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【治安管理處罰法】釋義
第二條【治安管理處罰的適用對(duì)象和實(shí)施機(jī)關(guān)】
擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，依照《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰。
【條文釋義】
1 .治安管理處罰的適用對(duì)象
按照本條的規(guī)定，治安管理處罰適用于擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，尚不夠刑事處罰的行為，即違反治安管理行為。從中可以看出，違反治安管理行為具有以下幾個(gè)特征：
(l)具有一定的社會(huì)危害性。這是違反治安管理行為最基本的特征，也是本法將其規(guī)定為違反治安管理行為并給予治安管理處罰的依據(jù)所在。行為的社會(huì)危害性，是指行為具有威脅和侵害我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的性質(zhì)。某一行為之所以被認(rèn)定為違反治安管理行為，從根本上說(shuō)就是因?yàn)樗鼘?duì)社會(huì)造成了一定程度的危害，即對(duì)本法或者其他有關(guān)治安管理的法律、行政法規(guī)、規(guī)章所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序造成了威脅或者侵害。違反治安管理行為是多種多樣的，不同的違反治安管理行為有不同的危害內(nèi)容。具體到某一個(gè)違反治安管理行為的社會(huì)危害內(nèi)容，是由該行為所侵犯的具體社會(huì)關(guān)系或者社會(huì)秩序的性質(zhì)所決定的。從本條的規(guī)定來(lái)看，社會(huì)危害性的內(nèi)容表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是侵犯社會(huì)公共利益，即擾亂公共秩序、危害公共安全;二是侵犯公民人身權(quán)利，即公民享有法律規(guī)定的人身安全、自由、人格、名譽(yù)等不受侵犯的權(quán)利;三是侵犯國(guó)有財(cái)產(chǎn)或者勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，侵犯公民私人所有的財(cái)產(chǎn);四是妨害社會(huì)管理秩序，即法律所保護(hù)的國(guó)家對(duì)社會(huì)各個(gè)方面的正常管理秩序。
(2)具有違法性。這是違反治安管理行為的法律特征，是評(píng)價(jià)違反治安管理行為的法律標(biāo)準(zhǔn)。這里所講的“具有違法性”,是指行為人不遵守治安管理法律規(guī)范的要求，實(shí)施了治安管理法律規(guī)范禁止的行為，或者拒不實(shí)施治安管理法律規(guī)范命令實(shí)施的行為，違反了治安管理法律義務(wù)。也就是說(shuō)，違反治安管理行為應(yīng)當(dāng)是違反了本法和其他有關(guān)治安管理的法律、行政法規(guī)、規(guī)章的行為。行為的違法性和社會(huì)危害性具有內(nèi)在聯(lián)系。凡是具有社會(huì)危害性的行為，也必然具有違法性。治安管理規(guī)范之所以要將某一行為認(rèn)定為違反治安管理行為，就是因?yàn)樵撔袨榫哂幸欢ǖ纳鐣?huì)危害性，超出了社會(huì)的容忍度。而在治安管理規(guī)范確立后，衡量某一行為是否具有一定的社會(huì)危害性并應(yīng)受到治安管理處罰，最直觀的外在標(biāo)準(zhǔn)就是看其是否違反了治安管理法律規(guī)范。沒(méi)有違反治安管理法律規(guī)范，該行為就不是違反治安管理行為，因而也不是具有社會(huì)危害性并應(yīng)受到治安管理處罰的行為。
(3)尚不夠刑事處罰。這是違反治安管理行為區(qū)別于犯罪的特征。依照刑法第13條的規(guī)定，一切危害國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，分裂國(guó)家、顛覆人民民主專政的政權(quán)和推翻社會(huì)主義制度，破壞社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，侵犯國(guó)有財(cái)產(chǎn)或者勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，侵犯公民私人所有的財(cái)產(chǎn)，侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，以及其他危害社會(huì)的行為，依照法律應(yīng)當(dāng)受刑罰處罰的，都是犯罪，但是情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪。刑法規(guī)定的犯罪包括十大類：危害國(guó)家安全罪，危害公共安全罪，破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪，侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪，侵犯財(cái)產(chǎn)罪，妨害社會(huì)管理秩序罪，危害國(guó)防利益罪，貪污賄賂罪，讀職罪和軍人違反職責(zé)罪。其中，危害公共安全罪、侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪、侵犯財(cái)產(chǎn)罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等四大類罪中很多犯罪涉及治安管理，有一些犯罪本身就是嚴(yán)重地違反治安管理的行為。對(duì)擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利、妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，構(gòu)成犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)作為違反治安管理行為，依法給予治安管理處罰。需要注意的是，本法規(guī)定的一些違反治安管理行為，在表現(xiàn)形態(tài)上與刑法規(guī)定的某些犯罪相同或者相似，只是有情節(jié)或者程度的差別。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)特別注意透過(guò)相同的行為特征，區(qū)分不同的行為性質(zhì)，防止將違反治安管理行為與犯罪混淆而造成執(zhí)法偏差。
(4)應(yīng)受治安管理處罰。這是指違反治安管理行為應(yīng)當(dāng)受到治安管理處罰的特征。這一特征包含三層意思：一是治安管理處罰是違反治安管理行為的必然后果，某一行為一旦被認(rèn)定是違反治安管理行為，國(guó)家就要將治安管理處罰加諸行為人。通過(guò)治安管理處罰，以滿足社會(huì)懲治違反治安管理行為人的要求，也防止行為人重新違反治安管理，同時(shí)警戒社會(huì)上的不穩(wěn)定分子，當(dāng)然也有例外，即本法第9條規(guī)定的“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰”。二是意味著治安管理處罰只能加諸違反治安管理行為，而不能對(duì)其他行政違法行為或者犯罪適用治安管理處罰，否則將失去治安管理處罰的合理性、嚴(yán)肅性和有效性。三是只有應(yīng)受治安管理處罰的行政違法行為才是違反治安管理行為。要認(rèn)定某一行為是違反治安管理行為，僅具備上述三個(gè)特征是不夠的，同時(shí)還必須具備“應(yīng)受治安管理處罰”這一特征。因?yàn)?，并不是所有“違反法律、危害社會(huì)、尚不夠刑事處罰”的行為都是違反治安管理行為。例如，違反進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法的規(guī)定，逃避動(dòng)植物檢疫的行為，就不是違反治安管理行為，而是一般行政違法行為，應(yīng)當(dāng)由動(dòng)植物檢疫部門(mén)依法給予行政處罰。只有違反了本法或者其他有關(guān)治安管理的法律、行政法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的危害社會(huì)、尚不夠刑事處罰的行為，才是違反治安管理行為。
需要說(shuō)明的是，本條規(guī)定的違反治安管理行為并沒(méi)有完全與刑法規(guī)定的涉及治安管理的四大類罪相對(duì)應(yīng)，而是沿用了治安管理處罰條例規(guī)定的排列順序。同時(shí)，考慮到《中華人民共和國(guó)消防法》(以下簡(jiǎn)稱消防法)、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》(以下簡(jiǎn)稱道路交通安全法)和《中華人民共和國(guó)居民身份證法》(以下簡(jiǎn)稱居民身份證法)已經(jīng)分別對(duì)違反消防管理、道路交通安全管理、居民身份證管理的行為及其處罰作了具體規(guī)定，本法沒(méi)有涉及消防管理、道路交通安全管理、居民身份證管理問(wèn)題。
2.關(guān)于制止違反治安管理行為的法律責(zé)任問(wèn)題
為了免受正在進(jìn)行的違反治安管理行為的侵害而采取的制止違法侵害行為，不屬于違反治安管理行為。但對(duì)事先挑撥、故意挑逗他人對(duì)自己進(jìn)行侵害，然后以制止違法侵害為名對(duì)他人加以侵害的行為，以及互相斗毆的行為，應(yīng)當(dāng)予以治安管理處罰。
3、關(guān)于未達(dá)到刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，能否予以治安管理處罰問(wèn)題
對(duì)已滿十四周歲不滿十六周歲不予刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教;必要時(shí)，可以依照《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定予以治安管理處罰，或者依照《中華人民共和國(guó)刑法》第十七條的規(guī)定予以收容教養(yǎng)。
【案例】 已滿14歲不滿16歲的人盜竊數(shù)額達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫_(dá)到刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的如何處理
已滿14歲不滿16歲的人盜竊5000元不予刑事處罰的，可以依照《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定予以治安管理處罰。
評(píng)析：關(guān)于已滿十四周歲不滿十六周歲不予刑事處罰的，是否屬于《治安管理處罰法》第二條所述的“尚不夠刑事處罰的”情況，公安部法制局曾經(jīng)有過(guò)不同的爭(zhēng)論，此前法制局曾經(jīng)認(rèn)為：“‘尚不夠刑事處罰’是指兩種情況：一種是違法事實(shí)本身尚不夠刑事處罰;另一種是依照《刑法》第三十七規(guī)定屬于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，由主管部門(mén)予以行政處罰的。 15周歲的人盜竊三千元，(在數(shù)額上已經(jīng)達(dá)到盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn))，但是因未達(dá)到盜竊罪的責(zé)任年齡(16周歲)依法不予刑事處罰，不屬于《治安管理處罰法》第二條規(guī)定的‘尚不夠刑事處罰’?！比魮?jù)此，
【案例】 已滿14歲不滿16歲的人盜竊數(shù)額較少數(shù)額
一名15歲的少年盜竊300元錢(qián)，屬于第一種情況，“尚不夠刑事處罰”，可以治安處罰;
【案例】 已滿14歲不滿16歲的人盜竊數(shù)額較大數(shù)額
而一名15歲的少年盜竊3000元錢(qián)，卻不能夠治安處罰。
產(chǎn)生該爭(zhēng)論的關(guān)鍵問(wèn)題就在于“已滿十四周歲不滿十六周歲不予刑事處罰”如何處理的問(wèn)題，《刑法》第十七條第四款作出了規(guī)定，即“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教;在必要的時(shí)候，也可以由政府收容教養(yǎng)?！币簿褪钦f(shuō)，刑法已經(jīng)規(guī)定“必要的時(shí)候，可以收容教養(yǎng)”，那么，可以治安處罰嗎?解釋二認(rèn)為可以。從條文上來(lái)看，刑法17條用語(yǔ)是“可以”，治安管理處罰法的用語(yǔ)是“由”(“尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰”)，都沒(méi)有堵死其他法律適用的可能。從法理上來(lái)說(shuō)，解釋二作出這樣可以選擇適用的解釋，也避免了嚴(yán)重的行為無(wú)法處罰，而較輕的行為卻受到處罰的尷尬局面。
4 .治安管理處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)
按照本條的規(guī)定，治安管理處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)。這與人民警察法規(guī)定的“人民警察的任務(wù)”和“公安機(jī)關(guān)的人民警察的職責(zé)”是一致的。公安機(jī)關(guān)要完成“維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)”的任務(wù)，要履行“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)”,“維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為”,“維護(hù)國(guó)(邊)境地區(qū)的治安秩序”等職責(zé)，就要擁有相應(yīng)的治安管理處罰權(quán)。公安機(jī)關(guān)，是指依法獨(dú)立行使國(guó)家治安保衛(wèi)職權(quán)，管理國(guó)家治安行政事務(wù)，具有法人資格的行政機(jī)關(guān)。我國(guó)的公安機(jī)關(guān)包括公安部，省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局，地區(qū)行署、市、自治州、盟公安處、局，縣、自治縣、縣級(jí)市、旗公安局和市轄區(qū)公安分局，以及鐵路、交通、民航、林業(yè)系統(tǒng)的公安局、處等。此外，地方公安機(jī)關(guān)還在一些大型廠礦企業(yè)、事業(yè)單位設(shè)有公安局或者公安分局。但是，結(jié)合本法第91條的規(guī)定，實(shí)際行使治安管理處罰權(quán)的公安機(jī)關(guān)，只能是縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，不含其他公安機(jī)關(guān)。至于何為“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)”，我們?cè)诘?1條還要詳細(xì)論述，這與行政處罰法第15條“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”的規(guī)定是一致的。在日常生活中，人們往往將公安機(jī)關(guān)和公安機(jī)構(gòu)的概念相混淆。其實(shí)，它們之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。公安機(jī)關(guān)，一般是指構(gòu)成公安機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門(mén)，包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的治安管理部門(mén)、刑事偵查部門(mén)等職能部門(mén);公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是指公安機(jī)關(guān)派出的職能部門(mén)，如公安派出所等。
除了上述公安機(jī)關(guān)依法決定治安管理處罰外，法律、行政法規(guī)又作了兩種特殊規(guī)定：一是本法第91條中規(guī)定，“警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定”。二是2004年9月19日國(guó)務(wù)院令第420號(hào)公布的《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》)第6條第1款規(guī)定：“抗拒、阻礙海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)依法執(zhí)行職務(wù)的，由設(shè)在直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)的海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)依照治安管理處罰的有關(guān)規(guī)定給予處罰?！边@兩種情況都屬于將治安管理處罰權(quán)賦予了公安機(jī)構(gòu)，其中公安派出所是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)(現(xiàn)稱緝私機(jī)構(gòu))受海關(guān)和公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，列人公安機(jī)關(guān)序列，屬于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。但是，對(duì)這兩種情況是什么性質(zhì)，是否是行政處罰法規(guī)定的“授權(quán)”或者“委托”，存在不同認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為，這兩種情況是“授權(quán)”，不是“委托”，因?yàn)樾姓幜P法第17條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！惫才沙鏊秃ｊP(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)都是“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，它們可以自己的名義作出治安管理處罰。也有人認(rèn)為，這兩種情況既不是“授權(quán)”，也不是“委托”,而是行政權(quán)的正常分工，因?yàn)樾姓幜P法第17條規(guī)定的“具有管理公共事務(wù)職能的組織”，是指具有管理公共事務(wù)職能的社會(huì)團(tuán)體組織、事業(yè)組織和企業(yè)組織，不含行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)，這是其一;其二，根據(jù)行政處罰法第18條第1款“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰”和第19條“受委托組織必須符合以下條件：(一)依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織;(二)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員;(三)對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定”的規(guī)定，公安派出所和海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)都不是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，不能接受“委托”。這兩種觀點(diǎn)都有道理，但比較而言，前一種觀點(diǎn)更為合理。
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