【縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，為了系統(tǒng)地思考問題，可以用戰(zhàn)略地圖來謀劃有關(guān)工作措施】
□劉軍 王思霖
為加強(qiáng)縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，一方面要認(rèn)真測(cè)算償債需求，提前按計(jì)劃做好資金安排，逐筆落實(shí)償債來源；另一方面要系統(tǒng)思考，全面統(tǒng)籌防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展。
縣級(jí)政府債務(wù)存在的困難和問題
1.投資收益有限。從資金投向來看，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目大多自身無法產(chǎn)生現(xiàn)金流，即使一些項(xiàng)目有收益，其資金回收周期較長。
2.化解債務(wù)手段有限。一是現(xiàn)有的資產(chǎn)、資源、資金規(guī)模有限，大部分資產(chǎn)無收益且變現(xiàn)能力差，財(cái)政收入規(guī)模有限，沒有更多的資金用于償債。二是平臺(tái)公司實(shí)體化進(jìn)展緩慢，自身造血功能較差，沒有足夠的收益來源用于償債。三是土地開發(fā)和出讓進(jìn)展緩慢，無更多的土地收益償債。
3.通過PPP模式減輕政府債務(wù)壓力存在困難。一是已進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，多數(shù)屬公益性項(xiàng)目，無法通過PPP模式實(shí)施。二是根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”，實(shí)施PPP項(xiàng)目模式存在財(cái)政承受能力限制。
縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形式與目標(biāo)
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以分為四種：一是規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，是指由于債務(wù)規(guī)模過大而導(dǎo)致不能或不按期償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；二是效率風(fēng)險(xiǎn)，是指由于債務(wù)資金的使用與管理效率低下所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)；三是結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，是指各類債務(wù)結(jié)構(gòu)所顯示出來的風(fēng)險(xiǎn)，四是外在風(fēng)險(xiǎn)，是指由于地方政府不能按期償還債務(wù)所引發(fā)的其他各種風(fēng)險(xiǎn)。在這四類風(fēng)險(xiǎn)中，規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)最難處理。
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的目標(biāo)在于償債的長期性。目前地方政府的資金運(yùn)行，一般采用了“資金大循環(huán)模式”，就是在地方政府統(tǒng)一決策和統(tǒng)籌規(guī)劃下，將財(cái)政資金、土地開發(fā)和平臺(tái)公司作為一個(gè)綜合運(yùn)作體系。在這個(gè)體系下，土地增值和企業(yè)產(chǎn)生的稅收是重要的還款來源，但土地增值和稅收的產(chǎn)生需要較長的時(shí)間，償債是一項(xiàng)長期工作。
但這一目標(biāo)有局限性。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范需要采取綜合性、長期性的措施，地方政府單打獨(dú)斗，不可能在短期內(nèi)獨(dú)自完全解決地方債務(wù)問題。在現(xiàn)行的“晉升錦標(biāo)賽”體制下，地方政府能做的只能是保證本地區(qū)的平臺(tái)公司現(xiàn)金流的穩(wěn)定，目標(biāo)是能撐到其他地區(qū)的平臺(tái)公司債務(wù)危機(jī)爆發(fā)之后。
縣級(jí)政府債務(wù)的理論探討
1.縣級(jí)政府所處大環(huán)境。首先，要理解發(fā)展型政府，借債對(duì)發(fā)展有很大的促進(jìn)作用，縣級(jí)政府對(duì)發(fā)展的追求是不遺余力的。其次，理解晉升錦標(biāo)賽，它影響了區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)的行為方式，既要發(fā)展，債務(wù)危機(jī)又不能在自己任期內(nèi)爆發(fā)。再次，理解經(jīng)營所轄區(qū)域，所謂經(jīng)營所轄區(qū)域，就是把所轄區(qū)域當(dāng)作一家企業(yè)來經(jīng)營，土地是最大的生產(chǎn)資料。最后，理解縣級(jí)政府地方治理的方式是統(tǒng)治合理，統(tǒng)合治理是指地方政府在城市化過程中利用公司化平臺(tái)進(jìn)行經(jīng)營性運(yùn)作的治理模式。統(tǒng)合治理模式下，政治機(jī)制、行政機(jī)制與公司化經(jīng)營機(jī)制的聯(lián)結(jié)成為地方政府權(quán)力運(yùn)行模式的主要特征。
2.與金融機(jī)構(gòu)合謀?？h級(jí)政府通過平臺(tái)公司與金融機(jī)構(gòu)合謀，雙方實(shí)現(xiàn)共贏，形成信貸—債務(wù)的加速循環(huán)模式。金融機(jī)構(gòu)愿意將資金交給平臺(tái)公司，一是平臺(tái)公司的貸款金額巨大，金融機(jī)構(gòu)可以通過把資金大量貸出，加大貸款量來提高利潤，實(shí)現(xiàn)業(yè)績提升要求；二是平臺(tái)公司背后有縣級(jí)政府支持，如果出現(xiàn)現(xiàn)金流問題，縣級(jí)政府可以調(diào)配資金解決，而且似乎縣級(jí)政府后面還站著市級(jí)政府。三是如果金融機(jī)構(gòu)沒有新的貸款發(fā)放給平臺(tái)公司，則平臺(tái)公司也沒有資金償還舊的貸款，借新還舊是常態(tài)。
工作建議
縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，為了系統(tǒng)地思考問題，我們可以用戰(zhàn)略地圖來謀劃有關(guān)工作措施。戰(zhàn)略地圖是以圖的形式告訴管理者：什么樣的知識(shí)、技能和文化(學(xué)習(xí)與成長層面) 可以用來構(gòu)建企業(yè)運(yùn)作系統(tǒng) ( 內(nèi)部流程層面) ，進(jìn)而給需求者帶來特殊的價(jià)值( 客戶層面) ，實(shí)現(xiàn)更高的財(cái)務(wù)價(jià)值( 財(cái)務(wù)層面)，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。應(yīng)用戰(zhàn)略地圖這個(gè)工具，可以系統(tǒng)地考慮各種影響因素，詳見圖。
1.財(cái)務(wù)層面。財(cái)務(wù)層面可反映“收入的增長”和“利潤的提高”。收入的增長有兩個(gè)途徑，一是賣出產(chǎn)品數(shù)量的增長，二是產(chǎn)品單價(jià)的提高。利潤的提高，則是一個(gè)相對(duì)的概念，是指單位成本的降低，也可以指生產(chǎn)率的提高。因此，財(cái)務(wù)層面可以分為增長戰(zhàn)略和生產(chǎn)率戰(zhàn)略兩個(gè)方面：（1）增長戰(zhàn)略。主要分為兩個(gè)部分：第一是財(cái)政增收。一是突出增量，著力新興稅源的培植。二是堵塞征管漏洞，努力挖掘稅收潛力。第二是加大土地出讓進(jìn)度。切實(shí)做大土地出讓收入規(guī)模。（2）生產(chǎn)率戰(zhàn)略。生產(chǎn)率戰(zhàn)略也分兩個(gè)部分。第一是建立平臺(tái)公司體系。建立一虛兩實(shí)的雙層平臺(tái)公司體系，上層的公司可以承擔(dān)部分地方政府的作用，監(jiān)控兩家平公司現(xiàn)金流，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并對(duì)兩家平臺(tái)公司進(jìn)行戰(zhàn)略管理，提高平臺(tái)公司的投融資效率。第二是引進(jìn)管理咨詢機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的作用。咨詢機(jī)構(gòu)有廣泛的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，可以從經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)得出符合市場(chǎng)規(guī)律和切實(shí)可行的解決方案，明顯提高地方政府的制度學(xué)習(xí)速度。增長戰(zhàn)略可以應(yīng)對(duì)債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)率戰(zhàn)略可以應(yīng)對(duì)債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)。
2.客戶層面?？蓪⒖h級(jí)政府的主要資金來源方分為三類：銀行券商、產(chǎn)業(yè)基金和政府機(jī)構(gòu)。對(duì)于銀行券商，縣級(jí)政府主要做兩件事：一方面要給平臺(tái)公司配置資產(chǎn)，以增強(qiáng)融資能力。通過財(cái)政注資、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)收益補(bǔ)充、注入規(guī)費(fèi)、稅收返還等多種形式給予資本金補(bǔ)助。另一方面要關(guān)注平臺(tái)公司的評(píng)級(jí)。平臺(tái)公司的信用等級(jí)由兩大因素決定：其一，受評(píng)平臺(tái)企業(yè)背后的地方政府基礎(chǔ)信用；其二，平臺(tái)公司自身信用。對(duì)于產(chǎn)業(yè)基金，平臺(tái)公司受縣級(jí)政府委托，作為代持政府股份的管理人，代表政府出資部分管理基金公司。有限的財(cái)政資金作為股權(quán)的一部分，通過股權(quán)的方式撬動(dòng)社會(huì)資本的投入，從而起到放大財(cái)政資金的杠杠作用。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)要注意包裝項(xiàng)目，認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究國家投資導(dǎo)向，編寫項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和資金申請(qǐng)報(bào)告，結(jié)合縣級(jí)政府特點(diǎn)，積極協(xié)調(diào)上級(jí)部門爭取資金。
3.內(nèi)部運(yùn)營。這是指縣級(jí)政府要在四個(gè)方面做得更加出色、才能更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)和客戶層面的戰(zhàn)略和目標(biāo)。這四個(gè)方面分別為創(chuàng)新管理、運(yùn)營管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶管理。
創(chuàng)新管理有兩個(gè)要點(diǎn)：一是引進(jìn)PPP模式和組建金融控股集團(tuán)。從實(shí)踐看，PPP模式對(duì)融資的作用有限，但對(duì)于提高政府工作效率，提高投資效益有較大的作用。二是要認(rèn)真研究現(xiàn)有平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)，將與金融相關(guān)的業(yè)務(wù)重組，組建金融控股集團(tuán)。
運(yùn)營管理一方面是強(qiáng)化國資監(jiān)管：一是建立規(guī)范的平臺(tái)公司治理架構(gòu)；二是建立科學(xué)的決策機(jī)制；三是預(yù)算管理，協(xié)調(diào)好平臺(tái)公司預(yù)算和財(cái)政預(yù)算的關(guān)系，合理進(jìn)行預(yù)算；四是資金監(jiān)管，由財(cái)政局監(jiān)督平臺(tái)公司的資金按預(yù)算或計(jì)劃執(zhí)行；五是績效考核，重點(diǎn)考核融資總額、項(xiàng)目完成、國有資本收益等指標(biāo)。另一方面是完善平臺(tái)公司的內(nèi)部流程制度，提高規(guī)范運(yùn)營水平。平臺(tái)公司應(yīng)從戰(zhàn)略、組織、流程、績效、企業(yè)文化等方面系統(tǒng)地完善自身。
風(fēng)險(xiǎn)管理是兩個(gè)方面，一方面是由平臺(tái)公司體系中的頂層公司準(zhǔn)備一定額度的流動(dòng)資金貸款，做為備用金。另一方面是增加地方政府性債務(wù)償還資金的額度，對(duì)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實(shí)行及時(shí)有效的預(yù)警和動(dòng)態(tài)防控。
客戶管理中要注意兩個(gè)重點(diǎn)，一是政策性銀行，他們的資金成本低，期限長，額度大，是重點(diǎn)的融資目標(biāo)，二是融資租賃，他們的要求低，放款快，是對(duì)平臺(tái)公司流動(dòng)性的重要補(bǔ)充。
4.學(xué)習(xí)成長。主要關(guān)注關(guān)鍵內(nèi)部業(yè)務(wù)流程所需要的資源積累，以滿足關(guān)鍵內(nèi)部業(yè)務(wù)和利益主體主張的需求。從個(gè)人角度看，一方面是加強(qiáng)培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容需要從和地方政府管理、財(cái)政增收、PPP模式、金融工具、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等方面來形成區(qū)縣投融資思維框架，能夠系統(tǒng)地思考問題。另一方面是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，重點(diǎn)要學(xué)的是棚改PPP模式和平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型和重組。對(duì)于組織角度，一方面是強(qiáng)化金融辦的作用，把金融辦人員配齊配強(qiáng)；另一方面是要發(fā)揮縣級(jí)投融委的作用，要求平臺(tái)公司負(fù)責(zé)融資的工作人員列席金融辦和投融委的會(huì)議。對(duì)于信息角度，一方面要找專業(yè)人士制定投融資規(guī)劃，構(gòu)建以財(cái)政預(yù)算為基點(diǎn)的政府資金現(xiàn)金流量核算體系，在此基礎(chǔ)之上構(gòu)建轄區(qū)投融資規(guī)劃模型。另一方面要多參與PPP聯(lián)盟的活動(dòng)，多方了解政策、項(xiàng)目和資金信息。
（作者分別為貴陽國家高新區(qū)管委會(huì)副主任；貴州省安順市鎮(zhèn)寧縣常務(wù)副縣長）
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