來源：國防科技工業(yè) 李伯亭 李笑晨/文
國防工業(yè)是美國戰(zhàn)略威懾力的重要組成部分，是美國保持和實(shí)施軍事霸權(quán)的重要支撐。美國十分重視國防工業(yè)基礎(chǔ)和能力，將其放到事關(guān)國家安全的戰(zhàn)略高度，并采取了一系列有效舉措，以保護(hù)和加強(qiáng)美國國防工業(yè)，維持美國軍事在全球的領(lǐng)先地位。
為了保證美國國防工業(yè)基礎(chǔ)能夠滿足其國防建設(shè)需要，美國國防部專門設(shè)有制造業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)政策辦公室（MIBP），該辦公室隸屬于負(fù)責(zé)采辦與保障的國防部副部長(zhǎng)辦公室，其使命是確保國防部能夠依靠強(qiáng)大、安全、彈性、創(chuàng)新的國防工業(yè)能力來滿足國防和軍隊(duì)建設(shè)的需求。MIBP主要通過開展國防工業(yè)基礎(chǔ)能力評(píng)估、國防工業(yè)基礎(chǔ)薄弱環(huán)節(jié)改進(jìn)、對(duì)可能影響競(jìng)爭(zhēng)的并購進(jìn)行審查、實(shí)施工業(yè)資源優(yōu)先分配計(jì)劃等工作履行其使命。
2015年，為進(jìn)一步指導(dǎo)并加強(qiáng)國防工業(yè)基礎(chǔ)，美國國防部在MIBP組建了工業(yè)基礎(chǔ)委員會(huì)（IBC），該委員會(huì)以國防部高級(jí)官員為主，重點(diǎn)審查討論工業(yè)基礎(chǔ)趨勢(shì)，對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，按照國防部戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)安排調(diào)整工業(yè)基礎(chǔ)項(xiàng)目，制定政策填補(bǔ)工業(yè)基礎(chǔ)漏洞。
2017年，為全面評(píng)估美國制造業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)能力，時(shí)任總統(tǒng)特朗普發(fā)布13806號(hào)行政令，決定成立工業(yè)基礎(chǔ)聯(lián)合工作組，并將其作為IBC的主要依托機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)召集國防部和聯(lián)邦政府有關(guān)部門，在國防工業(yè)基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)和問題上進(jìn)行分享、協(xié)調(diào)和合作，制定降低風(fēng)險(xiǎn)和解決問題的對(duì)策和政策。通過這些頂層機(jī)構(gòu)和跨部門的聯(lián)合工作機(jī)制，有效地保證了美國工業(yè)基礎(chǔ)政策的一致性，保障了美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的安全穩(wěn)固。
美國十分重視國防工業(yè)基礎(chǔ)能力的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和控制，通過建立常態(tài)化的評(píng)估機(jī)制，對(duì)國防工業(yè)能力狀況定期進(jìn)行跟蹤、分析和評(píng)價(jià)，以發(fā)現(xiàn)問題和薄弱環(huán)節(jié)，并及時(shí)采取有效措施加以解決，確保美國國防工業(yè)安全有效。
美國國防工業(yè)能力評(píng)估始于20世紀(jì)90年代中期，冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著美國國防預(yù)算縮減，美國國防工業(yè)的規(guī)模和基礎(chǔ)較以往有了一定程度的減弱，引起了美國政府對(duì)國防工業(yè)基礎(chǔ)能否滿足軍事需求的擔(dān)憂，由此開啟了美國國防工業(yè)能力的評(píng)估工作。
1996年4月，美國國防部發(fā)布指令DoDI5000.60《國防工業(yè)能力評(píng)估》，并發(fā)布配套指南DoD5000.60-H《評(píng)估國防工業(yè)能力》。
1997年，美國國會(huì)將國防工業(yè)能力評(píng)估正式寫入美國法典第十卷第2504條，要求國防部每年3月1日前向國會(huì)參眾兩院提交國防工業(yè)能力評(píng)估報(bào)告，并將其作為美國制定國防工業(yè)政策、編制國防部下一財(cái)年預(yù)算以及進(jìn)行國防工業(yè)能力調(diào)整的重要決策依據(jù)。美國對(duì)國防工業(yè)能力評(píng)估經(jīng)歷了針對(duì)某項(xiàng)特定產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)能力評(píng)估，到基于作戰(zhàn)效果的國防工業(yè)能力評(píng)估，再到目前的逐行業(yè)、逐層級(jí)（S2T2）評(píng)估階段，體現(xiàn)了美國國防工業(yè)能力評(píng)估由點(diǎn)到面、由面到縱深、由偏重需求側(cè)到注重供給側(cè)的演進(jìn)和發(fā)展。
截至2020年，美國國防部共向國會(huì)提交了23份美國國防工業(yè)能力評(píng)估報(bào)告，報(bào)告結(jié)論對(duì)美國國防工業(yè)基礎(chǔ)能力'補(bǔ)短堵漏'起到了重要作用。此外，美國國防部和商務(wù)部每年都會(huì)對(duì)供應(yīng)商基礎(chǔ)是否滿足未來5年國防需求進(jìn)行評(píng)估，美軍各軍兵種每年也會(huì)針對(duì)具體的武器裝備采辦項(xiàng)目進(jìn)行工業(yè)能力基礎(chǔ)和供應(yīng)鏈的評(píng)估。如2014年，美國國防部、美國國防后勤局（DLA）聯(lián)合美商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（BIS）就'美國碳纖維復(fù)合材料供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展?fàn)顩r及其競(jìng)爭(zhēng)性'進(jìn)行了評(píng)估，并于2015年11月發(fā)布了《美國戰(zhàn)略材料供應(yīng)鏈評(píng)估：碳纖維復(fù)合材料》的評(píng)估報(bào)告。
2013年，美國空軍請(qǐng)?zhí)m德公司制定了一項(xiàng)'維持階段供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理'戰(zhàn)略，并發(fā)布了《美國空軍維持階段的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理》的報(bào)告。
美國是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，十分注重發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，在國防采辦領(lǐng)域也不例外。通過有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，極大地提高了國防工業(yè)基礎(chǔ)的活力和效率。
一是建立需求信息發(fā)布機(jī)制，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)范圍。美國國防部在20世紀(jì)90年代就建立了'國防部采辦機(jī)會(huì)網(wǎng)'等信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布除高度機(jī)密外的國防采購信息；美國國防部還建立了TechMatch網(wǎng)站，及時(shí)發(fā)布國防部技術(shù)研發(fā)需求及各實(shí)驗(yàn)室研發(fā)成果。
二是建立競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)機(jī)制，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。主要依據(jù)《謝爾曼法》、《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》等聯(lián)邦法規(guī)，對(duì)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)等行為進(jìn)行約束，并對(duì)價(jià)格歧視、商業(yè)賄賂、欺詐等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行限制。2014年8月，美國國防部負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)與后勤的副部長(zhǎng)辦公室又專門發(fā)布了《創(chuàng)造和維持國防部供應(yīng)與服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境指南》，從8個(gè)方面提出了創(chuàng)造和維持競(jìng)爭(zhēng)的一系列措施、策略和范例。
三是實(shí)施分類分層次競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)筑競(jìng)爭(zhēng)體系。美國《武器系統(tǒng)采辦改革法案》（WSARA）明確規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性樣機(jī)制造是重大國防采辦項(xiàng)目的強(qiáng)制性要求，即使在系統(tǒng)層面不可行，也必須在重要子系統(tǒng)層面施行。目前，美國軍工企業(yè)已形成主承包商、分包商和零部件原材料供應(yīng)商三個(gè)層次。
四是鼓勵(lì)小企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)。美國通過國防采購挑戰(zhàn)計(jì)劃（DACP）、小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR）促進(jìn)小企業(yè)參與分包項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)；使用法律授權(quán)、合作協(xié)議或其他交易方式等非合同工具鼓勵(lì)小企業(yè)參與國防采辦項(xiàng)目。
確保國防工業(yè)基礎(chǔ)安全是美國的國家戰(zhàn)略，特別是在全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和外國資本投資美國資產(chǎn)日益頻繁的態(tài)勢(shì)下，美國更是將其放在極其重要的地位，從國家安全的戰(zhàn)略高度對(duì)外國投資進(jìn)行審查。履行這一使命的核心機(jī)構(gòu)是外國投資委員會(huì)（CFIUS），該機(jī)構(gòu)是1975年由時(shí)任總統(tǒng)福特批準(zhǔn)成立，主席由美國財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任，成員由財(cái)政部、司法部、國土安全部、商務(wù)部、國防部、國務(wù)院、能源部、美國貿(mào)易代表辦公室以及科技政策辦公室的負(fù)責(zé)人組成。CFIUS主要審查與美國國家安全利益相關(guān)的外國投資活動(dòng)，對(duì)可能影響國家安全的外商企業(yè)兼并、收購或控股行為進(jìn)行審查，審查內(nèi)容包括該投資是否威脅美國國家安全、投資主體是否受所在國政府指使以及該投資是否影響美國對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的把控等。其中，外國國有企業(yè)在美投資活動(dòng)是其重點(diǎn)審查對(duì)象。僅2017-2019年，涉及中國公司收購的審查就有140起，居各國之首。從CFIUS成立到2019年，美國共叫停了7起交易，其中大部分都是近些年發(fā)生而且與中資企業(yè)有關(guān)的。
2018年8月，時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普簽發(fā)《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），該法案擴(kuò)大了CFIUS對(duì)可能影響美國國家安全的交易審查權(quán)限及管轄范圍，要求CFIUS更加嚴(yán)格審查外資收購美國公司，并對(duì)外國投資美國企業(yè)提供國家安全評(píng)估報(bào)告。隨后，美國財(cái)政部頒布新規(guī)，規(guī)定從2018年11月10日起，外國投資者在美進(jìn)行投資交易時(shí)，凡涉及美國半導(dǎo)體、電信和防務(wù)等27個(gè)行業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)都必須由CFIUS進(jìn)行“國家安全評(píng)估”。這表明，國家安全而非經(jīng)濟(jì)利益已成為左右在美外國投資的關(guān)鍵因素。
保持強(qiáng)大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和供應(yīng)鏈安全可靠是美國國防建設(shè)的核心目標(biāo)。20世紀(jì)80年代以后，隨著美國制造業(yè)的持續(xù)萎縮，美國國防工業(yè)在一些關(guān)鍵或重要領(lǐng)域?qū)ν鈬蕾嚩仍絹碓礁?，供?yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)凸顯。在這種情況下，美國于2012年啟動(dòng)實(shí)施國家制造創(chuàng)新戰(zhàn)略計(jì)劃，將'國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI）'建設(shè)作為維持美國制造業(yè)在全球競(jìng)爭(zhēng)中領(lǐng)先地位的重要舉措。到目前為止，美國共建立了14家制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，其中國防部投資的有美國增材制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（AM）、數(shù)字化制造與設(shè)計(jì)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（MxD）、先進(jìn)輕質(zhì)材料制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（LIFT）、美國集成光子制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（AIM Photonics）、美國先進(jìn)機(jī)器人制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（ARM）等8家，國防部共向這8家制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)投入創(chuàng)始資金6億美元。特朗普上臺(tái)后，更是將國防工業(yè)基礎(chǔ)和供應(yīng)鏈的重視提到了前所未有的高度。
2017年7月，特朗普簽署'評(píng)估與強(qiáng)化美國制造業(yè)與國防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈恢復(fù)能力'總統(tǒng)令（13806號(hào)令），隨后，美國國防部于2018年10月5日發(fā)布了《評(píng)估與加強(qiáng)美國制造業(yè)與國防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈穩(wěn)固性》報(bào)告，提出了'擴(kuò)大對(duì)緊缺國防工業(yè)能力、制造技術(shù)研發(fā)等的投資，增加對(duì)供應(yīng)鏈低層級(jí)的直接投入，擴(kuò)大本土產(chǎn)能'等對(duì)策措施。根據(jù)評(píng)估報(bào)告的結(jié)果和建議，時(shí)任總統(tǒng)特朗普在2019財(cái)年發(fā)布了'循環(huán)鋰-海水電池生產(chǎn)''先進(jìn)制造技術(shù)''聲吶浮標(biāo)生產(chǎn)''輕重稀土元素分離和加工'等14項(xiàng)總統(tǒng)決定，以解決稀土和化工生產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域的供應(yīng)問題。同年，美國國防部實(shí)施了'工業(yè)基礎(chǔ)分析與維持'計(jì)劃，投資了新一代固體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)倡議、海軍推進(jìn)裝置鑄造項(xiàng)目、本土石墨烯項(xiàng)目、關(guān)鍵電磁計(jì)劃、定向能供應(yīng)鏈安全倡議、雷達(dá)可用性及彈性倡議以及無人機(jī)項(xiàng)目等，旨在推動(dòng)新興國防制造業(yè)發(fā)展，擺脫國外依賴。
隨著民用技術(shù)的快速發(fā)展，美國國防部發(fā)現(xiàn)單純依靠傳統(tǒng)的國防供應(yīng)商已經(jīng)難以滿足不斷增長(zhǎng)的軍事需求，迫切需要利用民用先進(jìn)技術(shù)為國防和武器裝備建設(shè)賦能。為此，美國國防部采取了一系列行之有效的舉措：
一是成立國防創(chuàng)新單元（DIU）。該機(jī)構(gòu)成立于2015年，是美國國防部的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由負(fù)責(zé)研發(fā)與工程的國防部副部長(zhǎng)主管，是美國國防部獲取外部前沿技術(shù)與尖端科技企業(yè)對(duì)接的橋梁。其主要職責(zé)是利用其他交易協(xié)議（OTA）、競(jìng)賽等方式，簡(jiǎn)化初創(chuàng)及非傳統(tǒng)企業(yè)參與國防建設(shè)的路徑，協(xié)助國防部獲取商業(yè)領(lǐng)域與作戰(zhàn)相關(guān)的技術(shù)信息。截至2019年底，國防創(chuàng)新小組已成功實(shí)施了72個(gè)項(xiàng)目，其中33個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)完成；將16個(gè)商業(yè)運(yùn)營模式和技術(shù)解決方案推廣到國防部有關(guān)機(jī)構(gòu)；共與商業(yè)公司簽訂166份合同，涉及120家非傳統(tǒng)承包商，其中60家是首次成為國防部承包商。
二是充分發(fā)揮戰(zhàn)略能力辦公室（SCO）的作用。SCO成立于2012年，現(xiàn)隸屬于研究與工程副部長(zhǎng)辦公室，是與國防創(chuàng)新單元（DIU）、國防高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）并列的5個(gè)直屬機(jī)構(gòu)之一。SCO的使命是，在明確的軍事需求牽引下，通過'集成創(chuàng)新'方式利用現(xiàn)有武器和商業(yè)技術(shù)，發(fā)展2～5年內(nèi)可投入作戰(zhàn)部署的新技術(shù)，形成快速交付新能力，從而為DARPA研制出下一代領(lǐng)先技術(shù)爭(zhēng)取時(shí)間。目前，SCO的年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)已經(jīng)從2012年成立之初的5000萬美元，猛增到2019財(cái)年的14億美元。三是實(shí)施前沿掃描和重點(diǎn)監(jiān)視計(jì)劃，在科研與采辦系統(tǒng)內(nèi)成立專門的科技情報(bào)分析部門，面向全球頂級(jí)學(xué)術(shù)期刊、創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的信息，開展系統(tǒng)掃描分析，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和挖掘可軍用的前沿或顛覆性技術(shù)。此外，美國還十分注重發(fā)揮各類創(chuàng)新平臺(tái)的作用，匯集全社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新。
利用美元霸權(quán)在全球范圍內(nèi)配置和利用資源是美國確保其大國地位的重要手段，在國防建設(shè)領(lǐng)域也不例外。加強(qiáng)國際合作，提升國防工業(yè)基礎(chǔ)的全球化，已被列入美國國防部工業(yè)基礎(chǔ)調(diào)查三大優(yōu)先事項(xiàng)之一。早在1993年，美國就將和加拿大之間高度綜合的國防工業(yè)合作列入年度'國防授權(quán)法'中。2017財(cái)年的'國防授權(quán)法'再次將英國和澳大利亞納入國家技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)的定義。
2018年10月，美國國防部發(fā)布的《評(píng)估和加強(qiáng)美國制造業(yè)及國防工業(yè)基礎(chǔ)與供應(yīng)鏈彈性》指出，供應(yīng)安全安排是與參與國簽署《關(guān)于加強(qiáng)國防設(shè)備和工業(yè)事項(xiàng)合作的總體原則聲明》。目前，澳大利亞、加拿大、芬蘭、意大利、荷蘭、挪威、西班牙、瑞典和英國的供應(yīng)安全安排已經(jīng)到位。
2020年6月，美國參議院軍事委員會(huì)發(fā)布的《2021財(cái)年國防授權(quán)法案》進(jìn)一步提出，將'國防工業(yè)基礎(chǔ)'重塑為'國家安全創(chuàng)新基礎(chǔ)'，通過提高工業(yè)基礎(chǔ)靈活性和彈性進(jìn)行重塑，降低依賴外國供應(yīng)商的風(fēng)險(xiǎn)并加強(qiáng)與盟友合作致力于國家安全創(chuàng)新。目前，美國正在計(jì)劃參照情報(bào)五眼聯(lián)盟形式（Five Eyes Arrangement）建立一個(gè)'五眼國防自由貿(mào)易區(qū)'，在國防工業(yè)基礎(chǔ)創(chuàng)新、技術(shù)和投資共享方面建立'可信賴空間'，構(gòu)建綜合的國防工業(yè)基礎(chǔ)。
高水平的人才隊(duì)伍是美國國防工業(yè)強(qiáng)大的重要保證。美國十分重視各類人才特別是科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）人才的培養(yǎng)，早在20世紀(jì)80年代中期，美國國家科學(xué)委員會(huì)就提出要將培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)科技人才、工程師、科學(xué)家和數(shù)學(xué)家，作為提升國家競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)；
2006年，小布什政府在《美國競(jìng)爭(zhēng)力計(jì)劃》中又進(jìn)一步提出，培養(yǎng)具有STEM素養(yǎng)的人才是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代教育目標(biāo)之一，并將其視為保持美國在全球競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。但隨著制造業(yè)的萎縮，美國國防工業(yè)領(lǐng)域高技能人才和STEM人才流失問題日益突出，2006-2016年，美國STEM人才就業(yè)量增長(zhǎng)了52%，但在制造業(yè)領(lǐng)域卻減少了74%；在航空航天領(lǐng)域，18～34歲的STEM專業(yè)人才比例不到20%。針對(duì)這種狀況，特朗普政府建立了聯(lián)邦、州和地方政府協(xié)同機(jī)制，支持高中、職業(yè)學(xué)校、高校和企業(yè)面向制造業(yè)未來需求開展STEM教育和培訓(xùn)。美國聯(lián)邦政府還鼓勵(lì)各州制訂戰(zhàn)略計(jì)劃，建立一支受過教育和有技能的勞動(dòng)力隊(duì)伍。美國國防部也采取了多項(xiàng)措施，以吸引和穩(wěn)定各類高水平人才。
例如，2019年，美國國防部開發(fā)了匯集各級(jí)政府、制造業(yè)各環(huán)節(jié)力量的'工業(yè)技能勞動(dòng)力開發(fā)生態(tài)系統(tǒng)模型'，并啟動(dòng)技能大賽等項(xiàng)目，吸引高水平人才進(jìn)入國防領(lǐng)域。美國國防部還通過加強(qiáng)制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)與高校、企業(yè)的合作來吸引和保留人才，目前8家美國國防部投資的制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)已與1200家相關(guān)公司、高校和政府機(jī)構(gòu)建立合作，吸引了波音、通用電氣、洛克希德·馬丁、福特等公司，以及其他數(shù)百家高校和企業(yè)參與合作，引進(jìn)和培養(yǎng)了大量高水平人才，為美國國防工業(yè)發(fā)展注入了活力。(中國國防工業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)，北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)
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