近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，意見提出了重點(diǎn)補(bǔ)齊的九個(gè)領(lǐng)域，十項(xiàng)補(bǔ)齊措施。其中有兩項(xiàng)措施也正是在重申43號文之后地方政府規(guī)范的舉債融資方式除主權(quán)擔(dān)保外有且只有兩種，即：地方政府債券與PPP。意見中反映為以下兩項(xiàng)措施：一是要加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券資金和項(xiàng)目管理。地方政府建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目安排協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)地方發(fā)展改革、財(cái)政部門間的溝通銜接，做好項(xiàng)目前期工作，按照財(cái)政部確定的專項(xiàng)債券額度，提出專項(xiàng)債券項(xiàng)目安排意見，確保專項(xiàng)債券發(fā)行收入可以迅速使用，重點(diǎn)用于在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。加大財(cái)政性資金支持力度，盤活各級財(cái)政存量資金，利用以往年度財(cái)政結(jié)余資金，保障項(xiàng)目建設(shè)。二是加大對在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目的金融支持力度。對已簽訂借款合同的必要在建項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可在依法合規(guī)和切實(shí)有效防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下繼續(xù)保障融資，對有一定收益或穩(wěn)定盈利模式的在建項(xiàng)目優(yōu)先給予信貸支持。鼓勵(lì)通過發(fā)行公司信用類債券、轉(zhuǎn)為合規(guī)的PPP等市場化方式開展后續(xù)融資。
那么，目前與地方政府及其融資平臺密切相關(guān)的債券類型主要有：地方政府一般債券、地方政府專項(xiàng)債券、公司債、企業(yè)債（城投債）、項(xiàng)目建設(shè)／收益專項(xiàng)債、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債……以及各種混淆的叫法。以至于我們傻傻分不清，項(xiàng)目收益與融資自平衡債到底是地方政府專項(xiàng)債還是項(xiàng)目收益?zhèn)?？武漢發(fā)行了公共停車場專項(xiàng)債，可是別忘了還有個(gè)城市停車場建設(shè)專項(xiàng)債，這兩個(gè)專項(xiàng)債之間有什么關(guān)系呢還是就是一種債券形式呢？土儲專項(xiàng)債、棚改專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債、地方政府專項(xiàng)債、項(xiàng)目收益與融資自平衡專項(xiàng)債之間到底又是什么關(guān)系？希望本文能幫您捋清。
一、地方政府債券
地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券。這兩種債券存在很多方面的區(qū)別。
地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行自8月發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》以來，各地的發(fā)行進(jìn)展加快，截止10月18日，各地發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券已超過18萬億的規(guī)模。地方政府專項(xiàng)債除依照《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法的通知》財(cái)庫［2015］83號文的要求進(jìn)行規(guī)范發(fā)行外，土儲、棚改、收費(fèi)公路項(xiàng)目分別有規(guī)范性的文件指導(dǎo)，另外2017年6月財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》簡稱“項(xiàng)目收益與融資自平衡專項(xiàng)債”，截止2018年10月，也共有21類項(xiàng)目收益與融資自平衡專項(xiàng)債券發(fā)行，這些債券的還款來源都是政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入。另外，即便債券名稱是xx省地方政府專項(xiàng)債券（一）期，沒有對專項(xiàng)債券投向的項(xiàng)目、具體項(xiàng)目的收支、資金狀況進(jìn)行披露，但專項(xiàng)債券的發(fā)行以及償還都和相應(yīng)的項(xiàng)目對應(yīng)，?？顚Ｓ谩?
以下是對有規(guī)范性文件作為依據(jù)的地方政府專項(xiàng)債券所做的對比：
基于以上梳理，對地方政府專項(xiàng)債券提出如下問題供共同探討：
（一）地方政府專項(xiàng)債券募集資金是否可以用作項(xiàng)目資本金？
這個(gè)問題在銳思維咨詢團(tuán)隊(duì)內(nèi)部爭議比較大。大家從各種規(guī)范性文件的要求，項(xiàng)目資本金的內(nèi)涵、外延，資本金穿透原則等各個(gè)方面做了分析。比如：在財(cái)預(yù)［2017］89號中規(guī)定項(xiàng)目收益與融資自平衡地方政府專項(xiàng)債券的實(shí)施方案中應(yīng)包含項(xiàng)目投資額、自有資本金及資本金到位情況等內(nèi)容，在已發(fā)行的21種創(chuàng)新型的地方政府專項(xiàng)債披露文件中我們也可以找到類似資金籌措方式為財(cái)政預(yù)算資金投資、項(xiàng)目單位自有資金投資等的字樣。因此地方政府專項(xiàng)債券募集資金是不能用作項(xiàng)目資本金的。但還有另外一種聲音：認(rèn)為可以用作項(xiàng)目資本金。理由是：項(xiàng)目實(shí)施主體是行業(yè)主管部門或者平臺公司，借款主體是地方政府，地方政府作為平臺公司的股東，股東用自身的借款充當(dāng)項(xiàng)目資本金，還款主體不是項(xiàng)目公司，為什么不可以？
我個(gè)人認(rèn)為：在探討地方政府專項(xiàng)債券募集資金是否可以用作項(xiàng)目資本金這個(gè)問題之前，應(yīng)該先理清另外一個(gè)問題就是：不論是創(chuàng)新型的項(xiàng)目收益與融資自平衡專項(xiàng)債券還是普通的政府專項(xiàng)債券必然是和項(xiàng)目相對應(yīng)。地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模除了應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排外，還應(yīng)該是和項(xiàng)目的總投資額密切相關(guān)的。既然是對應(yīng)項(xiàng)目，就應(yīng)該滿足項(xiàng)目投資所要求的項(xiàng)目資本金比例和項(xiàng)目融資比例要求的基礎(chǔ)上，再去考慮資金的撬動(dòng)作用。
（二）地方政府專項(xiàng)債券與PPP是否可以組合使用？
這也是我們團(tuán)隊(duì)大開腦洞的一個(gè)問題，我覺得會存在現(xiàn)實(shí)可能性。但是有兩個(gè)問題需要明確：首先，地方政府專項(xiàng)債券與PPP的融資主體不同。雖然這兩種模式都是目前基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域政府舉債融資的規(guī)范方式，但專項(xiàng)債券的融資主體是地方政府，而PPP的融資主體是社會資本或者項(xiàng)目公司。其次，這兩種方式的還款來源不同。雖然這兩種方式都是對應(yīng)項(xiàng)目，尤其是項(xiàng)目收益與融資自平衡債券絕大多數(shù)是靠項(xiàng)目專項(xiàng)收入進(jìn)行資金償還，但是所對應(yīng)的財(cái)政科目不同，地方政府專項(xiàng)債券是由政府性基金預(yù)算或?qū)ｍ?xiàng)收入來還，而PPP的現(xiàn)金流來源于項(xiàng)目的第三方付費(fèi)及政府補(bǔ)貼，這部分政府補(bǔ)貼是納入一般公共預(yù)算支出科目的數(shù)額。在法律關(guān)系理清的前提下，這兩種方式的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)必然存在接口，這也是銳思維咨詢做基礎(chǔ)設(shè)施投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的強(qiáng)項(xiàng)。
二、城投債
所謂城投債是指為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金，由地方政府投融資平臺公司發(fā)行的債券，包括企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)、短期融資券、非公開定向融資工具等。城投債發(fā)行人原則上應(yīng)滿足發(fā)行人為地方國有企業(yè)，發(fā)行人的主營業(yè)務(wù)應(yīng)包含但不限于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。城投債的發(fā)行更多應(yīng)關(guān)注的是信用評級中可以包含的資產(chǎn)種類。它整個(gè)的發(fā)行條件、過程可依照企業(yè)債的發(fā)行。
三、項(xiàng)目建設(shè)／收益專項(xiàng)債
2015年國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布了城市停車場建設(shè)專項(xiàng)債券、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券、地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券的發(fā)行指引，以及《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》等，這幾種債券本質(zhì)上仍是企業(yè)債券。但是相對放寬了地方政府融資平臺作為發(fā)行主體的條件。
以城市停車場建設(shè)專項(xiàng)債券為例：
四、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債
文件支撐：國家發(fā)改委辦公廳關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》的通知 發(fā)改辦財(cái)金［2017］730號
