鎮(zhèn)”的管轄格局,面積擴(kuò)容一倍多達(dá)到74平方公里。
隨著合肥城市戰(zhàn)略由“141”時(shí)代走向“1331”時(shí)代,主城區(qū)范圍逐步擴(kuò)大,包河經(jīng)開區(qū)作為城市主軸線中間地帶的區(qū)位價(jià)值凸顯。合肥建設(shè)長三角副中心城市、國家綜合性科學(xué)中心,以及即將獲批的合肥國家級(jí)濱湖新區(qū),都將為包河經(jīng)開區(qū)帶來大彩蛋。
我們緊緊抓住這一核心優(yōu)勢, 在戰(zhàn)略上進(jìn)行了大膽設(shè)想,基于合肥未來建設(shè)國家中心城市的分析,我們提出包河經(jīng)開區(qū)應(yīng)在提升合肥國際競爭力、服務(wù)輻射力以及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力三個(gè)方面發(fā)力,打造成為合肥跨越發(fā)展的重要戰(zhàn)略抓手,打造一個(gè)開放、創(chuàng)新、生態(tài)、智能的“內(nèi)陸開放核心區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)和三生融合示范區(qū)”。
在產(chǎn)業(yè)上,我們提出要實(shí)現(xiàn)科創(chuàng)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)與創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展,打造成為“國家未來科技策源區(qū)、安徽高端服務(wù)業(yè)先導(dǎo)區(qū)、區(qū)域創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”。在產(chǎn)業(yè)定位上主要考慮面向未來潛力產(chǎn)業(yè),確立未來汽車為核心產(chǎn)業(yè),智能制造、新一代信息技術(shù)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),科技服務(wù)、供應(yīng)鏈服務(wù)、數(shù)字創(chuàng)意為機(jī)會(huì)產(chǎn)業(yè)。
在空間上,我們提出要最大程度地利用各種發(fā)展動(dòng)力,實(shí)現(xiàn)城區(qū)、街區(qū)、園區(qū)、小鎮(zhèn)等不同空間組織形態(tài)的融合發(fā)展,以街區(qū)營造城市活力,以園區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈培育,以小鎮(zhèn)搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。
目前,包河經(jīng)開區(qū)已經(jīng)吹響了轉(zhuǎn)型升級(jí)的號(hào)角,濱湖卓越城、淝河片區(qū)、智匯工園、合肥港升級(jí)等各項(xiàng)工作推進(jìn)得很快,已經(jīng)有幾個(gè)一流的開發(fā)商和科技公司盯上了這里,未來絕對是投資熱土。
二
開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)操要點(diǎn)
結(jié)合這些年開發(fā)區(qū)咨詢的經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為,探討開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)首先要搞清楚開發(fā)區(qū)環(huán)境的變化,開發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極,既受到時(shí)代背景和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響,也有其自身演進(jìn)發(fā)展的規(guī)律。
一是考慮國家戰(zhàn)略和區(qū)域格局調(diào)整,為園區(qū)帶來哪些新機(jī)遇。中國推進(jìn)“一帶一路、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展”三大戰(zhàn)略,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。全國大交通格局變化,城市群發(fā)展和區(qū)域一體化,改變著城市功能定位,也為園區(qū)發(fā)展帶來新的機(jī)遇。比如做包河經(jīng)開區(qū)項(xiàng)目,就要深入思考合肥作為長三角副中心的未來趨勢,這樣才能把高鐵站、合肥港等核心資源充分用起來。
二是考慮創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成園區(qū)發(fā)展新動(dòng)力。我國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略,提出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、互聯(lián)網(wǎng)+計(jì)劃、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”計(jì)劃等。我國互聯(lián)網(wǎng)新貴崛起,大量資本涌入TMT(科技、媒體、信息)、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。這一趨勢,我們從2005年一直講到了今天,不同開發(fā)區(qū)條件有差別,探討的創(chuàng)新模式也不一樣。
三是考慮園區(qū)呼喚“以人為本”,產(chǎn)城融合成為未來發(fā)展趨勢。城市化與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展,隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,更多的園區(qū)進(jìn)入城市化的核心范圍,我們上面談到的四個(gè)園區(qū)都是這種情況。園區(qū)呼喚以人為本,“產(chǎn)、城、人”之間可持續(xù)的發(fā)展模式,需要生產(chǎn)、生活和生態(tài)的融合發(fā)展。正因?yàn)榇?,我們提出了“青島嶗山科技城”、“合肥國際科創(chuàng)新城區(qū)”等戰(zhàn)略構(gòu)想。
談到開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí),一般或多或少是遇到了問題或瓶頸。如土地問題,盲目空間擴(kuò)張、開發(fā)秩序混亂,導(dǎo)致土地閑置利用率低;如產(chǎn)業(yè)問題,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)投資建設(shè),導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)優(yōu)化迫在眉睫;如空間問題,功能配套不足、環(huán)境品質(zhì)較低,制約開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
問題有很多,但不能就事論事地尋找解決方案,要想系統(tǒng)性探討轉(zhuǎn)型升級(jí)之路,轉(zhuǎn)變發(fā)展模式是核心,由原來的工業(yè)園區(qū)式模式,走向“產(chǎn)城融合、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、復(fù)合經(jīng)營”的新型園區(qū)模式,實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換,不僅要在產(chǎn)業(yè)上轉(zhuǎn)型升級(jí),也要在城市空間上謀求轉(zhuǎn)型,在運(yùn)營模式上進(jìn)行創(chuàng)新。
看起來有點(diǎn)套路化呀,其實(shí)都有很多務(wù)實(shí)的操作路徑,我們將其總結(jié)為打造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)城融合、復(fù)合經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)新城,這一說法對大部分開發(fā)區(qū)都適用。深刻理解“新常態(tài)”時(shí)代背景,響應(yīng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號(hào)召,制訂“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃,站在所在城市、經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域發(fā)展的視角,拔高審視開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略價(jià)值和機(jī)遇,實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型,換上新引擎、開啟新征程。
7號(hào)文也對開發(fā)區(qū)的發(fā)展提出了新的要求,“新型工業(yè)化發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟(jì)和體制創(chuàng)新的先行區(qū),推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,形成經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力”。這一次不僅是對國家級(jí)開發(fā)區(qū),各類開發(fā)區(qū)都要積極謀劃轉(zhuǎn)型升級(jí),隨著中國從制造大國向創(chuàng)造大國轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)發(fā)展模式的蛻變。
開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí),戰(zhàn)略重塑和模式轉(zhuǎn)變還是要從具體實(shí)操入手,主要考慮產(chǎn)業(yè)升級(jí)、空間轉(zhuǎn)型、土地增效、體制創(chuàng)新四個(gè)維度。
1、產(chǎn)業(yè)升級(jí)
產(chǎn)業(yè)升級(jí)是關(guān)鍵,主要路徑有產(chǎn)業(yè)聚焦、新興導(dǎo)入、激發(fā)創(chuàng)新、智能改造、業(yè)態(tài)升級(jí)等方面。
2、空間轉(zhuǎn)型
空間轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展,擺脫將生活設(shè)施作為配套的思維,新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)凸顯“以人為本”的理念,構(gòu)建起城市級(jí)的生活服務(wù)體系,既能夠滿足園區(qū)企業(yè)家的需求,同時(shí)也能夠滿足員工的需求,實(shí)現(xiàn)了園區(qū)主體客群的多元化滿足。主要路徑有強(qiáng)心極化、空間優(yōu)化、交通強(qiáng)化、環(huán)境美化等方面。
3、土地增效
統(tǒng)籌管理、分類處理,采取靈活策略實(shí)現(xiàn)土地增效。
快速的城市化進(jìn)程,讓過去的郊區(qū)變成城區(qū),存量的工業(yè)用地、工業(yè)廠房有了再次盤活開發(fā)的價(jià)值,上海、深圳等地在舊改方面進(jìn)行了大量的實(shí)踐,但存量工業(yè)用地、廠房涉及政府、原產(chǎn)權(quán)企業(yè)、開發(fā)主體多方的利益,加之政策不甚明朗,工業(yè)用地、廠房盤活開發(fā)扔需探索。
在具體地塊和項(xiàng)目的轉(zhuǎn)型路徑設(shè)計(jì)上,可以設(shè)計(jì)“靈活出讓土地年限、用地混合與設(shè)施配建、土地變性靈活處理、用地房屋有條件轉(zhuǎn)讓”等土地政策措施,以及“產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單、項(xiàng)目效率診斷、園區(qū)資產(chǎn)評(píng)估”等產(chǎn)業(yè)政策措施。根據(jù)產(chǎn)業(yè)及土地政策發(fā)展評(píng)估,確定開發(fā)區(qū)內(nèi)部企業(yè)/用地的調(diào)整措施,包括回收、退出、保留、調(diào)整改造的用地。
基于園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),制定工業(yè)區(qū)內(nèi)企業(yè)A(鼓勵(lì))、B(引導(dǎo))、C(限制)分類標(biāo)準(zhǔn),對園內(nèi)企業(yè)進(jìn)行分類處理。比如對A類企業(yè)制定增量招商、股權(quán)招商、支持政策、產(chǎn)業(yè)鏈招商等策略;對B類企業(yè)制定股權(quán)招商做強(qiáng)做大、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等策略;對C類企業(yè)綜合運(yùn)用“社保、勞動(dòng)法、稅收、收費(fèi)、環(huán)保、工商管理”等手段,提高其運(yùn)營成本,制定搬遷策略,最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、騰籠換鳥的目標(biāo)。
4、體制創(chuàng)新
政府牽頭、市場運(yùn)作,采取三大策略實(shí)現(xiàn)管理高效。
專業(yè)化的運(yùn)作主體:建立“管委會(huì)+平臺(tái)公司+社會(huì)機(jī)構(gòu)”的多元市場化管理模式,明確職能分工、實(shí)現(xiàn)共贏。完善管委會(huì)職能架構(gòu),構(gòu)建平臺(tái)公司的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)體系,完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。
市場化的運(yùn)作機(jī)制:構(gòu)建市場化招商機(jī)制,拓展招商渠道;構(gòu)建市場化開發(fā)機(jī)制,創(chuàng)新投融資機(jī)制、開發(fā)運(yùn)營模式(PPP模式等);構(gòu)建市場化運(yùn)營機(jī)制,吸引培養(yǎng)專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu),搭建產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)。
國際化的營商環(huán)境:打造“一窗受理、聯(lián)審聯(lián)批、一單繳費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”的“政務(wù)超市”,優(yōu)化營商環(huán)境。實(shí)施權(quán)力清單、負(fù)面清單等清單化管理,推行自貿(mào)區(qū)政策復(fù)制,構(gòu)建國際化的營商環(huán)境。
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