編者按：本文節(jié)選自我院參與的課題《上海郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)調(diào)查研究》，為了深入了解郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和問題，為郊區(qū)工業(yè)園區(qū)盤活存量土地提供政策建議，課題組在2014年4月-5月期間對(duì)上海市郊區(qū)3個(gè)有代表性的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，聽取了各園區(qū)負(fù)責(zé)人的情況介紹，并收集整理了相關(guān)資料，對(duì)上海市郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)和面臨的問題有了初步的認(rèn)識(shí)。目前上海土地利用特別是建設(shè)用地開發(fā)已接近極限，土地供需矛盾日益突出。在土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)嚴(yán)格控制和“兩規(guī)合一”后強(qiáng)化對(duì)非農(nóng)用地控制的背景下，郊區(qū)工業(yè)園區(qū)可獲批的增量土地也極為有限。“十二五”以來，隨著上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也要求郊區(qū)工業(yè)園區(qū)對(duì)存量土地進(jìn)行二次開發(fā)，以進(jìn)一步調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級(jí)。
一、郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的背景
1、郊區(qū)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展概況
（1）發(fā)展歷程
上世紀(jì)八十年代，為了改變上海市的工業(yè)布局，推動(dòng)城市工業(yè)向郊區(qū)擴(kuò)散，開始了工業(yè)園區(qū)的開發(fā)。1984年10月，第一個(gè)市級(jí)開發(fā)區(qū)——上海市星火輕紡工業(yè)區(qū)正式籌建。在一段時(shí)期內(nèi)，郊區(qū)縣建立了一批規(guī)模不等的小型開發(fā)區(qū)，主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位。為了規(guī)范開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式，1994-1996年，市政府統(tǒng)一規(guī)劃布局，相繼建立了松江、康橋、嘉定、青浦、閔行、金山、寶山、奉賢和崇明等九個(gè)位于郊區(qū)縣的市級(jí)工業(yè)園區(qū)。到目前為止，上海市已有各類開發(fā)區(qū)41個(gè)，其中38個(gè)以工業(yè)為主，絕大多數(shù)位于郊區(qū)縣。
（2）發(fā)展現(xiàn)狀
經(jīng)過二十多年的發(fā)展，郊區(qū)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展取得了明顯的成效，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)能級(jí)不斷提升，在拉動(dòng)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力等方面都發(fā)揮了巨大作用。
首先，開發(fā)區(qū)能級(jí)進(jìn)一步提升。2013年上海市開發(fā)區(qū)（按104個(gè)城鎮(zhèn)工業(yè)地塊統(tǒng)計(jì)）實(shí)現(xiàn)二三產(chǎn)營業(yè)總收入57182.10億元，增長(zhǎng)9.9%，其中工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入29317.31億元，服務(wù)業(yè)營業(yè)收入27864.79億元。實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值27507.58億元，增幅為3.23%，占全市工業(yè)總產(chǎn)值81.14%。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，三產(chǎn)比重顯著增加。2013年上海市開發(fā)區(qū)二三產(chǎn)營業(yè)收入之比為51.3:48.7，三產(chǎn)占比相對(duì)2012年提高1.7個(gè)百分點(diǎn)。再次是企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大。2013年全市營業(yè)總收入超千億元的開發(fā)區(qū)有14個(gè)，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)完成工業(yè)總產(chǎn)值24077.6億元，占全市規(guī)模以上工業(yè)75%，可比增長(zhǎng)3.6%。
2、郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的背景
（1）集約利用土地的內(nèi)在要求
隨著上海市經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，土地利用特別是建設(shè)用地開發(fā)已經(jīng)接近極限，土地供需矛盾較為突出。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，上海市域土地面積6340.5平方公里，其中現(xiàn)狀建設(shè)用地面積至2012年底已達(dá)3034平方公里，占全市總面積的47.9%，已超出2010年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》所規(guī)定的2981平方公里。與發(fā)達(dá)國家的大都市相比，大巴黎地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度為21%，大倫敦地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度為23.7%，東京都市圈的開發(fā)強(qiáng)度為29%，香港的開發(fā)強(qiáng)度為24%，上海的土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)大大超出一般世界城市的平均水平。在上海市已開發(fā)土地中，工業(yè)用地規(guī)模達(dá)761平方公里，占建設(shè)用地總面積的25.7%。從分布上看，上海市工業(yè)用地主要集中于104塊產(chǎn)業(yè)區(qū)，104區(qū)塊內(nèi)工業(yè)地塊面積達(dá)380平方公里，集中度達(dá)45.6%。從104塊產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍內(nèi)看，其工業(yè)用地占比達(dá)65%。
由于之前數(shù)十年高強(qiáng)度大規(guī)模的土地開發(fā)，目前上海市剩余可利用土地已所剩無幾。在土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)嚴(yán)格控制和“兩規(guī)合一”后強(qiáng)化對(duì)非農(nóng)用地控制的背景下，目前郊區(qū)工業(yè)園區(qū)可獲批的增量土地極為有限。同時(shí)，上海市建設(shè)用地也存在布局散亂、結(jié)構(gòu)不合理，用地效率不高等問題。從各園區(qū)內(nèi)部來看，也存在著部分土地開發(fā)強(qiáng)度較低，部分企業(yè)停工停產(chǎn)等問題，嚴(yán)重影響了建設(shè)用地的利用效率。為了應(yīng)對(duì)資源環(huán)境約束，迫切需要對(duì)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行二次開發(fā)，以轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用效率。
（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然趨勢(shì)
“十二五”以來，上海市積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從郊區(qū)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，通過二次開發(fā)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整勢(shì)在必行。一方面，郊區(qū)工業(yè)園區(qū)存在部分落后產(chǎn)能需要淘汰。由于發(fā)展階段的原因，上世紀(jì)90年代的土地出讓項(xiàng)目建設(shè)普遍存在規(guī)模小、能級(jí)低、能耗高、污染大、結(jié)構(gòu)不合理等問題，難以適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展的需要，急需調(diào)整優(yōu)化。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2010年本市104工業(yè)區(qū)塊中，城鎮(zhèn)園區(qū)地均產(chǎn)值25.2億元/平方公里，為國家級(jí)開發(fā)區(qū)的21%，市級(jí)開發(fā)區(qū)的48%；城鎮(zhèn)園區(qū)地均稅收0.96億元/平方公里，為國家級(jí)開發(fā)區(qū)的5.6%，市級(jí)開發(fā)區(qū)的47%。在產(chǎn)出效率和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度等方面，郊區(qū)工業(yè)園區(qū)差距明顯。另一方面，上海本身的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移需要郊區(qū)工業(yè)園區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。上海的“四個(gè)中心”建設(shè)和自貿(mào)區(qū)的成立，要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，適度保留發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，上海的比較優(yōu)勢(shì)也更多體現(xiàn)在金融、貿(mào)易、人才、技術(shù)等方面，勞動(dòng)力和土地成本則相對(duì)較高。因此，傳統(tǒng)制造業(yè)在上海日益失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)明顯。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)也要求郊區(qū)工業(yè)園區(qū)對(duì)存量土地進(jìn)行二次開發(fā)，以調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級(jí)。
（3）相關(guān)指導(dǎo)政策的出臺(tái)
上海市對(duì)郊區(qū)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)十分重視，近年來出臺(tái)了多項(xiàng)政策進(jìn)行指導(dǎo)。2014年2月，滬府發(fā)14號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》明確了有序推進(jìn)存量建設(shè)用地優(yōu)化利用，促進(jìn)存量工業(yè)用地調(diào)整升級(jí)的方針，提出“按照‘提質(zhì)增效、分類處置’的原則，允許采取升級(jí)改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整、用途調(diào)整等多種形式進(jìn)行二次開發(fā)”。2014年3月，市政府又轉(zhuǎn)發(fā)了市規(guī)土局制訂的《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（滬府發(fā)25號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱實(shí)施辦法）和《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府發(fā)26號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱若干規(guī)定）。
實(shí)施辦法明確了盤活存量工業(yè)用地的指導(dǎo)思想、基本原則、實(shí)施路徑和管理部門，提出了區(qū)域差別化引導(dǎo)，并對(duì)控詳規(guī)劃、零星工業(yè)用地、土地收儲(chǔ)、容積率、土地調(diào)整、閑置土地處置等具體方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和說明，同時(shí)提出了全生命周期管理。若干規(guī)定進(jìn)一步對(duì)工業(yè)用地出讓全生命周期管理做出了具體規(guī)定，內(nèi)容涉及規(guī)劃管理、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、土地出讓價(jià)格、土地出讓年限、土地利用績(jī)效評(píng)估、退出機(jī)制、轉(zhuǎn)讓管理、登記管理、抵押管理等方面。實(shí)施辦法和若干規(guī)定的出臺(tái)，為上海市盤活存量工業(yè)用地和出讓管理提供了依據(jù)。
在國家土地調(diào)控政策和工業(yè)園區(qū)規(guī)劃調(diào)整的背景下，上海市特別是郊區(qū)工業(yè)園區(qū)在轉(zhuǎn)型升級(jí)中面臨規(guī)劃土地、政策導(dǎo)向問題更為凸顯，存量土地二次開發(fā)已成為各工業(yè)園區(qū)突破土地資源瓶頸、促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的重要選擇。
二、郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的調(diào)研情況
1、郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的主要經(jīng)驗(yàn)
為了突破土地的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型升級(jí)，郊區(qū)工業(yè)園區(qū)在對(duì)存量用地的二次開發(fā)方面進(jìn)行了探索和實(shí)踐，也積累了相當(dāng)多的成功經(jīng)驗(yàn)。
（1）土地回購
郊區(qū)工業(yè)園區(qū)普遍面臨著存量土地，因此許多園區(qū)主動(dòng)出擊，通過各種途徑回購?fù)恋?，然后重新尋找合適的項(xiàng)目出讓土地，一方面可解決土地閑置的問題，另一方面通過功能的調(diào)整，可以提高土地利用率和產(chǎn)出效率。例如寶山城市工業(yè)園區(qū)通過分期分批回購危險(xiǎn)品倉庫、停工企業(yè)等，獲得了226畝土地。
（2）土地復(fù)墾和宅基地置換
郊區(qū)工業(yè)園區(qū)的新增土地指標(biāo)相當(dāng)緊缺，同時(shí)部分工業(yè)園區(qū)又和村鎮(zhèn)分布相重疊，因此部分園區(qū)嘗試對(duì)區(qū)域內(nèi)的宅基地進(jìn)行置換處理，同時(shí)對(duì)有條件的土地進(jìn)行復(fù)墾，以騰出指標(biāo)用于招商引資。例如寶山工業(yè)園區(qū)通過土地復(fù)墾和宅基地置換獲得了約200畝的土地指標(biāo)。
（3）企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租
部分工業(yè)園區(qū)在盤活存量土地的實(shí)踐中摸索出了多種實(shí)現(xiàn)不同企業(yè)在同一塊土地上嫁接的方式，在不增加土地出讓面積的條件下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)值增加。主要的方式包括產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、連環(huán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、連環(huán)租賃等。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要指新引進(jìn)的企業(yè)直接并購原先在園區(qū)內(nèi)落后停產(chǎn)的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)存量土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；連環(huán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓指同一存量土地上涉及多家企業(yè)的多次產(chǎn)權(quán)裝讓；連環(huán)租賃主要是原有淘汰企業(yè)根據(jù)新引進(jìn)企業(yè)的要求改造廠房，在不涉及產(chǎn)權(quán)變更的前提下出租廠房土地給新進(jìn)入的企業(yè)。
（4）促進(jìn)企業(yè)升級(jí)
在一段時(shí)期內(nèi)，許多企業(yè)把勞動(dòng)密集型的生產(chǎn)裝配環(huán)節(jié)放在郊區(qū)工業(yè)園區(qū)內(nèi)，造成存量土地產(chǎn)業(yè)層次較低，科技含量不足。針對(duì)這一問題，部分園區(qū)通過搭建平臺(tái)的方式，為企業(yè)提升科技含量，增強(qiáng)造血功能提供助力。例如寶山城市工業(yè)園區(qū)建立院士專家服務(wù)中心和院士企業(yè)工作站等，促使企業(yè)將總部和研發(fā)環(huán)節(jié)搬遷至工業(yè)園區(qū)，同時(shí)轉(zhuǎn)移了生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和提升。
2、郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的主要問題
雖然郊區(qū)工業(yè)園區(qū)在二次開發(fā)取得了一定成績(jī)，但在推進(jìn)過程中也面臨諸多問題，主要表現(xiàn)在：
（1）二次開發(fā)的良性機(jī)制尚未建立
在市政府的大力推動(dòng)下，特別是25、26號(hào)文的出臺(tái)，給上海市郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)提供了方向上指導(dǎo)和政策上的支持。但在實(shí)際操作中，工業(yè)園區(qū)存量土地二次開發(fā)的良性運(yùn)作機(jī)制和規(guī)范的管理體制仍尚未建立。從調(diào)研情況看，大部分園區(qū)的二次開發(fā)成功的個(gè)案較多，但在整體上沒有形成可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。一方面，政策文件剛剛出臺(tái)，各園區(qū)對(duì)于政策的理解不足，沒有完全發(fā)揮政策的規(guī)范指導(dǎo)作用；另一方面，由于二次開發(fā)涉及政府、開發(fā)區(qū)、企業(yè)等不同主題，缺乏利益調(diào)節(jié)機(jī)制，特別是退出企業(yè)的積極性較低，影響了二次開發(fā)的推進(jìn)。
（2）工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃調(diào)整難度較大
由于歷史原因，郊區(qū)工業(yè)園區(qū)最初落戶的項(xiàng)目參差不齊，出讓的土地也較為零散，大小不等，落戶的企業(yè)產(chǎn)品檔次不一、經(jīng)營狀態(tài)不同，出現(xiàn)發(fā)展良好的企業(yè)與停產(chǎn)停工的企業(yè)混雜的局面。按照總體規(guī)劃的要求，需要成片調(diào)整；從實(shí)際情況來看，能夠落地的只能是個(gè)體調(diào)整，這就造成了規(guī)劃和操作上的矛盾，使園區(qū)二次開發(fā)難以推進(jìn)。部分園區(qū)嘗試調(diào)整總體規(guī)劃，但在短期內(nèi)規(guī)劃的限制仍是制約二次開發(fā)的原因之一。
（3）二次開發(fā)的靈活性難以發(fā)揮
由于各園區(qū)的具體情況差異較大，特別是園區(qū)內(nèi)需要調(diào)整的企業(yè)情況各不相同，在二次開發(fā)的具體過程中，需要因地制宜，充分發(fā)揮靈活性。從調(diào)研情況來看，對(duì)于某一區(qū)塊的分割處理和對(duì)于某一樓宇、廠房的分割處理是比較容易被市場(chǎng)接受的方式。但當(dāng)前的土地政策和控詳規(guī)中，對(duì)于土地、房屋的分割處理有嚴(yán)格約束。在郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)中，全局性整體性的要求和約束固然重要，但在具體操作和具體項(xiàng)目上，還缺乏“一事一議”和靈活變通的手段。
（4）二次開發(fā)的政策配套有待完善
郊區(qū)工業(yè)園區(qū)存量土地的二次開發(fā)，涉及環(huán)保、產(chǎn)業(yè)政策、土地性質(zhì)變更、規(guī)劃調(diào)整、稅收政策、工商登記等多個(gè)方面，雖然市政府和相關(guān)部門出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性政策和實(shí)施方案，但各方的配套政策還有待完善。特別是二次開發(fā)與初次出讓相比，審批權(quán)限未能下放，審核耗時(shí)較長(zhǎng)，中間費(fèi)用較多。同時(shí)，財(cái)稅金融政策的支持力度不足，某園區(qū)反映嫁接過程中的稅費(fèi)甚至達(dá)到總費(fèi)用的30%，嚴(yán)重影響二次開發(fā)的推進(jìn)。
三、郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的對(duì)策建議
針對(duì)目前郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)中遇到的共性問題，提出以下建議：
1、科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)
（1）制訂本市工業(yè)用地二次開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃和總體方案
從目前上海市的實(shí)際情況來看，存量土地的調(diào)整盤活是今后一段時(shí)期內(nèi)控制城市發(fā)展規(guī)模、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。雖然市政府先后出臺(tái)了盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法和相關(guān)規(guī)定，但從戰(zhàn)略的高度還缺乏一個(gè)具有長(zhǎng)期指導(dǎo)意義的綱領(lǐng)性文件，工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的目標(biāo)、導(dǎo)向、路徑尚未明晰。建議研究制定戰(zhàn)略規(guī)劃，堅(jiān)持產(chǎn)城融合、以人為本的理念，根據(jù)各園區(qū)區(qū)位條件、功能定位、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、配套設(shè)施的差異實(shí)施分類指導(dǎo)。在明確規(guī)劃后，應(yīng)配套出臺(tái)年度工作計(jì)劃，指導(dǎo)并落實(shí)具體工作。
（2）注重過程規(guī)劃，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整
由于二次開發(fā)的復(fù)雜性和特殊性，其經(jīng)歷的時(shí)間較長(zhǎng)，各方的博弈過程隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在不斷地發(fā)生變化。調(diào)研的過程中，許多園區(qū)也反映出發(fā)展階段不同導(dǎo)致過去的規(guī)劃與現(xiàn)狀產(chǎn)生背離，而規(guī)劃調(diào)整的機(jī)制尚不完善，規(guī)劃調(diào)整難度較大。因此，建議進(jìn)一步注重規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整和過程控制，兼顧總體規(guī)劃要求和局部調(diào)整需要，增強(qiáng)規(guī)劃的合理性和可操作性。根據(jù)城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)終極規(guī)劃向過程規(guī)劃的演進(jìn)。
2、完善實(shí)施機(jī)制
（1）建立多元主體參與的協(xié)同機(jī)制
從政府的層面，建立規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、土地、國資環(huán)保等各職能部門共同參與二次開發(fā)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)二次開發(fā)的引導(dǎo)。同時(shí)，在二次開發(fā)推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)建立包括政府、園區(qū)、企業(yè)、社區(qū)共同參與的協(xié)同機(jī)制，注重發(fā)揮多元主體的積極性，形成開發(fā)合力。
（2）探索合作開發(fā)，實(shí)現(xiàn)利益共享
目前，影響二次開發(fā)成功與否的主要因素是原有企業(yè)的退出問題。由于土地價(jià)值的增長(zhǎng)，許多企業(yè)往往不愿意退出或提出過高的補(bǔ)償要求。因此，需要建立政府與企業(yè)共享土地收益的土地管理利益機(jī)制，淡化短期土地增值的影響，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)原土地權(quán)益企業(yè)、開發(fā)主體、集體經(jīng)濟(jì)組織等盤活存量土地的積極性，形成利益共享的合作開發(fā)機(jī)制，釋放發(fā)展空間。
（3）探索建立二次開發(fā)專項(xiàng)基金
針對(duì)郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)任務(wù)較重和開發(fā)主體自身財(cái)力薄弱的矛盾，建議通過統(tǒng)籌本市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持資金、技術(shù)改造資金、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金和土地出讓金，提取一定比例，設(shè)立上海市郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)專項(xiàng)基金，用于支持開發(fā)主體進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造、土地收儲(chǔ)、貸款貼息、園區(qū)聯(lián)動(dòng)開發(fā)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等，對(duì)符合條件的進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)園區(qū)盤活存量土地，轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)。
3、健全配套政策
（1）土地政策
存量土地二次開發(fā)與新增建設(shè)用地開發(fā)有較大差別，其土地范圍內(nèi)對(duì)象較為復(fù)雜，同時(shí)承擔(dān)了工業(yè)園區(qū)升級(jí)、社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市面貌改善等多重任務(wù)。隨著實(shí)施辦法和若干規(guī)定的出臺(tái)，在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境并重的前提下，需要進(jìn)一步細(xì)化土地出讓和管理的相關(guān)政策，在靈活處理方面有所突破，對(duì)于特殊地區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目“一事一議”；同時(shí)嚴(yán)格管理，明確和規(guī)范操作的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序。
（2）財(cái)稅政策
一方面，通過提高土地的保有成本，倒逼存量土地進(jìn)行調(diào)整。建議適當(dāng)提高城鎮(zhèn)土地使用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)閑置土地嚴(yán)格按照規(guī)定繳納土地閑置費(fèi)及相應(yīng)的增值地價(jià)；另一方面，減少土地流通環(huán)節(jié)的成本，鼓勵(lì)存量土地進(jìn)行二次開發(fā)。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的“營改增”，同時(shí)加大金融支持力度，建立與土地供應(yīng)相匹配的差別化信貸政策。
（3）后評(píng)估機(jī)制
建議建立郊區(qū)工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)的綜合評(píng)價(jià)體系，一方面對(duì)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出水平、建筑容積率、生產(chǎn)工藝、建設(shè)進(jìn)度、綜合效益等各方面內(nèi)容進(jìn)行跟蹤評(píng)估，配套相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施；另一方面，針對(duì)各園區(qū)盤活存量土地的工作進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于二次開發(fā)成績(jī)較大的園區(qū)給予資金、政策上的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)園區(qū)積極進(jìn)行存量土地盤活調(diào)整。
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