在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，地方政府財政收入趨緊，債務(wù)融資成為地方政府破解城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺的有效途徑，被廣泛用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。地方政府債務(wù)發(fā)揮著諸多積極的作用，在緩解民生工程資金瓶頸問題的同時，推動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，隨著債務(wù)規(guī)模的持續(xù)迅速增長，地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷積累。如何針對日益膨脹的地方政府債務(wù)有效地“去杠桿”？供給側(cè)改革的思路在“兩頭”：一頭在市場；另一頭在政府。

健全市場機(jī)制，推動地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

讓地方政府融資平臺成為市場的主體。一方面，地方政府與融資平臺間因為“預(yù)算軟約束”而存在直接的信用連帶責(zé)任。由于有地方政府的庇護(hù)，融資平臺的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況即使突破了底線也不會被要求破產(chǎn)，從而導(dǎo)致融資平臺的投資效率低下。這種情況與上世紀(jì)九十年代初紛紛陷入債務(wù)困境的國營企業(yè)有很強(qiáng)的相似性。另一方面，融資平臺的自有資本主要來源于地方政府的財政撥款，投資領(lǐng)域也主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施和一些公益項目。融資平臺幾乎成為一個準(zhǔn)公共部門。健全市場機(jī)制的首選是要給融資平臺“去準(zhǔn)公共部門化”。

推動市場化轉(zhuǎn)型，需要引入社會資本改造融資平臺的治理結(jié)構(gòu)。構(gòu)建PPP融資模式，吸引社會資本對融資平臺入股，有助于建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。推進(jìn)融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型已經(jīng)喊了多年，之所以未見進(jìn)展，根本原因在于地方政府“一股獨(dú)大”。引入PPP融資模式，讓社會資本參與到融資平臺的轉(zhuǎn)型中來，有利于實現(xiàn)股權(quán)多元化，在完善融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)的同時，有利于推動融資平臺走出單一融資功能，成為真正的實體型公司。當(dāng)然，社會資本不是“慈善家”，更不是“接盤俠”。因此，政府在引入社會資本的過程中，必須給矛充分的政策支持和資源配置，甚至提供直接的資金支持。

讓地方政府融資平臺接受市場的監(jiān)督。隨著地方政府隱性債務(wù)顯性化改革的步伐加快，信貸融資逐漸讓步于債券融資。引入市場監(jiān)管手段，對地方政府債券進(jìn)行評級就顯得尤為重要。財政透明度是地方政府信用評級的關(guān)鍵要素，然而，在評級過程中很少有地方政府愿意主動公開財政預(yù)算，這給市場評級機(jī)構(gòu)的工作帶來了挑戰(zhàn)。由于地方政府信用評級的缺失，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)水平、財政狀況有顯著差別的省市所發(fā)的地方債券趨同性地給予AAA的最高評級，無法明顯區(qū)別劃分出來，使得市場的監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

完善債券的市場評級機(jī)制，還需要加快形成公平、公正的信用評級市場。由于評級費(fèi)用由地方政府來承擔(dān)，再加上復(fù)評程序的復(fù)雜性，導(dǎo)致地方政府傾向于看哪家評級高、評級速度快、價格便宜就選哪家機(jī)構(gòu)。發(fā)債的相對壟斷、評級的過度競爭，使得地方政府債券的信用評級不利于揭示發(fā)行人的風(fēng)險。因此，讓地方政府債券接受市場的監(jiān)督，既要地方政府主動公開財政預(yù)算，讓信用評級“陽光化”，又要斬斷發(fā)債主體與評級機(jī)構(gòu)間的利益關(guān)系，規(guī)范信用評級市場。

完善監(jiān)督機(jī)制，推動地方政府官員形成科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀

建立健全地方政府官員科學(xué)的政績考核機(jī)制。地方政府債務(wù)“去杠桿”，人的因素是關(guān)鍵，重點(diǎn)在于讓地方政府官員建立科學(xué)的政績觀。近年來，地方政府之所以大規(guī)模舉債，根本原因在于，地方財政相對“捉襟見肘”的資金供給與地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)旺盛的資金需求。因此，要讓地方政府官員“不愿”舉債，要么在資金供給端實行改革，即深入推進(jìn)財政體制改革，使得地方政府“有錢可用”；要么在資金需求端實現(xiàn)約束，即降低地方政府官員大規(guī)模舉債推動城鎮(zhèn)化的意愿。相對于財政體制改革“牽一發(fā)而動全身”的復(fù)雜性，后者通過建立科學(xué)的考核機(jī)制更具有可操作性。

完善科學(xué)的考核機(jī)制，首先要實現(xiàn)政績考核的法制化，避免人治。通過制定相關(guān)的法律法規(guī)，把官員政績考核的內(nèi)容、方式標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，真正做到有章可循、按章辦事。建立一整套嚴(yán)密的組織監(jiān)督和廣泛的民主監(jiān)督相配套的有效制度，使城鎮(zhèn)化建設(shè)中的多種形式主義能得到及時的遏制。其次要實行官員政績考核內(nèi)容的多樣化。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，在運(yùn)用GDP對于“量”的因素進(jìn)行考核的同時，更要把地方政府的債務(wù)狀況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況等“質(zhì)”的因素一并納入考核指標(biāo)體系。

建立健全地方政府官員科學(xué)的離任審計制度。中央和地方政府之間事權(quán)和財權(quán)關(guān)系已經(jīng)由原來計劃經(jīng)濟(jì)體制下單純的行政命令關(guān)系，逐步轉(zhuǎn)變成為當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)體制下的委托代理關(guān)系。作為代理人的地方政府官員的行為取向存在逆向選擇與道德風(fēng)險。出于自身政治利益的最大化，地方政府官員往往熱衷于“短、平、快”的政績工程，尤其是大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的貸款一般為長期貸款，在地方官員的任屆期內(nèi)還款壓力不大，出現(xiàn)了貸款資金使用與償還期限結(jié)構(gòu)不匹配問題，最終導(dǎo)致地方政府官員具有獲得長期貸款的無限需求。為了杜絕“拍拍屁股走人”，建立包含地方政府債務(wù)內(nèi)容的官員離任審計制度就顯得十分重要。

建立健全針對地方政府債務(wù)的官員離任審計制度，關(guān)鍵要細(xì)化國務(wù)院于2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。《意見》雖提出了完善債務(wù)報告和公開制度、建立考核問責(zé)機(jī)制等要求，但由于問責(zé)制過于籠統(tǒng)，實施起來不具有可操作性，致使考核問責(zé)機(jī)制流于形式。例如，未明確追責(zé)主體和問責(zé)主體，未確定追債等級，未規(guī)定違規(guī)行為。因此，需要圍繞《意見》，制定更具有可操作性的政策措施，將地方債務(wù)指標(biāo)納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)施政業(yè)績考核指標(biāo)，并納入離任審計制度內(nèi)容，對地方政府“亂舉債”實行終身問責(zé)制。