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改革開放40多年來，我國農(nóng)村人口減少2.39億，宅基地面積卻累計(jì)增加超過3000萬畝，農(nóng)村人均建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地的2.7倍。由于長期實(shí)行“城鄉(xiāng)割裂”與“重城輕鄉(xiāng)”政策，造成了當(dāng)今我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污損化、人口空心化、耕地破碎化、“城進(jìn)村衰”與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興乏力等現(xiàn)實(shí)困境，國土空間格局出現(xiàn)無序化利用與失調(diào)等問題。黨的十八大以來，中央多次提出加大土地整治力度，著力解決鄉(xiāng)村突出問題與功能短板。然而，傳統(tǒng)單一要素、單一手段的土地整治模式難以有效解決鄉(xiāng)村系統(tǒng)性障礙。在浙江開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作先行先試探索的基礎(chǔ)上，2019年，自然資源部發(fā)布《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，并相繼下發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)》《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱（試行）》等相關(guān)文件，標(biāo)志著以“全域全要素”為核心的整治新階段正式開啟。三年多來，各地全域土地綜合整治有序推進(jìn)，在優(yōu)化鄉(xiāng)村三生空間、激活鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能等方面取得了顯著成效。圍繞全域土地綜合整治戰(zhàn)略價(jià)值、基本原理，以及潛力測算與分區(qū)等方面的相關(guān)研究也陸續(xù)興起，但整體表現(xiàn)出實(shí)踐研究優(yōu)先、理論研究滯后等問題。鑒于此，本文系統(tǒng)闡釋全域土地綜合整治的內(nèi)涵邏輯、實(shí)踐困局與應(yīng)對策略，以期豐富全域土地綜合整治理論，裨益整治試點(diǎn)實(shí)踐。

全域土地綜合整治是在傳統(tǒng)土地整治基礎(chǔ)上提出的“新型命題”，包含整治區(qū)域的全域性與內(nèi)容的全面性兩層基本內(nèi)涵。區(qū)域的全域性是指從全區(qū)域視角對農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等各類活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，將原零散、孤立的土地整治項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榧羞B片的綜合整治項(xiàng)目；內(nèi)容的全面性體現(xiàn)在對區(qū)域范圍內(nèi)所有資源要素進(jìn)行綜合開發(fā)利用，包括農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地、低效工礦用地、未利用地等，以及全面實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升、農(nóng)田水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理以及傳統(tǒng)村落歷史文化保護(hù)?；凇耙?空間-功能-價(jià)值”邏輯主線，全域土地綜合整治核心邏輯包括“整要素、優(yōu)空間、提功能、增價(jià)值”四個(gè)方面。

1. 整要素 

鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)內(nèi)自然要素與社會經(jīng)濟(jì)要素唇齒相依。相比于傳統(tǒng)土地整治以地塊為整治單元、以田水路林等單要素為整治對象，全域土地綜合整治不再聚焦局部、單個(gè)地塊或單一要素，而是將“山水林田湖草”生命共同體下的土地、河流、森林、產(chǎn)業(yè)、交通所有要素放在統(tǒng)一治理空間下，通過綜合運(yùn)用工程技術(shù)、農(nóng)藝技術(shù)、生物技術(shù), 找準(zhǔn)限制因素，促進(jìn)要素之間高效流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全過程協(xié)同治理。

2. 優(yōu)空間

以“農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理與鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)”為三大基本內(nèi)容，全域土地綜合整治力求構(gòu)建科學(xué)高效的生產(chǎn)、生活與生態(tài)（“三生”）空間。一是通過歸并零散耕地、整理宅基地、治理廢棄礦山等相關(guān)工程，提高耕地連片度、建設(shè)用地集約度，從橫向?qū)用鎯?yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局。如2017年，浙江省溫嶺市橫峰大道沿線村莊通過全域土地綜合整治使村莊用地平均容積率由原先的0.72提高到2.65，耕地集中連片程度達(dá)到56畝，永久基本農(nóng)田新增比例33.32%。二是通過盤活閑置資源、有效落位設(shè)施產(chǎn)業(yè)等，從縱向?qū)用鎯?yōu)化空間資源配置。

3. 提功能

在要素整合與空間優(yōu)化基礎(chǔ)上，針對鄉(xiāng)村問題矛盾，整治既含“治未病”之意，也含“再創(chuàng)生”之意。對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)功能已被侵蝕弱化的地區(qū)，全域土地綜合整治重點(diǎn)在于通過恢復(fù)、修復(fù)與重建，補(bǔ)齊功能短板。如通過農(nóng)田平整、表土剝離等技術(shù)，提升耕地產(chǎn)能；對于鄉(xiāng)村功能良好地區(qū)，整治重點(diǎn)在于通過保護(hù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)三生融合。

4. 增價(jià)值

結(jié)合各地“土地整治 ”工程，鄉(xiāng)村增值是全域土地綜合整治的題中應(yīng)有之義。首先是產(chǎn)業(yè)增值，整治將資金、人力、技術(shù)等以項(xiàng)目方式導(dǎo)入鄉(xiāng)村地區(qū)，為打造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)空間與推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合提供了契機(jī)，通過整治獲得的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)一步拓寬了增收渠道。其次是生態(tài)增值，通過合理推動(dòng)退耕還林還草還濕，退養(yǎng)還海等，實(shí)現(xiàn)天藍(lán)地綠水凈，進(jìn)一步夯實(shí)了生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)出供給能力。再次是社會增值，通過改善人居環(huán)境、保障人本需求、傳承歷史文脈等，整治為進(jìn)一步創(chuàng)造出包容、安全、可持續(xù)的高品質(zhì)生活提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

實(shí)施全域土地綜合整治是新時(shí)期彌合城鄉(xiāng)二元鴻溝與治理環(huán)境突出問題的理想途徑。然而，從當(dāng)前試點(diǎn)實(shí)踐來看，全域土地綜合整治還面臨四大困局。

1. 資金來源困局

推進(jìn)整治實(shí)踐需要系統(tǒng)回答“錢從哪里來？”的問題。相比于傳統(tǒng)土地整治自上而下下達(dá)補(bǔ)充耕地或增減掛鉤等具體目標(biāo)，資金主要來源于政府新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)或耕地開墾費(fèi)，全域土地綜合整治賦予各地更大的創(chuàng)新空間，鼓勵(lì)政府與政策銀行設(shè)立生態(tài)基金、發(fā)行綠色債券，拓展資金來源渠道。但從當(dāng)前實(shí)踐來看，大部分地區(qū)整治仍以政府財(cái)政資金為主，市場化的融投資機(jī)制創(chuàng)新不足，導(dǎo)致整治資金總量有限，且難以在時(shí)序上滿足不同整治階段的資金需求。

2. 動(dòng)力差異困局

從主體來看，全域土地綜合整治項(xiàng)目的主要驅(qū)動(dòng)者仍是政府，其從公眾利益出發(fā)，利用政府支出支付施工方勞務(wù)，進(jìn)行項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償和具體實(shí)施，而企業(yè)、公眾等社會主體參與動(dòng)力匱乏，鮮有市場化企業(yè)作為主體直接開展整治。從區(qū)域來看，全國90%以上的整治試點(diǎn)項(xiàng)目分布在胡煥庸線東側(cè)，且大多位于浙江、廣東等社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、建設(shè)用地指標(biāo)需求較大的平原地區(qū)。相比之下，新疆、寧夏等西北不發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)較少，整治意愿明顯不足。從內(nèi)容來看，受建設(shè)用地增減掛鉤以及浙江等部分省份出臺的建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)調(diào)劑政策激勵(lì)，開展建設(shè)用地整治動(dòng)力充足，而由于生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制缺乏，如何開展生態(tài)紅線內(nèi)與自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的整治仍然面臨不知“誰來整、怎么整”等挑戰(zhàn)。

3. 組織管理困局

全域土地綜合整治是多層次、多方參與的過程，組織管理上需要自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等多部門橫向協(xié)同、縱向聯(lián)動(dòng)，形成統(tǒng)籌合力。然而，現(xiàn)實(shí)中在縱向?qū)用?，整治部門協(xié)調(diào)多屬于依靠科層制層級關(guān)系的垂直式協(xié)調(diào)，難以實(shí)現(xiàn)平等磋商；在橫向?qū)用妫煌块T常常目標(biāo)不一且存在信息壁壘，影響整治實(shí)踐效率。盡管為破解上述問題，許多地區(qū)成立了由黨委領(lǐng)導(dǎo)、多部門參與的全域土地綜合整治專班，但專班非制度，臨時(shí)性的跨部門組織方式也影響著整治實(shí)踐的可持續(xù)性。

4. 實(shí)施推進(jìn)困局

在具體推進(jìn)過程中，全域土地綜合整治也面臨多項(xiàng)約束。一是用地布局優(yōu)化難。由于用地布局調(diào)整不可避免會涉及到權(quán)屬、永久基本農(nóng)田等內(nèi)容，現(xiàn)行對權(quán)屬調(diào)整尚缺乏行之有效的政策路徑，永久基本農(nóng)田的剛性管控要求也導(dǎo)致其調(diào)整可能性較小。二是產(chǎn)業(yè)引入難。產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)是全域土地綜合整治過程的重要一環(huán)，但相比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有充裕的資本、技術(shù)與人才，落后地區(qū)往往很難吸引人才、引進(jìn)多樣化產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致土地整治后仍陷入“發(fā)達(dá)地區(qū)更發(fā)達(dá)、落后地區(qū)難發(fā)展”的循環(huán)怪圈。三是整治成效評價(jià)難。當(dāng)前，國家已出臺的整治標(biāo)準(zhǔn)主要圍繞農(nóng)用地整理與復(fù)墾，缺乏建設(shè)用地與生態(tài)修復(fù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。同時(shí)，在各地整治成效評估過程中，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一、評價(jià)指標(biāo)不一，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果差異大、難比較，全域土地綜合整治總體成效評估面臨困境。

全域土地綜合整治工作的復(fù)雜性決定了破解其困局必須有的放矢。為此，筆者從剖析其資金、動(dòng)力、組織、實(shí)施等問題的根源出發(fā)，提出以下思考與策略（圖1）。

1. 完善全域土地綜合整治市場化機(jī)制與模式

引導(dǎo)社會資本參與是破解整治資金來源局限的關(guān)鍵。2021年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，提出暢通社會資本參與和獲益渠道，支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過程。由于整治活動(dòng)能夠獲取生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值增量核算的權(quán)益、指標(biāo)的利益，以及通過自身能力和資源創(chuàng)造的資源資本運(yùn)營收益。首先，應(yīng)結(jié)合不同收益類型構(gòu)建市場化機(jī)制，分類激發(fā)社會資本投資動(dòng)力。如構(gòu)建以“產(chǎn)業(yè)開發(fā)權(quán)益”“生態(tài)環(huán)境權(quán)益”等為核心的發(fā)展權(quán)益開發(fā)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制；以“建設(shè)用地指標(biāo)”“碳排放指標(biāo)”等為核心的指標(biāo)開發(fā)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制；以“遺留土石料”“閑置泥沙和表土”等為核心的資源再開發(fā)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。從而進(jìn)一步吸納社會資本，保障整治產(chǎn)生的準(zhǔn)公共權(quán)益、非公共產(chǎn)品及其衍生權(quán)益創(chuàng)新發(fā)展，提升整治產(chǎn)生指標(biāo)的流通效率。其次，應(yīng)從政府和社會資本關(guān)系出發(fā)，縱深完善社會資本參與模式。如積極探索由社會資本統(tǒng)籌管理項(xiàng)目、政府實(shí)施績效考核的模式，或EOD（生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向）理念下的PPP（政府和社會資本合作）模式、以及由政府授權(quán)、承包方全程負(fù)責(zé)的EPC模式等，真正使社會資本在整治過程中貢獻(xiàn)積極力量。 

2. 因地制宜推進(jìn)多目標(biāo)差異化治理

我國不同地區(qū)具有不同的主要矛盾與發(fā)展訴求，全域土地綜合整治必須結(jié)合村莊類型及具體問題制定目標(biāo)、實(shí)施差異化治理，并通過政策創(chuàng)新激發(fā)整治動(dòng)力。對于近郊貼城的村莊，全域土地綜合整治應(yīng)進(jìn)一步盤活存量用地，持續(xù)推進(jìn)一二三產(chǎn)融合，消弭城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)三生融合與城鄉(xiāng)融合；對于歷史底蘊(yùn)悠久的村莊，全域土地綜合整治應(yīng)在解決耕地破碎化、建設(shè)用地低效化與環(huán)境污損化等問題基礎(chǔ)上，開展特色保護(hù)修復(fù)，挖掘資源要素比較優(yōu)勢，促進(jìn)傳統(tǒng)文化復(fù)蘇；對于區(qū)位偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的村莊，應(yīng)著力探索移民搬遷，對原村落進(jìn)行統(tǒng)一復(fù)林、復(fù)耕。同時(shí)，進(jìn)一步加大政策創(chuàng)新力度，借鑒實(shí)踐開展較早、成效較好地區(qū)的整治經(jīng)驗(yàn)。如新安江流域浙皖兩省水質(zhì)對賭機(jī)制、浙江存量建設(shè)用地盤活與新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度等，挖潛全域土地綜合整治新動(dòng)能。 

3. 建立跨部門組織協(xié)同機(jī)制

跨部門有效協(xié)調(diào)需貫穿整治全程，包括前期規(guī)劃、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目驗(yàn)收、后期管護(hù)等階段。一是建立跨部門信息共享機(jī)制。利用政府內(nèi)網(wǎng)建立土地整治信息平臺，解決部門間信息不對稱問題，并整合相關(guān)部門專項(xiàng)規(guī)劃與資金等；二是建立跨部門共同管護(hù)機(jī)制。探索常態(tài)化的整治項(xiàng)目“管理-實(shí)施-監(jiān)測-評價(jià)-管理”工作流程，齊抓共管提升整治效率與效果；三是改革跨部門考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制。除考核部門與個(gè)人內(nèi)部任務(wù)情況外，將在整治過程發(fā)揮的作用納入工作考核，遏制踢皮球、拖沓現(xiàn)象。此外，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，對各種涉地涉農(nóng)資金使用、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等做出明確規(guī)定，統(tǒng)籌規(guī)范全域土地綜合整治工作流程。

4. 系統(tǒng)優(yōu)化土地利用布局

土地利用布局的調(diào)整重構(gòu)是解決整治實(shí)施問題，暢通農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑的關(guān)鍵。但其調(diào)整過程需進(jìn)一步完善三大內(nèi)容。一是系統(tǒng)編制村莊規(guī)劃。以規(guī)劃確定具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、生態(tài)保護(hù)功能分區(qū)為引領(lǐng)，保障整治優(yōu)化調(diào)整布局的科學(xué)性。二是建立健全權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制。允許在整治范圍內(nèi)重新劃分宗地、調(diào)整產(chǎn)權(quán)，提高土地權(quán)利人參與整治與用地布局調(diào)整的積極性。三是規(guī)范全域土地綜合整治評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方式。建立評定目標(biāo)、評定子目標(biāo)、評定指標(biāo)構(gòu)成的綜合評定框架體系，并充分利用地理信息技術(shù)、無人機(jī)攝影測量技術(shù)、三維建模技術(shù)等提升項(xiàng)目的監(jiān)督管理水平。與此同時(shí)，也可探索從更大尺度上開展全域土地綜合整治，如以縣域?yàn)閷?shí)施單元，從更高層面進(jìn)行資源統(tǒng)籌和指揮調(diào)度，允許零散的耕地和農(nóng)田跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)向永久基本農(nóng)田集中區(qū)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化空間調(diào)整的內(nèi)生動(dòng)力。