韓方明

　　公共外交在中國(guó)起步雖晚，但發(fā)展很快。從中央最高層到外交執(zhí)行部門都高度重視推動(dòng)中國(guó)公共外交，甚至包括媒體、大中企業(yè)和普通公民參與公共外交的意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)公共外交投入了極大的熱情。

　　公共外交能夠受到全國(guó)范圍內(nèi)如此高度的重視，是一件可喜的事情，這對(duì)于中國(guó)公共外交事業(yè)的意義和影響是深遠(yuǎn)的。總體來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)公共外交有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)。

　　綿里藏針

　　當(dāng)今世界正在步入全球公共外交的時(shí)代，任何一個(gè)參與全球化的國(guó)家要想回避公共外交已經(jīng)不可能了。中國(guó)公共外交的興起，是世界范圍內(nèi)公共外交發(fā)展潮流的一部分，是全球化和信息化時(shí)代外交轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方面。

　　中國(guó)公共外交的發(fā)展只有在順應(yīng)世界潮流的基礎(chǔ)上，在把握公共外交發(fā)展的世界趨勢(shì)前提下，結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情和優(yōu)勢(shì)，才能創(chuàng)造性地開(kāi)展。

　　從世界公共外交的發(fā)展潮流來(lái)看，未來(lái)公共外交的發(fā)展具有以下四個(gè)基本趨勢(shì)：

　　一是公共外交全球化。

　　近年來(lái)，公共外交的一個(gè)重要趨勢(shì)就是全球化。不僅作為發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、加拿大、挪威等國(guó)家高度重視公共外交，而且廣大新興大國(guó)比如中國(guó)、印度、南非、巴西等也都積極加入公共外交的行列，甚至連文萊、韓國(guó)、新加坡、希臘等小國(guó)也在公共外交方面具有很高的熱情。英國(guó)的“酷—不列顛”和“創(chuàng)意英國(guó)”系列活動(dòng)、美國(guó)對(duì)中東國(guó)家公共外交的大量投入，法國(guó)對(duì)文化外交的重視，以及在世界各地幾乎每天都在上演的“文化節(jié)”、“國(guó)家年”和其他大量數(shù)不清的教育文化和社會(huì)交流項(xiàng)目，都無(wú)不顯示出公共外交的魅力。

　　在全球化飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，萬(wàn)萬(wàn)不可忽視公共外交所帶來(lái)的巨大外交收益。它已經(jīng)成為各國(guó)外交工作不可忽視的重要課題，在外交工作中占有越來(lái)越重要的地位。公共外交領(lǐng)域的日益活躍，特別是在全球范圍的緊密聯(lián)系，使得政府包辦外交已經(jīng)成為一種落后的文化行為面臨道義上的危機(jī)，而且在實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益問(wèn)題上已經(jīng)力不從心。因此，只要經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)不發(fā)生逆轉(zhuǎn)，公共外交的全球化趨勢(shì)也會(huì)持續(xù)下去。

　　二是公共外交社會(huì)化。

　　公共外交是一種以社會(huì)為中心的外交。作為一種新外交理念，公共外交主要體現(xiàn)在外交精神的變革上。像美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家盡管也開(kāi)展了公共外交，但其核心理念仍然是以“國(guó)家為中心”的外交，在基本精神上仍然是執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的現(xiàn)代外交精神，所謂的公共外交只不過(guò)吸納了一些新的手段服務(wù)于新的對(duì)象而已，沒(méi)有從根本上確立用新的外交精神服務(wù)于新的外交目的。

　　相反，加拿大和挪威的公共外交可以稱得上是“新公共外交”，最主要的就是體現(xiàn)在這兩個(gè)國(guó)家的公共外交注重發(fā)動(dòng)普通民眾、非政府組織、企業(yè)等行為體參與公共外交事務(wù)。外交的主體不再是局限于一個(gè)國(guó)家的中央政府，地方政府、非政府組織和企業(yè)也成為公共外交的主體，代表國(guó)家出面從事各種與塑造國(guó)家形象相關(guān)的事務(wù)。

　　當(dāng)然，這些行為體也不可能完全自行其是，而是在中央政府制定的公共外交理念和戰(zhàn)略指導(dǎo)下創(chuàng)造性開(kāi)展活動(dòng)，不能完全由自己任意行事，否則就變成純粹的民間社會(huì)交流了。如此一來(lái)，對(duì)外交部門最大的挑戰(zhàn)莫過(guò)于如何協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)眾多行為體，共同致力于公共外交的崇高目標(biāo)。尤其是作為一個(gè)內(nèi)閣部門的外交部，如何協(xié)調(diào)與自己行政職級(jí)相等的其他部委管轄的事務(wù)，顯然是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

　　三是公共外交網(wǎng)絡(luò)化。

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，網(wǎng)絡(luò)成為公共外交的重要工具。比如門戶網(wǎng)站、搜索引擎、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)視頻、博客、播客(視頻分享)、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等新技術(shù)的推廣，使得網(wǎng)絡(luò)空間成為公眾生活的一個(gè)重要空間，也成為公共外交的重要對(duì)象。

　　美國(guó)的奧巴馬政府無(wú)疑是目前推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公共外交的代表。奧巴馬政府從2009年1月以來(lái)，一直在倡導(dǎo)“巧實(shí)力”的概念并致力于把“巧實(shí)力”融入其外交政策中，而所謂“巧實(shí)力”就是“硬實(shí)力與軟實(shí)力的有機(jī)結(jié)合”，而美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓的辦公室主任謝里爾·米爾斯說(shuō)：“利用新媒體發(fā)揮美國(guó)外交‘巧實(shí)力’并擴(kuò)大交流，對(duì)實(shí)現(xiàn)美國(guó)外交政策目標(biāo)至關(guān)重要。”而克林頓本人2009年5月13日在紐約大學(xué)的畢業(yè)典禮上發(fā)表講話時(shí)說(shuō)要“建立自上而下的新的伙伴關(guān)系”、“利用可以利用的一切手段”，而這就是“‘巧實(shí)力’的實(shí)質(zhì)”，同時(shí)克林頓更是提出了“公民外交家”的概念。

　　網(wǎng)絡(luò)外交的主體和對(duì)象不再僅僅是政府或軍方，而開(kāi)始向普通公眾的方向轉(zhuǎn)移。特別是今年來(lái)，無(wú)論是“倫敦騷亂”，還是“占領(lǐng)華爾街”，幾乎所有國(guó)際熱點(diǎn)背后都有網(wǎng)絡(luò)的影子。利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和先進(jìn)溝通工具，推進(jìn)外交的社會(huì)化，越來(lái)越成為公共外交發(fā)展的一個(gè)重要維度。目前，各國(guó)外交系統(tǒng)都紛紛利用網(wǎng)站、博客、播客、微博(http://weibo.com)等開(kāi)展公共外交，美國(guó)、日本等駐華使館都紛紛利用微博與中國(guó)公眾開(kāi)展互動(dòng)交流，公共外交的網(wǎng)絡(luò)化越來(lái)越成為各國(guó)公共外交的新寵。

　　四是公共外交戰(zhàn)略化。

　　在全球化時(shí)代社會(huì)運(yùn)動(dòng)和政治抗?fàn)庒绕鸬谋尘跋?，公共外交越?lái)越與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、軍事等議題混雜在一起，日益成為一個(gè)與國(guó)家硬戰(zhàn)略相配套的軟戰(zhàn)略。在西方國(guó)家的大戰(zhàn)略文化中，戰(zhàn)略不僅僅包括軍事、安全、威懾等“硬戰(zhàn)略”，也包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、心理等“軟戰(zhàn)略”。

　　軟戰(zhàn)略包含著十分豐富的內(nèi)容，公共外交是軟戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，“軟戰(zhàn)略”要比“硬戰(zhàn)略”更具殺傷力。特別是隱身幕后指揮全局的做法，在他國(guó)內(nèi)部鼓動(dòng)起社會(huì)抗議的聲浪，塑造政權(quán)合法性危機(jī)的社會(huì)事件，具有更大的隱蔽性和欺騙性，很容易形成不利于國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的國(guó)際形象危機(jī)，有可能干擾一國(guó)發(fā)展的節(jié)奏和進(jìn)程。由此可見(jiàn)，公共外交并非僅僅是塑造國(guó)家形象的柔性手段，而是柔中有剛，綿里藏針，其戰(zhàn)略價(jià)值不可低估，也是公共外交未來(lái)的一個(gè)發(fā)展方向，應(yīng)該引起各國(guó)高度重視。

　　我國(guó)公共外交實(shí)踐中的問(wèn)題

　　我國(guó)公共外交盡管發(fā)展很快，但仍然暴露出了一些深刻的問(wèn)題。特別是各個(gè)部門一哄而上，缺乏必要的科學(xué)論證，缺乏相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)籌全局的意識(shí)和能力，有可能好心辦壞事，引發(fā)嚴(yán)重的外交后果。歸結(jié)起來(lái)，目前我國(guó)公共外交實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題，主要有以下五個(gè)方面：

　　一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足四面出擊。

　　作為一種從學(xué)界和外交界提出的新范疇，公共外交并非是自上而下的外交意圖實(shí)施過(guò)程，而是自下而上的探索過(guò)程。目前盡管最高領(lǐng)導(dǎo)提出要大力加強(qiáng)公共外交，但在具體執(zhí)行過(guò)程中依然依靠傳統(tǒng)的外交體制和機(jī)制，關(guān)于公共外交的體制和機(jī)制缺乏相對(duì)獨(dú)立性。

　　目前，外交部、中聯(lián)部、全國(guó)政協(xié)、教育部、文化部、對(duì)外友協(xié)、國(guó)務(wù)院新聞辦、國(guó)務(wù)院僑辦等部門都提出要大力加強(qiáng)公共外交，但迄今為止多個(gè)部門基本上還是各行其是，在公共外交的行動(dòng)上缺乏必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒(méi)有形成強(qiáng)大的合力，存在著四面出擊的傾向。

　　二是科學(xué)論證不足各說(shuō)各話。

　　公共外交是一個(gè)熱點(diǎn)話題不假，但各方對(duì)公共外交內(nèi)涵的理解卻不盡相同。在關(guān)于公共外交內(nèi)涵的爭(zhēng)論中，最主要的分歧在于究竟要不要把非政府的涉外活動(dòng)納入公共外交的范圍。傳統(tǒng)公共外交論者堅(jiān)持認(rèn)為外交是代表國(guó)家的行為，沒(méi)有政府參與就不能稱之為外交，非政府的涉外活動(dòng)可以稱之為“國(guó)際民間交流”，不能稱之為公共外交。

　　相反，新公共外交論者則認(rèn)為，在全球化時(shí)代，外交和內(nèi)政的界限已經(jīng)非常模糊，外交的范圍必須拓寬，僅靠政府開(kāi)展公共外交回答不了國(guó)家間交往面臨的大量新問(wèn)題，不把非政府的國(guó)際交往活動(dòng)納入公共外交，公共外交便失去了時(shí)代意義。

　　概念內(nèi)涵的爭(zhēng)論表明對(duì)公共外交認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，對(duì)如何開(kāi)展公共外交還缺乏必要的科學(xué)論證。思想領(lǐng)域中的模糊必然會(huì)影響到執(zhí)行領(lǐng)域，如何推行具有中國(guó)特色的公共外交事業(yè)，還是一個(gè)亟待回答的深刻問(wèn)題。

　　三是評(píng)估體系不健全效果不明。

　　目前，盡管中國(guó)在公共外交方面開(kāi)展的工作很多，比如孔子學(xué)院、奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、國(guó)家形象宣傳片等，中國(guó)在公共外交領(lǐng)域的投入也是巨大的。然而，這些活動(dòng)究竟效果如何如何，目前還缺乏科學(xué)的考核和評(píng)估體系。關(guān)于公共外交的效果評(píng)估問(wèn)題，國(guó)內(nèi)也仍然存在爭(zhēng)論。

　　當(dāng)然，關(guān)于公共外交效果評(píng)估的困難，主要來(lái)自于效果評(píng)估的復(fù)雜性，比如海外公眾對(duì)一國(guó)民意的改變往往與特定環(huán)境因素、一國(guó)變化、公眾心理變化等眾多因素相關(guān)，未必一定是公共外交活動(dòng)的產(chǎn)物。因此，對(duì)公共外交寄希望越大，到頭來(lái)的失望可能也就越大。特別是追求的效果越直接，政治性越強(qiáng)，越不大可能看出公共外交活動(dòng)的獨(dú)立效果。如何科學(xué)評(píng)估目前開(kāi)展的公共外交活動(dòng)，將是今后中國(guó)面臨的重要挑戰(zhàn)。

　　四是戰(zhàn)略規(guī)劃不足就事論事。

　　公共外交是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和執(zhí)行外交政策的手段之一，它服從和服務(wù)于一個(gè)國(guó)家的目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略全局，波及的領(lǐng)域和設(shè)計(jì)的相關(guān)行為體非常多，需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與國(guó)際、官方和民間、高層和草根等眾多方面的資源，才能形成公共外交的強(qiáng)大合力。因此，開(kāi)展公共外交必須從全局的視野和戰(zhàn)略的高度，為一個(gè)國(guó)家在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)的各方面共同參與公共外交確立統(tǒng)籌全局的大戰(zhàn)略，將各方面的積極性整合成為強(qiáng)大的合力，從而在縱橫捭闔的國(guó)際博弈格局中居于主動(dòng)。

　　然而，目前采取的各種公共外交活動(dòng)還缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅各個(gè)部委之間的協(xié)調(diào)不到位，而且有很強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為如果制定統(tǒng)一戰(zhàn)略，將會(huì)把公眾的外交積極性套上政府命令的緊箍，從而扼殺了公眾參與外交的積極性。不過(guò)，在實(shí)踐中，完全拋棄政府戰(zhàn)略統(tǒng)籌和完全納入政府戰(zhàn)略都是不切實(shí)際的，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何平衡兩者，使之最大限度釋放公眾外交的活力，規(guī)避公眾參與外交的消極影響。

　　五是對(duì)象鎖定不足無(wú)的放矢。

　　公共外交是以公眾為對(duì)象的外交，明確的公眾對(duì)象是開(kāi)展公共外交的前提。然而，目前我國(guó)所開(kāi)展的公共外交在對(duì)象鎖定方面還不夠明確，外交的針對(duì)性不強(qiáng)。在更多的情況下，我國(guó)的公共外交是一種針對(duì)全體公眾的外交，而非鎖定某一部分公眾進(jìn)行重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)的外交。

　　比如外交部的新聞發(fā)布會(huì)可以更多是一種針對(duì)媒體和所有公眾的外交形式，但各種論壇就主要是鎖定精英開(kāi)展公共外交，在邀請(qǐng)參加的論壇參與者群體中，不僅要有一切友華人士，也可以考慮邀請(qǐng)一些對(duì)中國(guó)抱有偏見(jiàn)、誤解的人參加，通過(guò)論壇鼓勵(lì)爭(zhēng)論，鼓勵(lì)對(duì)話，從而逐漸地影響他們的看法和意見(jiàn)。

　　因此，公共外交是一種公眾取向，從公眾認(rèn)同結(jié)構(gòu)中確立公共外交的理念及其行動(dòng)路線圖。要尊重公眾認(rèn)知規(guī)律，不是從自身出發(fā)強(qiáng)加給對(duì)方國(guó)公眾某種形象，而是在準(zhǔn)確描述公眾輿論的基礎(chǔ)上，從公眾那里獲取理念選擇的坐標(biāo)。

　　五點(diǎn)建議

　　公共外交是全球化時(shí)代外交轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要組成部分。在推進(jìn)中國(guó)公共外交過(guò)程中，需要堅(jiān)持理論研究與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合、一般原理與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的原則，全面推進(jìn)公共外交。

　　一是堅(jiān)持以人為本。

　　公共外交是對(duì)人的工作，牢牢把握活生生的人的思想感情，尊重人，服務(wù)人，感動(dòng)人，在與公眾的情感交流中提升外交的智慧和力量，是公共外交生命力的源泉。全球化時(shí)代的外交工作正從以政府外交為主的傳統(tǒng)外交，向以政府外交和公共外交并重的方向發(fā)展。任何國(guó)家都必須適應(yīng)形勢(shì)變化，轉(zhuǎn)變觀念，立體思維，立體操作，打造官民并舉、政經(jīng)文互動(dòng)、相互配合的統(tǒng)籌外交，多領(lǐng)域、多角度地維護(hù)好國(guó)家整體利益。尤其是開(kāi)展公共外交，決不可另起爐灶，必須在現(xiàn)有體制框架內(nèi)，做好統(tǒng)籌兼顧的工作。

　　二是制定統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　開(kāi)展公共外交要有一個(gè)統(tǒng)一的方略，對(duì)各方面的資源進(jìn)行集中整理，轉(zhuǎn)化為外交工作的資源。特別是要結(jié)合“十二五”發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)的公共外交戰(zhàn)略，它著眼全局而非局部，注重結(jié)果而非過(guò)程，強(qiáng)調(diào)方向而非方法。處理國(guó)際事務(wù)時(shí)，加強(qiáng)戰(zhàn)略思維要求善于審時(shí)度勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，內(nèi)外兼顧、趨利避害。面對(duì)世界輿論對(duì)中國(guó)的種種期待和誤解，妥善管理和引導(dǎo)好國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的合理預(yù)期，大力開(kāi)展公共外交活動(dòng)，盡可能獲得國(guó)際社會(huì)的理解、同情和支持。

　　三是完善協(xié)調(diào)各方的體制機(jī)制。

　　要統(tǒng)籌兼顧好官方和非官方的優(yōu)勢(shì)和積極性，集中全民的資源用于公共外交。要統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)公眾和國(guó)外公眾的關(guān)聯(lián)性，盡可能避免國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩種聲音、兩個(gè)口徑的悖論。要統(tǒng)籌好國(guó)家統(tǒng)一性和社會(huì)多樣性的矛盾，努力協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系。要統(tǒng)籌好本國(guó)利益、他國(guó)利益和全人類共同利益，努力增強(qiáng)外交服務(wù)多樣化利益的能力，全面提升一個(gè)國(guó)家的外交質(zhì)量。在實(shí)踐中，對(duì)現(xiàn)行的公共外交體制機(jī)制進(jìn)行改革，按照公共外交的職能對(duì)各個(gè)涉外部門進(jìn)行改革和重組，歸類合并，形成開(kāi)展公共外交和公關(guān)外交的強(qiáng)大合力，共同服務(wù)于外交工作，營(yíng)造有利的國(guó)際環(huán)境。

　　四是加強(qiáng)體系完整的學(xué)科建設(shè)。

　　一流的公共外交建立在一流的學(xué)科高地基礎(chǔ)上。公共外交的重要落腳點(diǎn)是培養(yǎng)公共外交人才，使得學(xué)科發(fā)展步入推陳出新的持續(xù)發(fā)展軌道。從公共外交培養(yǎng)體系規(guī)劃來(lái)看，需要著力解決課程設(shè)置、師資隊(duì)伍、培養(yǎng)方案、社會(huì)實(shí)踐等方面的問(wèn)題。從高等院校來(lái)說(shuō)，要切實(shí)加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)，培養(yǎng)造就一大批有世界視野、專業(yè)素質(zhì)和社會(huì)能力的公共外交人才隊(duì)伍。從社會(huì)來(lái)說(shuō)，要?jiǎng)?chuàng)造機(jī)會(huì)，完善制度，不拘一格地拓展學(xué)生成才的社會(huì)實(shí)踐，建設(shè)若干社會(huì)實(shí)踐基地。從外交部門來(lái)說(shuō)，要開(kāi)放渠道，規(guī)范角色，真正為學(xué)生創(chuàng)造經(jīng)風(fēng)雨、見(jiàn)世面、長(zhǎng)才干的社會(huì)實(shí)踐舞臺(tái)。

　　五是應(yīng)鼓勵(lì)公共外交的民間組織成長(zhǎng)。

　　一項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，還離不開(kāi)服務(wù)體系的配套運(yùn)行。要通過(guò)大力振興民間智庫(kù)，拓展籌集民間資源的空間，為公共外交的發(fā)展提供強(qiáng)有力的后援支持。今后5~10年，要大力推動(dòng)公共外交服務(wù)體系建設(shè)，為公共外交的學(xué)科成長(zhǎng)營(yíng)造良好的學(xué)術(shù)氛圍和發(fā)展環(huán)境。特別是在在將各國(guó)公共外交體制和制度比較研究的基礎(chǔ)上研究適合中國(guó)國(guó)情的效率最高的公共外交制度和體制機(jī)制，為中國(guó)公共外交體制、機(jī)制和制度建設(shè)提供決策參考。（作者系全國(guó)政協(xié)外事委員會(huì)副主任、外委會(huì)公共外交小組共同召集人、察哈爾學(xué)會(huì)主席）