烈文哲/文

漢代刺史制度是中國古代官僚監(jiān)察制度的里程碑式的變革、創(chuàng)新，彌補(bǔ)了先秦至漢初的監(jiān)察上的不足，適應(yīng)了漢代郡國并行、郡縣制的變化。加強(qiáng)了漢代朝廷對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，維護(hù)了漢代中央集權(quán)的封建專制統(tǒng)治。

從先秦到漢初

刺史制度是漢代朝廷對(duì)地方所實(shí)行的一種較完備的、系統(tǒng)的監(jiān)察制度。其起源與郡縣制的發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)，郡縣制解決了分封制中諸侯與天子的對(duì)抗導(dǎo)致天子不能有效控制地方的缺陷，而郡縣制的這種功效首先取決于郡縣官吏由朝廷派出對(duì)朝廷負(fù)責(zé)，其次就是朝廷可以直接監(jiān)督、監(jiān)察地方。

在郡縣制形成初期，即戰(zhàn)國時(shí)期，有些國君在廢分封的同時(shí)，也派員監(jiān)察地方。但是彼時(shí)的監(jiān)察并未形成明確的制度，而且各國的情況也不盡相同，有的正式一點(diǎn)，有的就“隨意”點(diǎn)，有的走極端，直接在縣令周圍秘密安插“探子”，監(jiān)視地方的行政。

秦朝統(tǒng)一天下之后，明確奉行郡縣制，因而監(jiān)察制度變得更加重要。在吸收戰(zhàn)國監(jiān)察地方的經(jīng)驗(yàn)在郡縣一級(jí)設(shè)置了監(jiān)御史制度，主官稱郡監(jiān)。在組織上，監(jiān)御史不受地方領(lǐng)導(dǎo)郡守的轄制，直接受秦朝中央御史大夫的轄制，對(duì)御史大夫負(fù)責(zé)，屬于秦朝中央政府委派駐郡的官吏。監(jiān)御史主要負(fù)責(zé)監(jiān)督郡守本人及郡政府，對(duì)縣一級(jí)通常不過問?？h的行政由郡政府監(jiān)察。

漢朝建立后，監(jiān)御史制度被廢除，這與漢初郡國并行有關(guān)。劉邦建漢后，認(rèn)為秦朝滅亡一大原因是郡縣制——所設(shè)郡太大而不能有效統(tǒng)轄，故而推行郡國并行。同時(shí)為了控制郡國，他實(shí)行郡與國之間相互監(jiān)督，取消郡組織結(jié)構(gòu)中的監(jiān)御史制度。

到了漢惠帝時(shí)期，監(jiān)御史制度逐漸得到恢復(fù)，但是監(jiān)御史只能監(jiān)察郡而不能監(jiān)察諸侯國。彼時(shí)，監(jiān)御史的主要指責(zé)是：詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上。而且監(jiān)御史在同一地方任職不能超過兩年，且每年要定期到朝廷述職。這是為了防止監(jiān)御史與郡守長期工作沆瀣一氣，妨礙監(jiān)察工作的運(yùn)行。盡管如此，漢代監(jiān)御史制度時(shí)期還是有許多監(jiān)御史與郡守相互勾結(jié)、包庇，破壞監(jiān)察制度，使監(jiān)察職能不能正常發(fā)揮。

刺史制度的源起

鑒于此，大約起于文帝或武帝時(shí)期的監(jiān)察制度改革變得勢在必行——即刺史制度。刺史來源于由出刺郡國的丞相史，即：“文帝十三年以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并監(jiān)察御史?！贝淌分贫扰d起之初，監(jiān)郡御史沒有取消，刺史監(jiān)察郡國，同時(shí)監(jiān)察監(jiān)御史；刺史不常駐部州，而是每年在一定時(shí)間內(nèi)（通常是秋分）到所屬部州去巡察。

刺史制度將郡、國都劃入刺史的的監(jiān)察范圍，改變了漢初監(jiān)御史不能監(jiān)察諸侯國的局面。刺史制度加強(qiáng)了原先對(duì)郡的監(jiān)察，同時(shí)也擴(kuò)大了對(duì)諸侯國的控制和監(jiān)督。

刺史制度的發(fā)展與漢朝政治發(fā)展是息息相關(guān)的。漢初諸侯林立，在劉邦去世后，諸侯逐漸與漢廷對(duì)抗或失去控制直至諸侯國與漢中央發(fā)生戰(zhàn)爭——七國之亂。因此，加固漢廷與地方的關(guān)系成為趨勢，而刺史制度便應(yīng)運(yùn)而生。

刺史制度在漢武帝時(shí)期得到完善。武帝元封元年，廢除了監(jiān)御史制度，提高刺史制度的地位。隨后，把刺史監(jiān)察區(qū)域重新劃定，把原先九個(gè)區(qū)域改為十三個(gè)，減小刺史個(gè)人勢力，增加皇帝對(duì)地方控制。同時(shí)刺史常駐地方，不再是巡察制度。同時(shí)漢武帝修改了刺史監(jiān)察的內(nèi)容，把原先的九條改為六條。

此時(shí)，刺史還是丞相的屬吏，受丞相司直（武帝時(shí)期創(chuàng)立的官職）的轄制。但是這次改革把原先巡察性的、使臣性的、臨時(shí)性的監(jiān)察官制度，變成常駐的中央監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)。這改變了，原先使臣性監(jiān)察制度的不足。原先由于監(jiān)察的臨時(shí)性，導(dǎo)致不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決；同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察工作超負(fù)荷——全國監(jiān)察御史在同一時(shí)間述職。刺史制度，克服了這兩個(gè)弊端。

同時(shí)，監(jiān)御史制度下，監(jiān)御史與郡守并行，雖然能及時(shí)全面掌握郡情況，但不能同制度上限制二者之間的勾結(jié)，致使監(jiān)察職能的削弱。刺史制度也克服了這個(gè)難題——刺史雖然常駐地方，但所轄監(jiān)察區(qū)域與所在郡沒有多大關(guān)系，而且兩者的治所有刻意分離的現(xiàn)象。比如豫州刺史設(shè)在沛國。

同時(shí)，刺史是以輕監(jiān)重，即刺史品級(jí)大致與低級(jí)縣令一致，但卻可以監(jiān)察郡國。這從其俸祿可以看出，刺史食六百石，而縣官大都六百石以上，刺史可以監(jiān)察兩千石以下至墨綬（縣官）的官員。這使得，刺史雖然檢察權(quán)很大，品級(jí)卻很小，不容易做大威脅朝廷統(tǒng)治。而且刺史不能干涉郡府工作，否則郡有權(quán)上訴漢廷。即防止了以刺史代替郡守的現(xiàn)象發(fā)生，把監(jiān)察區(qū)變成行政區(qū)。

隨著漢代政治局勢的發(fā)展，刺史制度也不斷變化，尤其是在西漢末，刺史制度幾經(jīng)變化——一段時(shí)間變刺史為州牧，一段時(shí)間又改過來。但是無論其變化多無常，其監(jiān)察的屬性基本沒變，而且監(jiān)察區(qū)域與行政區(qū)域的分離也沒有發(fā)生改變。但是到漢末社會(huì)動(dòng)蕩的時(shí)期，這一切均發(fā)生了變化。