│高景峰* 吳孟栓** 米 蓓***
最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》),經(jīng)2018年12月25日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò),于2019年2月26日正式公布,自公布之日起施行。為便于正確理解和適用《規(guī)定》,現(xiàn)對(duì)《規(guī)定》解讀如下。
一、《規(guī)定》修訂的背景及過(guò)程(略)
二、《規(guī)定》的主要內(nèi)容
《規(guī)定》共五章三十二條,主要規(guī)定了以下內(nèi)容:檢察建議的性質(zhì);檢察建議的制發(fā)原則;檢察建議的類(lèi)型和適用范圍;檢察建議的制發(fā)程序;檢察建議的剛性保證;被建議單位的異議權(quán);檢察建議的監(jiān)督管理。
(一)檢察建議的性質(zhì)
《規(guī)定》第二條從功能和作用的角度,對(duì)檢察建議進(jìn)行了重新界定,由過(guò)去立足檢察職能、參與社會(huì)治安綜合治理、預(yù)防和減少違法犯罪的延伸性工作方式,修改為一種法律監(jiān)督措施,規(guī)定:“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé),參與社會(huì)治理,維護(hù)司法公正,促進(jìn)依法行政,預(yù)防和減少違法犯罪,保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益,保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式?！边@一定位,與人民檢察院組織法第二十一條將檢察建議規(guī)定為行使法律監(jiān)督權(quán)方式的精神是一致的。
(二)檢察建議的制發(fā)原則
《規(guī)定》第三條確立了制發(fā)檢察建議的層級(jí)對(duì)應(yīng)原則,即:辦案檢察院認(rèn)為需要向涉案單位以外的上級(jí)有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出檢察建議的,應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn),層報(bào)被建議單位的同級(jí)檢察院,由其決定是否提出檢察建議;也可以由辦案檢察院制作檢察建議書(shū)后,報(bào)被建議單位的同級(jí)檢察院審核并轉(zhuǎn)送被建議單位。需要向下級(jí)有關(guān)單位提出檢察建議的,則應(yīng)當(dāng)指令對(duì)應(yīng)的下級(jí)檢察院提出檢察建議。需要向異地有關(guān)單位提出檢察建議的,應(yīng)當(dāng)征求被建議單位所在地同級(jí)檢察院意見(jiàn)。如果被建議單位所在地同級(jí)檢察院提出不同意見(jiàn),而辦理案件的檢察院堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提出檢察建議的,應(yīng)當(dāng)層報(bào)共同的上級(jí)檢察院決定是否提出檢察建議。
如何理解層級(jí)對(duì)應(yīng),有三點(diǎn)需要注意:一是關(guān)于制發(fā)的主體。在辦案檢察院層報(bào)被建議單位的同級(jí)檢察院決定提出檢察建議的情況下,檢察建議的制發(fā)主體為被建議單位的同級(jí)檢察院;在辦案檢察院制作檢察建議書(shū)后報(bào)被建議單位的同級(jí)檢察院審核的情況下,檢察建議的制作主體為辦案檢察院,被建議單位的同級(jí)檢察院僅負(fù)責(zé)將檢察建議書(shū)轉(zhuǎn)送被建議單位。二是關(guān)于“異地”的理解?！爱惖亍笔侵钢瓢l(fā)檢察建議的檢察院管轄范圍以外的地方,不僅指外省,而且同一省內(nèi)不同市、縣之間也屬于“異地”。對(duì)于跨行政區(qū)劃?rùn)z察院,其所在地與其管轄范圍內(nèi)的其他市、縣之間不屬于“異地”。需要向其管轄范圍內(nèi)的其他市、縣有關(guān)單位制發(fā)檢察建議,可以不征求被建議單位所在地同級(jí)檢察院意見(jiàn)。三是異地制發(fā)檢察建議也應(yīng)當(dāng)遵循層級(jí)對(duì)應(yīng),不能由下級(jí)檢察院向異地上級(jí)單位制發(fā)檢察建議。
《規(guī)定》第四條規(guī)定:“提出檢察建議,應(yīng)當(dāng)立足檢察職能,結(jié)合司法辦案工作,堅(jiān)持嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時(shí)、必要審慎、注重實(shí)效的原則?！贬槍?duì)部分地方存在隨意制發(fā)檢察建議的情況,為規(guī)范檢察建議的制發(fā),《規(guī)定》在《試行規(guī)定》“嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時(shí)、注重實(shí)效”原則的基礎(chǔ)上,增加規(guī)定了“必要審慎”的原則,強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的、與檢察業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián)、確有監(jiān)督必要的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)按程序制發(fā)檢察建議,堅(jiān)決杜絕片面追求制發(fā)數(shù)量、隨意制發(fā)檢察建議等情況的出現(xiàn)。
(三)檢察建議的類(lèi)型和適用范圍
《規(guī)定》第五條規(guī)定了檢察建議的類(lèi)型,主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議和其他檢察建議五種。第八條至第十二條規(guī)定了各類(lèi)檢察建議的適用范圍和適用條件。
再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)再審情形,或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益,向同級(jí)法院提出的啟動(dòng)再審的建議。
糾正違法檢察建議主要適用于對(duì)法院民事、行政審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)中的違法問(wèn)題,對(duì)公安司法機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)等在刑事訴訟和刑事執(zhí)行中的普遍性、傾向性違法問(wèn)題或者重大隱患,以及對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政訴訟和行政執(zhí)行中違法問(wèn)題的監(jiān)督。需要注意的是,糾正違法檢察建議在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督中的適用范圍不同。按照刑事訴訟法和最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》的規(guī)定,對(duì)刑事個(gè)案辦理中具體的違法問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)以提出糾正違法意見(jiàn)的方式進(jìn)行監(jiān)督糾正;但是,根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)于刑事訴訟中的一些具有普遍性、傾向性的違法問(wèn)題,則可以通過(guò)提出檢察建議的方式進(jìn)行糾正。而根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定,對(duì)民事、行政訴訟中審判人員違法、執(zhí)行人員違法的問(wèn)題,都應(yīng)以提出檢察建議的方式進(jìn)行糾正。
公益訴訟檢察建議是依據(jù)行政訴訟法和最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定,在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的方式。
社會(huì)治理檢察建議主要針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履行檢察職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪隱患、管理監(jiān)督漏洞、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控問(wèn)題,以及就相關(guān)部門(mén)作出的行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒等問(wèn)題提出的改進(jìn)工作、完善治理的建議。
其他檢察建議,指上述四類(lèi)檢察建議之外的其他類(lèi)型的檢察建議,也為檢察建議工作的創(chuàng)新發(fā)展預(yù)留了空間。
在《規(guī)定》修訂過(guò)程中,有意見(jiàn)認(rèn)為最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第一百一十二條規(guī)定的改進(jìn)工作檢察建議應(yīng)作為單獨(dú)一種類(lèi)型予以規(guī)定。經(jīng)研究認(rèn)為,《規(guī)定》第九條第一項(xiàng)規(guī)定的“人民法院審判人員在民事、行政審判活動(dòng)中存在違法行為的”這一情形,不限于審判人員在個(gè)案中的違法行為,多起案件中的違法情形屬于多數(shù)審判人員的違法行為,《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第一百一十二條第一項(xiàng)“人民法院對(duì)民事訴訟中同類(lèi)問(wèn)題適用法律不一致的”、第二項(xiàng)“人民法院在多起案件中適用法律存在同類(lèi)錯(cuò)誤的”和第三項(xiàng)“人民法院在多起案件中有相同違法行為的”三類(lèi)情形,均可認(rèn)定為《規(guī)定》第九條第一項(xiàng)規(guī)定的“人民法院審判人員在民事、行政審判活動(dòng)中存在違法行為的”?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第一百一十二條第四項(xiàng)“有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng),需要改正、改進(jìn)的”則屬于《規(guī)定》第十一條第一項(xiàng)規(guī)定的社會(huì)治理檢察建議適用情形。
(四)檢察建議的制發(fā)程序
由于檢察建議類(lèi)型不同,制發(fā)程序也不盡相同。其中,再審檢察建議、糾正違法檢察建議和作為公益訴訟前置程序的檢察建議,應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)訴訟法和最高人民檢察院制定的相關(guān)訴訟監(jiān)督規(guī)則規(guī)定的程序制發(fā),法律、司法解釋和其他有關(guān)規(guī)范性文件沒(méi)有規(guī)定的,參照《規(guī)定》辦理。社會(huì)治理類(lèi)檢察建議應(yīng)當(dāng)按照《規(guī)定》規(guī)定的程序制發(fā)。檢察建議制發(fā)程序有四點(diǎn)需要特別注意:
一是無(wú)論哪一類(lèi)檢察建議,為保證建議事項(xiàng)的事實(shí)清楚準(zhǔn)確,法律政策依據(jù)充分,均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)。人民檢察院組織法第二十一條規(guī)定:“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)……”這為檢察機(jī)關(guān)在檢察建議制發(fā)過(guò)程中進(jìn)行調(diào)查核實(shí)提供了法律依據(jù)。檢察官可以通過(guò)查詢(xún)、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料,詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人、有關(guān)單位工作人員或者其他相關(guān)人員,聽(tīng)取被建議單位意見(jiàn),咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)人員、相關(guān)部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn),委托鑒定、評(píng)估、審計(jì),現(xiàn)場(chǎng)走訪、查驗(yàn)等方式查明事實(shí)情況,但不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。
二是制發(fā)社會(huì)治理類(lèi)檢察建議,均應(yīng)由法律政策研究部門(mén)對(duì)檢察建議的必要性、合法性、說(shuō)理性進(jìn)行審核。通過(guò)負(fù)責(zé)法律政策研究的檢察官對(duì)檢察建議書(shū)進(jìn)行法律政策依據(jù)和法理根據(jù)的審核把關(guān),確保提出的檢察建議符合法律政策、論證嚴(yán)謹(jǐn)、說(shuō)理充分、切實(shí)可行。
三是為保證檢察建議優(yōu)質(zhì)、嚴(yán)肅和權(quán)威,各類(lèi)檢察建議書(shū)均應(yīng)由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)討論決定后,以檢察機(jī)關(guān)名義統(tǒng)一編號(hào)發(fā)出。如何理解“檢察長(zhǎng)決定”?檢察建議制發(fā)中需由“檢察長(zhǎng)決定”的事項(xiàng),原則上均應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)決定。在司法責(zé)任制的背景下,經(jīng)檢察長(zhǎng)明確授權(quán),可以由副檢察長(zhǎng)決定。如何理解“以檢察機(jī)關(guān)名義”?省級(jí)檢察院和設(shè)區(qū)的市級(jí)檢察院的派出檢察院,可以自己的名義制發(fā)檢察建議書(shū);檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)獄、看守所等場(chǎng)所設(shè)立的檢察室不能以自己名義制發(fā)檢察建議書(shū)。
四是所有檢察建議書(shū)均應(yīng)當(dāng)于發(fā)出后五日內(nèi)報(bào)上一級(jí)檢察院對(duì)口業(yè)務(wù)部門(mén)和上一級(jí)檢察院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門(mén)備案。上一級(jí)檢察院對(duì)口業(yè)務(wù)部門(mén)和負(fù)責(zé)法律政策研究的部門(mén)收到檢察建議書(shū)后,要及時(shí)予以審核,發(fā)現(xiàn)下級(jí)檢察院發(fā)出的檢察建議書(shū)確有不當(dāng)?shù)?應(yīng)當(dāng)按照《規(guī)定》第二十二條第二款的規(guī)定,指令下級(jí)檢察院變更或者撤回,并及時(shí)通知有關(guān)單位,說(shuō)明理由。
(五)檢察建議的剛性保證
為增強(qiáng)檢察建議的剛性效果,促進(jìn)被建議單位對(duì)檢察建議的重視和采納,《規(guī)定》從四個(gè)方面作出了規(guī)定:
一是規(guī)范送達(dá)程序。《規(guī)定》明確,檢察建議書(shū)可書(shū)面送達(dá),也可現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)。宣告送達(dá)檢察建議書(shū)是近年來(lái)不少地方探索出的做法,通過(guò)在特定場(chǎng)所向被建議單位當(dāng)面宣讀檢察建議書(shū)并進(jìn)行示證、說(shuō)理,同時(shí)引入人大代表、政協(xié)委員或者特約檢察員、人民監(jiān)督員等第三方的見(jiàn)證和監(jiān)督,更容易引起被建議單位及其上級(jí)單位重視,有利于督促被建議單位對(duì)檢察建議的接受和采納,《規(guī)定》對(duì)此予以總結(jié)吸收。需要注意的是,宣告送達(dá)應(yīng)當(dāng)商被建議單位同意,擬邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員或者特約檢察員、人民監(jiān)督員等第三方人員的,也應(yīng)當(dāng)事先告知被建議單位。
二是建立抄送制度。對(duì)一些社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性的事項(xiàng),在向有關(guān)單位制發(fā)檢察建議的同時(shí),抄送其上級(jí)主管部門(mén);對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的涉及地區(qū)、行業(yè)管理制度上具有普遍性的問(wèn)題,在向涉案單位制發(fā)檢察建議的同時(shí),抄送行政主管部門(mén)以及行業(yè)自律組織等;涉及違紀(jì)違法追責(zé)的,抄送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。
三是積極幫助和支持被建議單位落實(shí)檢察建議。檢察建議發(fā)出后,要通過(guò)詢(xún)問(wèn)、走訪、不定期會(huì)商、召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議等多種方式,及時(shí)了解被建議單位的整改落實(shí)情況。對(duì)于被建議單位在落實(shí)中存在的問(wèn)題,要主動(dòng)幫助其分析原因、商量對(duì)策,及時(shí)提出意見(jiàn)建議,不斷完善整改措施;對(duì)于被建議單位在落實(shí)過(guò)程中遇到困難,需要檢察機(jī)關(guān)予以支持配合的,檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)提供支持,積極配合被建議單位做好相關(guān)工作,共同推進(jìn)檢察建議的落實(shí)。
四是加強(qiáng)對(duì)檢察建議的跟蹤督促。對(duì)于被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的,經(jīng)檢察長(zhǎng)決定,可以將相關(guān)情況報(bào)告上級(jí)檢察院,通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門(mén)或者行業(yè)自律組織等,必要時(shí)可以報(bào)告同級(jí)黨委、人大,通報(bào)同級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。符合提起公益訴訟條件的,依法提起公益訴訟。同時(shí),上一級(jí)檢察院對(duì)口業(yè)務(wù)部門(mén)和法律政策研究部門(mén)要加強(qiáng)備案審查,及時(shí)了解掌握檢察建議的情況,必要時(shí)可以由上級(jí)檢察院進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督。在向異地有關(guān)單位制發(fā)檢察建議后,被建議單位不予整改或者整改不到位,需要向被建議單位所在地黨委、人大報(bào)告或者向其所在地政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)的,應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)制發(fā)誰(shuí)督促”的原則,由制發(fā)檢察建議的檢察院向被建議單位所在地黨委、人大報(bào)告或者向其所在地政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào);必要時(shí),可以與被建議單位所在地同級(jí)檢察院協(xié)商,聯(lián)合向黨委、人大報(bào)告或者向政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)。
(六)被建議單位的異議權(quán)
為了保證檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議時(shí)切實(shí)把問(wèn)題搞準(zhǔn)確、所提建議針對(duì)性和可操作性強(qiáng),《規(guī)定》特別規(guī)定了異議程序:一是檢察建議書(shū)正式發(fā)出前,可以征求被建議單位的意見(jiàn);二是被建議單位在一定期限內(nèi)可以提出異議;三是對(duì)被建議單位的異議應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行復(fù)核,經(jīng)復(fù)核,異議成立的,應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)討論決定后,及時(shí)對(duì)檢察建議書(shū)作出修改或者撤回檢察建議書(shū);異議不成立的,應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)同意后,向被建議單位說(shuō)明理由。
這里的“異議”應(yīng)指被建議單位提出的明確的異議,被建議單位不予回復(fù),或者回復(fù)不予采納,或者回復(fù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)否定檢察建議的,應(yīng)當(dāng)按照《規(guī)定》第二十四條、第二十五條的規(guī)定對(duì)被建議單位進(jìn)行督促落實(shí)。
(七)檢察建議的監(jiān)督管理
檢察建議的監(jiān)督管理應(yīng)貫徹落實(shí)三項(xiàng)制度:一是貫徹落實(shí)檢察建議的評(píng)估制度。各級(jí)檢察院檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際,制定科學(xué)合理的評(píng)估制度,客觀公正地對(duì)檢察建議的落實(shí)效果進(jìn)行評(píng)估。二是貫徹落實(shí)檢察建議的質(zhì)量評(píng)查制度。各級(jí)檢察院案件管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)檢察建議書(shū)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)查,對(duì)檢察建議工作進(jìn)行綜合分析,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,改進(jìn)工作。三是貫徹落實(shí)檢察官績(jī)效考核制度。各級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)將檢察建議的質(zhì)量和效果納入檢察官履職績(jī)效考核,不宜將檢察建議的數(shù)量作為考核重點(diǎn),避免片面追求制發(fā)數(shù)量的導(dǎo)向。
*最高人民檢察院法律政策研究室副主任;
**最高人民檢察院法律政策研究室民事行政法律研究處處長(zhǎng);
***最高人民檢察院法律政策研究室民事行政法律研究處副處長(zhǎng)。
(摘自《人民檢察》2019年第8期)
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