本文整理自北大縱橫“十四五”系列報告4月24日第十四場直播。
上個世紀九十年代，黃奇帆同志接過時任上海市委書記黃菊的委任時，應(yīng)該不曾想到，他一個星期想出的以3000萬開辦費拉動100億投資的辦法，會如火如荼的發(fā)展到今天。經(jīng)歷了30年的發(fā)展，地方投融資平臺公司經(jīng)歷了起起伏伏的五個階段：1）20世紀90年代初期至2000年的起步階段：此時，我國第一家綜合性政府投融資平臺剛剛成立，國家發(fā)布了一系列文件支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；2）2001年至2008年的緩慢發(fā)展階段：在這一階段，各地開始普遍成立融資平臺。其中，一些主要城市的融資平臺開始經(jīng)歷轉(zhuǎn)型和調(diào)整；3）2009年至2012年的快速發(fā)展階段：受金融危機影響，國務(wù)院提出巨額經(jīng)濟刺激計劃。在這種背景下，配套國家經(jīng)濟刺激計劃，地方政府積極籌建地方投融資平臺，融資平臺的作用迅速凸顯；4）2013-2016年3月的規(guī)范調(diào)整階段：為應(yīng)對融資平臺公司在運作過程中帶來的風(fēng)險，政府頻繁出臺相關(guān)政策進行指導(dǎo)調(diào)整。各地方政府也紛紛出臺促進融資平臺轉(zhuǎn)型調(diào)整、創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見，促使平臺公司向市場化方向規(guī)范運行；5）2016年3月至今的收縮階段：一系列監(jiān)管政策出臺，主旨在于規(guī)范地方政府的融資擔保，嚴格把控變相融資增加政府債務(wù)負擔。加之政府債務(wù)與融資平臺厘清日益明確，城投債的發(fā)行規(guī)模波動下行，監(jiān)管持續(xù)發(fā)力量縮價升成定勢。如果再要細分，我們認為，2016年到今時今日的收縮階段，還可以再細分為2018年之前和之后的兩個階段，2018年之前，由于發(fā)展的慣性，地方投融資平臺的融資和建設(shè)仍然狂飆突進，資本市場的資金支持也還能夠到位，只是各投融資平臺的債務(wù)結(jié)構(gòu)開始惡化，非標融資占比快速上升；到2018年之后，整個資本市場的資金方開始警覺，對投融資平臺的資金支持力度下滑，加之之前的融資陸續(xù)開始到期，償債壓力大增，投融資平臺的生存就變得愈發(fā)艱難。從整五規(guī)劃的角度去考量，“十三五”期間，投融資平臺的主要發(fā)展成果，或者說留給“十四五”的發(fā)展基礎(chǔ)，需要從不同角度去看待：1、“十三五”期間，投融資平臺對城市建設(shè)貢獻巨大，居功至偉。沒有投融資平臺的運作，我國的城市化進程就不可能在短時間內(nèi)實現(xiàn)如此巨大的進步。此外，在尤其是相對落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，如高速公路、機場等，也多有賴投融資平臺的投入和努力，這是投融資平臺有目共睹的成績，是投融資平臺的責(zé)任擔當。2、另一方面，由于投融資平臺的運行模式，是依托政府信用進行融資，并投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當中，因此，在長時間的投融資操作過程中，投融資平臺承擔了大量的政府隱性債務(wù)，但在“十三五”期間，從國家到地方，一直在出臺相關(guān)的政策，限制地方政府支付政府信用為投融資平臺的債務(wù)買單，在投融資平臺長期沒有相關(guān)收入來平衡公益性和功能性項目投入的情況下，投融資平臺的債務(wù)堆積，就成為其發(fā)展乃至生存的重大障礙，尤其是2018年之后，投融資平臺債務(wù)融資結(jié)構(gòu)惡化，償債壓力堆積如山，近期以來時時能夠聽到的不同地方投融資平臺“爆雷”的新聞，就是這種情況惡化的重要表現(xiàn)。3、從作為獨立的經(jīng)營實體角度考慮，投融資平臺面臨嚴重的產(chǎn)業(yè)空心化問題，尤其是政策要求地方政府不得再為投融資平臺的融資實施擔保和兜底之后，為了維持投融資平臺的運行，地方政府不斷向投融資平臺注入資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，嘗試維持其正常運轉(zhuǎn)。但長期的平臺化運作，讓投融資平臺短時間之內(nèi)難以通過自身業(yè)務(wù)發(fā)展維持資金的平衡和良好的生存，這也是投融資平臺在“十四五”期間需要解決的重要課題。面對“十三五”期間投融資平臺的發(fā)展困境，多數(shù)地方政府，都在不斷努力推動投融資平臺的轉(zhuǎn)型與改革，但改革的速度有快有慢，改革的效果有喜有憂。放眼望去，全國的投融資平臺，欣欣向榮如上海、青島者有之，誠惶誠恐如“南湘潭、北大連、東鎮(zhèn)江、西畢節(jié)”者亦有之。不論發(fā)展程度高低，發(fā)展水平好壞，甚至說是否徘徊在債務(wù)違約的生死線上，在“十四五”期間，投融資平臺都要重點解決如下的問題：雖然在過去三十年間，投融資平臺經(jīng)歷了“地方政府的寵兒”到“地方政府的包袱、累贅甚至棄兒”的過程，但作為承擔了特殊發(fā)展使命的國有企業(yè)，投融資平臺在“十四五”期間仍然不能拋棄自身的功能性企業(yè)定位，不能置地方的發(fā)展需求于不顧，在努力發(fā)展自身實體化市場化業(yè)務(wù)，努力讓自生生存下去的同時，仍然要盡最大努力回應(yīng)地方政府的發(fā)展要求，只有如此，投融資平臺才能在未來繼續(xù)依托政府，獲得地方政府支持，走出困境，發(fā)展破局。
作為對地方發(fā)展做出突出貢獻的投融資平臺，在面對發(fā)展困境的當下，天然的應(yīng)該受到地方政府的相關(guān)支持，但地方政府的支持意愿雖有，但支持力量有多大存疑。對投融資平臺來說，在前期的發(fā)展過程中，積累下來的有效資源和資產(chǎn)的變現(xiàn)，是實體化轉(zhuǎn)型的不二選擇。比如政府作為投融資平臺投資基礎(chǔ)設(shè)施項目而支付的“對價”—土地、以及補充入投融資平臺的各類資產(chǎn)、授予的特許經(jīng)營權(quán)等，都是投融資平臺進行實體化運作，開展市場化業(yè)務(wù)的重要依托。此外，投融資平臺的實體化發(fā)展，要和當?shù)氐钠渌Y源稟賦做緊密對接，充分利用當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展條件，為自身所用，走出具有地方特色的實體化轉(zhuǎn)型之路。
雖然很多企業(yè)都面臨發(fā)展過程中的資金不足問題，但多數(shù)都是業(yè)務(wù)發(fā)展過程中產(chǎn)生的經(jīng)營性債務(wù)，其債務(wù)的平衡與化解，與業(yè)務(wù)的發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)。但投融資平臺面臨的債務(wù)問題，并非經(jīng)營性債務(wù)，而是承擔了政府的隱性債務(wù)，基于各地方政府多財政緊張，無力對隱性債務(wù)進行償還的預(yù)期，投融資平臺的債務(wù)平衡和化解問題就成了其生存和發(fā)展的“生死線”，“十四五”期間，投融資平臺在無力進行償債的倒逼之下，最現(xiàn)實的選擇就是一方面努力還本付息，表達自己的誠意，與投資方談判展期；另一方面就是在可能的范圍之內(nèi)進行債務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，長債置換短債，為投融資平臺的生存和后續(xù)發(fā)展爭取出轉(zhuǎn)圜空間。
即通過各種方法和手段做大投融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模，通過資產(chǎn)規(guī)模的擴大，降低投融資平臺的資產(chǎn)負債率，創(chuàng)造出更多的融資空間。做大資產(chǎn)的方式很多，直接的方式是地方政府的資源和資產(chǎn)注入，通過有效資產(chǎn)、有效業(yè)務(wù)的注入，將投融資平臺的業(yè)務(wù)做活，提升收入和利潤，做強平臺。此外還可以采取的方式是不同投融資平臺之間的聯(lián)合重組，目前在西南地區(qū)如云南即宣布，要求每個縣級單位的投融資平臺數(shù)量不得多于一個，除非投融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)在300億以上，通過投融資平臺的聯(lián)合重組，使原本還本付息困難的投融資平臺進入更大的體量之內(nèi)，在更大的平臺上進行平衡，目前已經(jīng)取得較好的效果。
即在做大投融資平臺資產(chǎn)規(guī)模，做大收入利潤的基礎(chǔ)上，爭取信用評級的提升。目前國內(nèi)投融資平臺AAA級企業(yè)很少，多在AA+和AA兩個信用評級徘徊。不同的信用評級平臺，其融資的成本、融資的難度、可以采用的融資手段等都有非常大的差別，越高的評價，在資本市場的自由度和可選擇空間越大。根據(jù)對不同信用評級機構(gòu)如東方金誠、聯(lián)合資信、中誠信、上海新世紀等信用評價方法的研究可以判斷，除了投融資平臺本身的資產(chǎn)規(guī)模、收入、利潤等指標之外，投融資平臺所依托的地方政府的財政收入，地方GDP發(fā)展狀況等，都是投融資平臺信用評價的重要參考依據(jù)。投融資平臺不能絕地地方政府的經(jīng)濟發(fā)展，但可以從自身的發(fā)展方面不斷坐實，盡力爭取。
綜上所述，增資、增信，是投融資平臺在面臨嚴峻發(fā)展局面的情況下，在未來的五年時間里面，爭取“大而不倒”的重要手段。通過較大規(guī)模資產(chǎn)的運作，一方面對接地方資源稟賦，做實業(yè)務(wù)，盡量回流資金；另一方面持續(xù)的支撐地方的城市監(jiān)事，爭取更多的政策和資源支持，投融資平臺一定可以走出“十三五”期間的發(fā)展困境，在“十四五”期間做大做強。
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