2022年2月底,美國防部發(fā)布《美國國防工業(yè)基礎競爭狀況》報告，回顧了近10年來國防工業(yè)基礎競爭狀態(tài)，討論了擴大競爭所面臨的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，并提出了應對措施。此報告應2021年7月美國總統(tǒng)拜登第14036號行政令要求提交，旨在促進國防工業(yè)基礎競爭。本文對報告內(nèi)容進行簡要解讀，供讀者參考借鑒。
美國防部通過對過去10年的國防工業(yè)基礎競爭情況進行跟蹤和分析，發(fā)現(xiàn)美國防工業(yè)基礎整體競爭率呈下降趨勢，重大武器系統(tǒng)平臺競爭率低。（一）美國防工業(yè)基礎競爭率呈下降趨勢
過去10年，美國國防工業(yè)基礎整體競爭狀況不佳，競爭率呈下降趨勢。尤其從2015財年到2020財年這段時期表現(xiàn)尤為明顯。如圖1所示，國防部的合同支出從2015財年的2730億美元逐漸增長到2020財年的4200億美元（含疫情開支），增長53.8%，但同期競爭率由55.4%下降到50.1%。報告認為，國防企業(yè)并購、知識產(chǎn)權限制、小企業(yè)數(shù)量縮減、中高級技能人才流失等因素是造成競爭率緩慢下降的主要原因。
（二）重大武器系統(tǒng)平臺競爭不足
不同類型的裝備和服務合同,競爭率表現(xiàn)出明顯的高低差異,其中重大武器系統(tǒng)平臺領域競爭嚴重不足,拉低了總體競爭率。重大武器系統(tǒng)、專業(yè)設備、零部件等，由于需要從原始設備制造商或供應商購買升級設備，競爭率只有15%～40%，這些合同支出占總體采購的一半以上，因此嚴重拉低了國防部的總體競爭率。而安裝級任務保障和后勤需求、倉庫級維修服務需求、服務、商業(yè)產(chǎn)品和建筑等合同往往有多個潛在供應商，競爭率較高。此外，國防部還對鑄造和鍛件、導彈和彈藥、能源存儲和電池、戰(zhàn)略和關鍵材料、微電子五個關鍵領域進行了專項評估，認為這些領域不同程度存在單一來源、產(chǎn)能不足、依賴國外等競爭障礙。
報告認為，國防工業(yè)基礎競爭率下降的原因主要集中于以下幾個方面。（一）國防企業(yè)持續(xù)整合導致壟斷加劇
國防企業(yè)持續(xù)合并，使得參與競爭的企業(yè)不斷減少，資源向優(yōu)勢企業(yè)集中，形成半壟斷或壟斷的局面，導致市場競爭減弱甚至消弭。自上世紀90年代開始，美國國防工業(yè)經(jīng)歷了劇烈的合并，且這種趨勢在過去五年里一直在持續(xù)。航空航天和國防主承包商的數(shù)量從51家減少到5家（洛·馬、雷聲、通用動力、諾·格和波音）；重大武器系統(tǒng)供應商數(shù)量大幅下降，例如戰(zhàn)術導彈供應商從13家減少到3家，固定翼飛機從8家減少到3家，衛(wèi)星供應商從8家減少到4家，固體火箭發(fā)動機行業(yè)僅剩下兩家，在國防部最為關注的高超聲速武器系統(tǒng)領域目前只有一家主承包商。最近，波音企業(yè)退出了陸基戰(zhàn)略威懾項目工程與制造發(fā)展階段的競爭，認為“當前的采辦方式?jīng)]有為公平競爭提供一個公平的競爭環(huán)境”。這種趨勢可能為美軍未來作戰(zhàn)能力帶來消極影響。
（二）現(xiàn)行知識產(chǎn)權保護政策對競爭不利
知識產(chǎn)權是指因智力成果而依法享有的專有權，具有法律賦予的排他性，作為一種投資回報模式，既鼓勵又限制競爭，但現(xiàn)行國防部政策對競爭有負面影響。從技術的角度來看，知識產(chǎn)權對國防部技術創(chuàng)新有激勵作用，提高了企業(yè)投資開發(fā)新技術的回報。然而從市場競爭的角度來看，獨家產(chǎn)權一旦產(chǎn)生，形成一種有限的壟斷形式，反過來可能會限制國防資源的有效配置，阻礙對新軍用技術的公平競爭。國防部現(xiàn)行政策保護必要的數(shù)據(jù)權利、技術數(shù)據(jù)和計算機軟件等，但同時阻礙了項目后期保障合同的競爭，武器系統(tǒng)后勤和迭代升級通常會受到知識產(chǎn)權的限制，出現(xiàn)提前鎖定供應商等不良后果。（三）小企業(yè)數(shù)量減少削弱國防工業(yè)基礎
過去10年，國防領域小企業(yè)數(shù)量明顯減少，嚴重削弱國防工業(yè)基礎，掣肘國防工業(yè)發(fā)展后勁。小企業(yè)代表著國防工業(yè)基礎的大多數(shù)新進入者，在刺激技術創(chuàng)新的同時，有可能成長為具有多樣化能力的下一代國防供應商。因此在過去十年，國防部大幅增加小企業(yè)在研發(fā)方面的開支，增加約83%，在小企業(yè)制造業(yè)的支出也增加了28%。2021年，美國防部在小企業(yè)上花費了803億美元，達到了歷史最高水平，其中45%的合同授給了弱勢群體或女性擁有的企業(yè)。但是同時期國防工業(yè)基礎中的小企業(yè)數(shù)量反而減少了40%以上。據(jù)官方預測，如果這種趨勢持續(xù)，未來10年國防部可能失去1.5萬個供應商，嚴重威脅國防工業(yè)基礎發(fā)展后勁。（四）勞動力短缺制約國防工業(yè)基礎發(fā)展
勞動力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和競爭的關鍵要素，尤其關鍵技能人才。過去10年，國防領域勞動力整體流失嚴重，制約了國防工業(yè)發(fā)展。在國防工業(yè)基礎大部分領域，過去10年，勞動力短缺長期存在。原因包括國防企業(yè)合并導致具有制造技能和關鍵國防專業(yè)技能的人手流失；國防合同的波動增加了企業(yè)失去生產(chǎn)崗位和工人的風險等。高技能工人一旦離開國防供應鏈，召回和再培訓的成本會變得更高。某些依賴高技能工人的中小型國防制造商由于人員流失就會逐漸消亡，進一步削弱國防工業(yè)基礎。 除上述幾個主要原因以外，報告認為國防訂單量少不穩(wěn)定，國防開支減少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資高、成本高、利潤低，對手競爭壓力強勢等因素也是導致工業(yè)基礎領域缺乏競爭力和韌性的重要原因。
針對上述問題，報告提出以下應對措施。
（一）多部門聯(lián)合加強反壟斷監(jiān)管
報告稱，美國防部將聯(lián)合商務部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部等聯(lián)邦機構加強對企業(yè)并購行為的監(jiān)管。一是根據(jù)國防部5000.62指令[1]對所有可能影響國防工業(yè)基礎的并購交易進行評估，分析其對國家安全、工業(yè)和技術基礎、創(chuàng)新、公眾利益的潛在影響；二是商務部就擬議的企業(yè)并購進行獨立評估，并向反壟斷機構提出建議；三是國防部支持聯(lián)邦貿(mào)易委員會和司法部進行反壟斷調查，如果企業(yè)并購威脅國防部利益，聯(lián)邦貿(mào)易委員會和司法部可采取資產(chǎn)剝離或阻止合并等補救措施。此外，國防部還將組織專家對海外交易、出口管制、并購、市場分布等對國家安全產(chǎn)生的影響進行定期評估。（二）調整知識產(chǎn)權政策規(guī)避競爭限制
報告稱，美國防部將完善現(xiàn)有的知識產(chǎn)權政策，發(fā)揮知識產(chǎn)權對技術和產(chǎn)品的激勵作用，同時限制其負面影響。一是調整政策規(guī)避競爭限制。國防部將在采辦項目的早期競爭階段確定其長期知識產(chǎn)權需求，確保知識產(chǎn)權成為競爭合同中的一個評估因素，或唯一來源合同中的談判目標，并與愿意向國防部提供知識產(chǎn)權和數(shù)據(jù)權利的供應商簽訂合同，在尊重供應商知識產(chǎn)權的同時，最大限度地利用市場力量增加競爭。二是對采辦隊伍進行知識產(chǎn)權專業(yè)培訓。知識產(chǎn)權策略的調整需要項目管理、工程、承包、法律、后勤、成本和定價以及財務分析等領域的專家共同參與才能落實，因此國防部正對采辦人員進行知識產(chǎn)權政策、法規(guī)的專業(yè)培訓。
美國防部將通過降低市場壁壘和加大獲得合同機會等吸引更多中小企業(yè)進入國防市場。一是減少進入壁壘。國防部將采取小型業(yè)務擴展、其他交易協(xié)議以及和“商業(yè)方案開放征集”[2]等措施，吸引更多非傳統(tǒng)中小企業(yè)進入國防市場。二是加大獲得合同的機會。主要包括：通過采購技術援助計劃為小企業(yè)提供咨詢服務和培訓；通過與行業(yè)協(xié)會加大交流頻率、建立統(tǒng)一的溝通交流機制等幫助中小企業(yè)獲取更多的國防部合同信息;通過開發(fā)市場情報工具幫助采辦人員發(fā)現(xiàn)更多能夠滿足國防需求的小企業(yè)。（四）重點關注技能培訓和關鍵領域
針對勞動力短缺問題，國防部將針對國防特定技能需求進行專項職業(yè)培訓，通過直接招募學生和成人學習者，對其進行核心技能培訓，以提供國防制造業(yè)就業(yè)機會和激勵機制。此外，美國防部還將優(yōu)先發(fā)展鑄件和鍛件、導彈和彈藥、能源存儲和電池、戰(zhàn)略和關鍵材料以及微電子等關鍵領域，加強這些領域的本土國防工業(yè)生產(chǎn)能力建設，以減少外國對美國供應鏈的控制和影響，增強國防工業(yè)供應鏈韌性。 綜上所述，在中美大國博弈背景下，美對其國防工業(yè)基礎競爭狀況進行全面評估，并提出應對舉措，旨在通過加強競爭進一步激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，提升產(chǎn)品及服務質量，降低采辦經(jīng)費，提升國防工業(yè)基礎供給能力、潛力和韌性，加強供應鏈自主可控能力，從而支撐美提升其裝備技術優(yōu)勢，實現(xiàn)國防戰(zhàn)略目標。
