吳偉紅
舊村改造是一項(xiàng)涉及面很廣的系統(tǒng)工程，其成敗得失關(guān)系到我市城市品位提升、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程等方面。隨著我市城市化建設(shè)步伐的加快，城市、城郊、農(nóng)村舊村改造所帶來的問題日益凸現(xiàn)，因舊村改造涉及的城市多方面的問題，已給城市房地產(chǎn)市場、城市規(guī)劃及城市發(fā)展帶來不可估量的影響。
目前，我市舊村改造還處于探索起步階段，為了規(guī)范、引導(dǎo)我市舊村改造工作，我市分別于2001年10月、2002年5月、2005年4月先后出臺了《瑞安市中心區(qū)舊村改造房屋拆遷安置暫行規(guī)定》、《瑞安市舊村改造管理試行辦法》、《塘下鎮(zhèn)舊村小規(guī)模團(tuán)塊改造實(shí)施意見 》等相關(guān)政策。在此期間，我市陸續(xù)啟動(dòng)了牛伏嶺村、嶺下村、白巖橋村、塘根村、岑頭村、浹東閣村、陳岙村等等舊村改造試點(diǎn)工作，應(yīng)該說這三個(gè)政策對我市的舊村改造工作起到一定的指導(dǎo)作用，但是由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的拆遷政策，存在“一村一策”，改造各村的拆遷補(bǔ)償安置政策寬嚴(yán)度各異，后改造的村為了順利實(shí)施改造工程，可能要求將拆遷補(bǔ)償安置政策越放越寬，甚至對違法建筑視同合法建筑予以補(bǔ)償安置，造成政策彈性一發(fā)不可收拾。
舊村改造政策直接牽涉到舊村住戶的房屋拆遷，關(guān)系到各住戶的切身利益，政策的合理與否是關(guān)系到舊村改造能否順利實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵。因此，及時(shí)制定一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的舊村改造政策以指導(dǎo)規(guī)范全市舊村改造工作，使之健康、有序推進(jìn)，已是我市加快城市化進(jìn)程的迫切要求。今年5月，市府決定整合上述三個(gè)規(guī)定、辦法，在《瑞安市舊村改造管理試行辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，完善、統(tǒng)一我市舊村改造政策。
為了使修訂后的舊村改造政策更加切合我市實(shí)際，增強(qiáng)科學(xué)性和可操作性，政策修訂領(lǐng)導(dǎo)小組決定開展一次政策修訂調(diào)研工作。我們利用一個(gè)月的時(shí)間走訪了我市已完成改造的、正進(jìn)行改造的、準(zhǔn)備改造的幾十個(gè)舊村，了解了各村舊村改造工作的實(shí)施情況、矛盾所在和實(shí)際困難，聽取了當(dāng)?shù)貙εf村改造政策的修訂要求，在分析舊村改造相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，就我市舊村改造政策中修訂的內(nèi)容及熱點(diǎn)問題提出若干參考性建議：
一、關(guān)于政策的適用范圍：
城中村、城郊村改造是指改造區(qū)域占地屬于農(nóng)村集體土地，按自然條件和經(jīng)濟(jì)條件在有關(guān)政府部門的指導(dǎo)下對村民集體居住房屋、配套設(shè)施等按預(yù)定規(guī)劃進(jìn)行改造、新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。城中村、城郊村改造是集體行為，改造后的集體土地可轉(zhuǎn)為國有土地，村民的身份可改為城市戶口居民戶口或非農(nóng)戶口。城中村改造和城郊村改造始終突現(xiàn)著土地規(guī)劃與土地權(quán)屬的不一致帶來的一系列矛盾。同時(shí)，城中村、城郊村的改造由于居住人口和建設(shè)規(guī)模的增加、土地開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、對城市局部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施體系的壓力等問題，涉及到各方利益的平衡和公共利益的維護(hù)。這是本次改造政策修訂必須考慮的方面。
二、拆遷規(guī)模：
在《瑞安市舊村改造管理試行辦法》中，對舊村改造的拆遷范圍予以限定，即3公頃以上的地塊才可以啟動(dòng)改造。就目前許多要求改造的舊村來說，這是一條難以跨越界線。有些舊村規(guī)模較小，全村用地不到3公頃，就因?yàn)檫@個(gè)條件的限制，舊村改造難以啟動(dòng)，要與鄰村同時(shí)改造，更是難上加難。因此，我們認(rèn)為城市舊村改造的拆遷規(guī)模應(yīng)以上一層次控規(guī)劃定的地塊單元為依據(jù)，按照地塊的控制指標(biāo)進(jìn)行改造。這就要求編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，合理劃分地塊并根據(jù)舊村改造政策落實(shí)建設(shè)指標(biāo)。由各村依據(jù)控規(guī)指標(biāo)制定舊村改造計(jì)劃和拆遷安置政策，按控規(guī)要求預(yù)留公共用地和配套設(shè)施用地后分期實(shí)施，“成熟一塊，推行一塊，改造一塊”。
三、關(guān)于安置面積：
舊村改造建設(shè)資金難以籌集是制約舊村改造啟動(dòng)的主要原因，而舊村改造安置面積標(biāo)準(zhǔn)也是舊村改造前期策劃中最關(guān)鍵、最突出的問題。原《瑞安市舊村改造管理試行辦法》確定每一自然間130-200平方的安置標(biāo)準(zhǔn)，由于舊村改造成本的增加及對“自然間”的爭議，在實(shí)際中難以實(shí)施。許多舊村改造要求安置面積為兩套各120-150平方的住宅加底層一間附屬房，計(jì)劃出讓一套住宅作為房屋改造的建設(shè)資金；也有的村要求由房開公司介入經(jīng)營，每間指標(biāo)無償分得150平方的住宅，多余面積歸房開公司出讓。兩種要求的目的是一致的，通過舊村改造，原住戶可不出資金獲得120-150平方的新住宅。這就要求每間安置面積為260至320平方，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《瑞安市舊村改造管理試行辦法》的安置標(biāo)準(zhǔn)，致使新舊政策、先后改造難以平衡，造成社會(huì)的不穩(wěn)定；同時(shí)會(huì)造成居住人口的大幅上升，增加城市配套設(shè)施和交通的壓力，擾亂城市規(guī)劃。
考慮到目前房地產(chǎn)市場的發(fā)展形勢和舊村改造成本（原以多層為主，現(xiàn)以高層為主）增加，結(jié)合房地產(chǎn)市場行情和建筑造價(jià)、住區(qū)最佳人口規(guī)模等方面測算，我們建議將原住戶要求無償獲得120-150平方的新住宅的標(biāo)準(zhǔn)改為原住宅面積（不含違章部分）的無償置換，以增加住宅建筑面積對原住戶出讓后獲得的利潤作為地塊改造的建設(shè)成本。對于城中村，具體安置方案可參照《瑞安市中心區(qū)舊村改造房屋拆遷安置暫行規(guī)定》第三章第（三），在此基礎(chǔ)上可考慮適當(dāng)增加安置面積10平方（多層）至30平方（高層），以平衡舊村改造由多層向高層發(fā)展和居住環(huán)境優(yōu)化所增加的建設(shè)成本。另外，應(yīng)補(bǔ)充限制過小面積（如建筑面積不到20平方）或過大面積（如建筑面積超出200平方）超出部分的安置方式僅作貨幣補(bǔ)償，避免人為劃分自然間以求得額外安置指標(biāo)；同時(shí)，明確多層住宅底層作為附屬房或停車庫分配的面積應(yīng)包含在內(nèi)，高層住宅的地下停車庫面積可不包含在內(nèi)。對于城郊村，則可按照《瑞安市舊村改造管理試行辦法》按自然間安置指標(biāo)，并適當(dāng)提高到160-235平方，同時(shí)應(yīng)明確 “自然間”的界定條件。在滿足拆遷戶居住的前提下，政策應(yīng)引導(dǎo)拆遷戶將多余的建設(shè)指標(biāo)用于營利性公建項(xiàng)目的建設(shè)，以控制地塊人口規(guī)模無度增加，避免盲目開發(fā)造成的經(jīng)濟(jì)損失。
四、關(guān)于優(yōu)惠政策：
舊村改造就是通過對現(xiàn)狀建筑物實(shí)施整體拆建或部分拆建，按照城市規(guī)劃要求和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，重新建設(shè)為配套設(shè)施完善的、環(huán)境優(yōu)美的城市居住區(qū)。在此過程中，由于城市規(guī)劃的要求，舊村改造時(shí)有些地塊必須退出城市道路、城市綠地、城市公共設(shè)施等用地，雖拆除的民房可以就近安置，但由于可建設(shè)用地面積的縮小，在增加安置面積的同時(shí)也會(huì)造成建設(shè)容量、環(huán)境容量、交通設(shè)施、配套設(shè)施的壓力，導(dǎo)致舊村改造成本的增加。因此，我們建議對舊村中為城市留出公共空間的，應(yīng)額外追加所留用地的1.5-2.0容積率（參照返回地政策）的建設(shè)指標(biāo)予以鼓勵(lì)或享受國家征用集體土地的補(bǔ)償政策。這部分利益應(yīng)該由該地塊所有改造住戶共同享有，當(dāng)?shù)貕K的人口容量超出控規(guī)要求時(shí)，增加部分應(yīng)建設(shè)公共項(xiàng)目。
另外，由于城市規(guī)劃對重點(diǎn)地段的控制要求使舊村改造無法就地安置時(shí)，個(gè)別村可能利用村集體土地異地予以安置，或結(jié)合周邊地塊予以統(tǒng)一改造，統(tǒng)一安置（就近安置）。舊村政策應(yīng)對就近安置和異地安置分別予以獎(jiǎng)勵(lì)和支持。
五、關(guān)于配套設(shè)施的建設(shè)：
舊村改造不僅改造了村民的住宅和居住環(huán)境，也改造徹底改變了舊村的建筑空間形態(tài)和配套設(shè)施體系，改造后的舊村將融入城市，或接近城市水平。通過改造能產(chǎn)生盈余的村，正是土地增值潛力較大的村，而其土地增值潛力是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，使其周邊的綜合環(huán)境大大改善所形成的。因此，舊村的全面改造必須嚴(yán)格按照瑞安市城市總體規(guī)劃和區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)城市配套設(shè)施，按照《瑞安市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》以及其它技術(shù)規(guī)范的要求,建設(shè)組團(tuán)級公建配套設(shè)施，并將其列入舊村改造成本。有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格規(guī)劃審批和建設(shè)方案審查，配套設(shè)施的建設(shè)應(yīng)與主體工程同步設(shè)計(jì)、同步實(shí)施。
六、關(guān)于非住宅用地的安置：
舊村中非住宅用地大部分為企業(yè)用地，也有一些村公共設(shè)施。對于村公共設(shè)施，改造后應(yīng)就地按原有建筑面積的1.5-2倍的指標(biāo)予以安置，保持其用地功能，仍為集體資產(chǎn)；對于企業(yè)用地，改造拆遷中對非住宅用房屬于個(gè)人的可實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，由被拆遷人自行解決搬遷用地。但近年來，我市地價(jià)猛漲，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上地價(jià)上漲的步伐，另外，我市工業(yè)用地十分緊張，致使企業(yè)外遷安置難度很大。建議舊村內(nèi)的企業(yè)用地改造時(shí)“退二進(jìn)三”，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)的需要，確保集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
七、關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：
舊村改造最終目的，是利用土地政策，改善村民居住條件，提高環(huán)境品位。但是，隨著集體土地轉(zhuǎn)為國有，村民變?yōu)榫用?，若村集體沒有產(chǎn)業(yè)作為支撐，村民的生活就難以保障，舊村改造不可能取得成功。因此，舊村改造過程中，要鼓勵(lì)節(jié)余土地用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)，要根據(jù)村莊的自然稟賦和區(qū)域特點(diǎn)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，提高自身的競爭力，保持集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，要明確和規(guī)范村集體資產(chǎn)管理收益，切實(shí)保護(hù)村集體資產(chǎn)不被侵占或人為流失，壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高村民福利。
八、關(guān)于實(shí)施主體及其權(quán)限
村民及村民自治組織——村民委員會(huì)是舊村改造主體，村委會(huì)是舊村改造的具體組織實(shí)施者。舊村改造按照“自籌資金、自我改造、自我安置”的方針，改造資金由村委會(huì)負(fù)責(zé)籌集，安置指標(biāo)由舊村改造政策確定，村民拆遷、補(bǔ)償及安置方案由地塊村民委員會(huì)自行制定。
在舊村改造中會(huì)出現(xiàn)少數(shù)村民不愿配合，成了拆舊建新工作的“釘子戶”，成為舊村改造中一個(gè)十分棘手的問題。對此，我們建議：政府及有關(guān)部門要積極向上反映，爭取早日出臺法規(guī)或行政規(guī)章，使舊村改造等工作有法可依，有章可循。第二，要發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，強(qiáng)化思想教育工作。把工作做深做細(xì)做透，化解矛盾。第三，發(fā)揮村民自治作用。舊村改造的主體是全體村民，改造方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括拆遷的實(shí)施辦法都要由村民代表大會(huì)通過。拆除舊房，由村里自行組織實(shí)施，政府和相關(guān)部門做好配合工作。
現(xiàn)行舊村改造審批程序中，對于地塊中的拆遷戶需100%達(dá)成協(xié)議后方可拆建，這往往導(dǎo)致個(gè)別住戶以此為要挾，提出各種不合理的要求，增加了舊村改造的難度。建議修訂后的政策將其確定為地塊中大多數(shù)（70%以上）的住戶達(dá)成協(xié)議即可操作；另外，牽涉到同一地塊住戶經(jīng)濟(jì)條件差異或分屬兩村以上，使舊村改造難以達(dá)成一致時(shí)，建議允許在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在不影響周邊建筑的通風(fēng)、日照間距和滿足退界要求的前提下允許分幢改造。
九、關(guān)于違章建筑
舊村內(nèi)的違章建筑一定程序上制約舊村改造項(xiàng)目的實(shí)施。由于違章成本低，部門監(jiān)督難，村集體主體缺乏，帶來違章泛濫，致使村居密度高，拆遷難。特別是歷史違章鑒定難度大、拆遷安置協(xié)議難以達(dá)成，給舊村拆遷帶來很大難度和很高的成本。最后往往由政策買單，廣大群眾無動(dòng)于衷。為此，政府要加大違章的查處力度，處理和處置一批現(xiàn)行違章，減輕工作壓力和阻力，也減輕村集體負(fù)擔(dān)。同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)廣大村民的積極性，表明舊村改造涉及大多數(shù)人利益，對違章建筑應(yīng)及時(shí)舉報(bào)，不應(yīng)因一時(shí)迫于私人面子而損害集體利益，使違章建筑阻礙舊村改造的進(jìn)展。在安置政策方面，對違章建筑應(yīng)進(jìn)行鑒定并征求四鄰意見后予以公正，由村集體提出處置方案給有關(guān)部門后統(tǒng)一處理。
十、關(guān)于舊村改造的機(jī)構(gòu)設(shè)置：
舊村改造涉及面廣，政策性強(qiáng)，矛盾較多。要搞好舊村改造，除了自身要有較好的內(nèi)部條件外，還離不開政府及相關(guān)部門的支持和配合。因此，建議成立舊村改造管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，抽調(diào)土地、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、金融、發(fā)改、房管等相關(guān)部門的技術(shù)人員，把握政策，加強(qiáng)指導(dǎo)。幫助有條件的舊村，編制規(guī)劃、審批手續(xù)、工程招標(biāo)、拆遷安置等工作，以及提供相關(guān)格式文件（合同）文本，完善和健全村民自治等相關(guān)制度及程序，確保政策環(huán)境、資金到位、力量到位，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。
舊村改造涉及城市建設(shè)發(fā)展計(jì)劃和城市規(guī)劃實(shí)施，涉及政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，涉及改造地塊土地政策法規(guī)和在經(jīng)濟(jì)上是否具備可行性，而且在政策推廣前可能還須進(jìn)行試點(diǎn)工作，所以實(shí)施改造的舊村必須經(jīng)市政府確定后按計(jì)劃有步驟組織實(shí)施，在此，對舊村改造的實(shí)施再提幾點(diǎn)建議：首先是按照規(guī)劃先行的原則，在城市總體規(guī)劃和分區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上落實(shí)舊村改造詳細(xì)規(guī)劃。規(guī)劃要尊重自然，尊重歷史文化傳統(tǒng)，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，并具有可操作性。同時(shí)，在滿足規(guī)范的前提下，盡可能為改造地塊創(chuàng)造最大效益。在舊村改造過程中，所有的改造項(xiàng)目均在整體詳細(xì)規(guī)劃的前提下進(jìn)行，分塊實(shí)施的，應(yīng)按整體詳細(xì)規(guī)劃預(yù)留公共空間，并將規(guī)劃進(jìn)行充分的公告并下發(fā)給舊村改造區(qū)域土地所有者。其次，要充分尊重村民意愿。舊村改造主體是村集體，政府不能包辦和替辦，成熟一個(gè),推行一個(gè)，成熟一期，實(shí)施一期。政府通過政策引導(dǎo)和工作指導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)村民主體積極性，要充分發(fā)揚(yáng)民主，落實(shí)村民代表制度，規(guī)范村民自治能力和水平。再次，在舊村安置政策修訂后，應(yīng)盡早完出臺配套政策，如舊村改造用地使用政策、舊村改造收益分配政策、村集體資產(chǎn)管理辦法、舊村改造多余住宅出讓辦法等等。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)政策的統(tǒng)一性，做到：房開村委一個(gè)樣；同一地塊一個(gè)樣；同一區(qū)域一個(gè)樣；先后實(shí)施一個(gè)樣。使舊村改造工作更加合情、合理、合法，體現(xiàn)公共政策的公開、公平、公正。
綜上所述，為個(gè)人的一些見解，僅供參考。
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