最高人民檢察院應(yīng)勇檢察長指出，“四大檢察”是新時代新征程檢察機關(guān)法律監(jiān)督的主體框架，也是檢察工作進一步創(chuàng)新發(fā)展的基本格局，要堅持依法一體履職、綜合履職、能動履職，真正做到既敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，又依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督。最高檢日前印發(fā)
“四大檢察”融合發(fā)展
提升法律監(jiān)督質(zhì)效
“四大檢察”融合發(fā)展體現(xiàn)了檢察一體化思維?！八拇髾z察”融合發(fā)展確有必要。
新時代，適應(yīng)新的形勢發(fā)展需要，檢察機關(guān)以內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為突破口，形成了“四大檢察”法律監(jiān)督工作新格局。在不久前召開的大檢察官研討班上，最高檢應(yīng)勇檢察長特別強調(diào)，要堅持依法一體履職、綜合履職、能動履職?！?023—2027年檢察改革工作規(guī)劃》提出，遵循檢察權(quán)運行規(guī)律，推動刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面、協(xié)調(diào)、充分、融合發(fā)展，提升法律監(jiān)督質(zhì)效?！八拇髾z察”融合發(fā)展體現(xiàn)了檢察一體化思維。深研“四大檢察”融合發(fā)展的必要性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是法律責任體系的特點決定了“四大檢察”相互關(guān)聯(lián)。在我國，法律責任有民事責任、行政責任、刑事責任之分，相應(yīng)地形成了民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三大訴訟，在此之外，基于起訴主體與保護法益的特殊性，產(chǎn)生了第四種訴訟——公益訴訟。司法實踐中的刑民交叉、刑行交叉、民行交叉等疑難復雜案件的存在，正是由我國法律責任體系的特點所決定的。與此相關(guān)聯(lián)，形成了“四大檢察”融合發(fā)展的基本需求。
二是司法的專業(yè)化發(fā)展加深了對“四大檢察”相互融合的需求。在傳統(tǒng)的刑事、民事、行政司法之外，出現(xiàn)了司法精細化、專業(yè)化發(fā)展的趨勢，如未成年人司法、知識產(chǎn)權(quán)司法、環(huán)境司法、金融司法、互聯(lián)網(wǎng)司法等，在這些領(lǐng)域，司法組織和司法人員的專門化以及“二合一”“三合一”“四合一”訴訟等成為新時代司法體制改革的重要組成部分。相應(yīng)地，上述專門領(lǐng)域的“四大檢察”也必然要求融合、協(xié)同發(fā)展，以滿足對特定利益進行綜合性和專業(yè)化保護的需要。
三是履行法律監(jiān)督職能的共通性要求“四大檢察”融合發(fā)展。“四大檢察”是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)形式，其共同的目的是維護國家法制統(tǒng)一，保護公共利益。這就決定了檢察機關(guān)不是單純的辦案機關(guān)，其在辦案的同時還承擔著法律監(jiān)督的職責?！八拇髾z察”融合發(fā)展，不僅有利于滿足檢察機關(guān)高質(zhì)量辦案的需要，而且有利于發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督的整體性能。
四是“四大檢察”融合發(fā)展有利于“四大檢察”全面、協(xié)調(diào)、充分發(fā)展。長期以來，刑事檢察在我國檢察工作發(fā)展格局中占有“龍頭”地位，民事檢察、行政檢察相對薄弱。進入新時代以來，檢察機關(guān)固優(yōu)勢、強短板、補弱項的目標能否真正得以實現(xiàn)，除了有賴于加強民事、行政、公益訴訟檢察隊伍建設(shè)之外，也有賴于“四大檢察”融合發(fā)展、相互促進。
為了促進“四大檢察”融合發(fā)展，可以考慮采取以下措施：一是常態(tài)化開展“四大檢察”條線人員同堂培訓和專題研討，培養(yǎng)“四大檢察”貫通意識，提高檢察人員解決疑難復雜問題的能力。二是通過“四大檢察”條線人員交流輪崗，提高檢察人員的綜合素質(zhì)，豐富檢察人員的職業(yè)經(jīng)歷，增強檢察工作的挑戰(zhàn)性，為融合發(fā)展奠定堅實的實戰(zhàn)基礎(chǔ)。三是建立綜合性辦案組織和跨部門檢察官聯(lián)席會議，一體化履行“四大檢察”職能。針對特殊群體和特定領(lǐng)域的專業(yè)化需求，可以探索建立綜合性辦案組織，創(chuàng)新檢察履職方式，提高檢察履職的專業(yè)化水平。對于刑民交叉、刑行交叉、民行交叉等疑難復雜案件，可提交跨部門檢察官聯(lián)席會議討論，以保障案件辦理的質(zhì)量。四是加強信息溝通、規(guī)范線索移送。對于在“四大檢察”中發(fā)現(xiàn)的復合型案件線索，應(yīng)著眼于從不同角度進行審查，建立“四大檢察”條線之間的線索發(fā)現(xiàn)、移送、協(xié)同辦理機制，促進公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)難和民事監(jiān)督案件數(shù)量少、成案率低等問題的有效解決。五是對于交叉領(lǐng)域案件進行專項管理。對于涉及線索移送的案件、跨部門協(xié)同辦理的案件，應(yīng)進行動態(tài)監(jiān)控、情況匯總和分析研判，適時開展案件質(zhì)量專項評查和通報，研究解決帶有普遍性的問題。六是完善檢察官考核指標體系。將案件線索發(fā)現(xiàn)、移送、協(xié)同辦理等協(xié)調(diào)配合指標納入檢察官考核指標體系，促進相關(guān)工作開展。七是加強“四大檢察”融合發(fā)展的理論和實證研究。發(fā)揮檢校共建檢察理論研究基地等橋梁紐帶作用，檢校共同開展課題研究，加強成果轉(zhuǎn)化，為“四大檢察”融合發(fā)展提供智識支撐。
“四大檢察”融合發(fā)展
對行政檢察提出新要求
“四大檢察”融合發(fā)展對于作為“四大檢察”之一的行政檢察提出了新的要求。
“四大檢察”融合發(fā)展的法理基礎(chǔ)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督這一一體化權(quán)力。在不同類型的檢察業(yè)務(wù)中，檢察機關(guān)可能扮演著不同的角色，但其應(yīng)首先是行使法律監(jiān)督權(quán)的法律監(jiān)督機關(guān)。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)不同權(quán)能的行使應(yīng)是一體的，“四大檢察”融合發(fā)展對于作為“四大檢察”之一的行政檢察提出了新的要求。
行政檢察中依法能動理念的縱向落實。依法能動理念在行政檢察中的縱向?qū)崿F(xiàn)要求做實行政檢察，這是“四大檢察”融合發(fā)展的前提之一。做實行政檢察的重點是延伸行政檢察監(jiān)督的觸角，強化檢察機關(guān)在社會治理中的作用。做實行政檢察，其核心要求是在強化對生效行政決定及相關(guān)審理、執(zhí)行活動等監(jiān)督的同時，將行政檢察監(jiān)督的觸角從個案中向社會治理領(lǐng)域延伸開來。當前檢察機關(guān)開展的“穿透式”行政檢察監(jiān)督是做實行政檢察的良好嘗試。一般認為，“穿透式”行政檢察監(jiān)督的要義包括兩個方面：一方面，是從監(jiān)督法院的行政審判活動穿透至監(jiān)督行政機關(guān)的行政行為。另一方面，是從個案監(jiān)督穿透至類案監(jiān)督。透過前者，避免程序空轉(zhuǎn)，在個案層面實現(xiàn)“案結(jié)事了”的目標。例如，基于對行政爭議產(chǎn)生的根源以及相對人實質(zhì)訴求的分析，檢察機關(guān)可以綜合運用抗訴、檢察建議、公開聽證、司法救助、釋法說理等多種方式，實質(zhì)性化解行政爭議乃至相關(guān)的民事爭議。透過后者，以典型個案為切口，通過類案監(jiān)督集中解決司法、執(zhí)法活動中的一般性問題及其背后社會治理層面的根本性問題。例如，面對那些生效行政判決沒有錯誤但相關(guān)行政機關(guān)因未及時履行法定職責而導致相對人合法權(quán)益、社會公共利益有受損風險這一情形，檢察機關(guān)可以向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，要求其及時整改以消除風險。借由“穿透式”理念做實行政檢察，有利于實現(xiàn)行政檢察監(jiān)督法律效果與社會效果的統(tǒng)一。
行政檢察中依法能動理念的橫向落實。依法能動理念在行政檢察中的橫向落實要求實現(xiàn)行政檢察與其他三大檢察的銜接。檢察職能被系統(tǒng)地劃分為刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”權(quán)能?！八拇髾z察”雖各涉及一部分檢察業(yè)務(wù)，但現(xiàn)實中檢察機關(guān)面對的個案爭議在性質(zhì)上并非單一的，更多的是不同檢察業(yè)務(wù)交織在一起。實踐中廣泛存在的民事、行政公益訴訟案件，刑、民、行交叉案件便是典型。立足于行政檢察的視角，行政檢察與其他三大檢察相銜接，意在形成法律監(jiān)督的合力。對此，可從以下三點分別展開。首先是行政檢察、刑事檢察的銜接。在行政檢察尤其是行政訴訟檢察監(jiān)督中，行政機關(guān)與相對人的行為可能構(gòu)成犯罪的，則應(yīng)將線索移送刑事檢察部門由其追究刑事責任。同樣，在刑事檢察監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)存在行政違法或者行政不作為情形的，則應(yīng)將線索移送行政檢察部門由其督促行政機關(guān)規(guī)范行政行為。其次是行政檢察、民事檢察的銜接。這一銜接意在促進行政爭議、民事爭議實質(zhì)性化解。如工傷認定爭議作為行政案件，涉及勞動者工傷保險待遇的實現(xiàn)，因而關(guān)切相對人的民事權(quán)利。又如不動產(chǎn)爭議作為民事案件，關(guān)系當事人民事權(quán)利的實現(xiàn)，但其爭議核心又往往涉及對不動產(chǎn)確權(quán)這一行政行為的合法性判斷。行政檢察與民事檢察同時介入，有助于實質(zhì)性化解民行交叉的爭議。最后是行政檢察、公益訴訟檢察的銜接。行政檢察、公益訴訟檢察之間天然有著密切之關(guān)聯(lián)，因為二者檢察監(jiān)督的對象指向或者包括行政機關(guān)。對于行政檢察、公益訴訟檢察，重點是基于實踐的需要在檢察系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)整人員結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置，并在明確行政檢察、公益訴訟檢察邊界的基礎(chǔ)上加強彼此的合作，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。以上三個方面的銜接離不開機制的保障。檢察機關(guān)應(yīng)健全“四大檢察”部門之間信息共享、線索移送、配合協(xié)作的銜接機制，乃至建立不同類型檢察業(yè)務(wù)的統(tǒng)一集中辦理機制，以促進行政檢察中依法能動理念的橫向落實。
“四大檢察”融合發(fā)展
彰顯一體化思維
“四大檢察”融合發(fā)展，是檢察工作一體化思維的實踐展現(xiàn)。
檢察工作的一體化思維，不僅是作為組織原則的檢察一體化（同一體）原則及其背后的普遍規(guī)律性在檢察工作中的反映，也是我國檢察機關(guān)在自身工作及其功能性的追尋中形成的共同認識，體現(xiàn)為最高人民檢察院最近提出的“依法一體履職”的基本要求?！八拇髾z察”是檢察機關(guān)內(nèi)部的分工設(shè)職，相對應(yīng)的不同職能部門各有職守，承擔各自的司法職責和具體任務(wù)，自成單元，形成檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的基本格局。盡管“四大檢察”承擔的具體職責任務(wù)有所不同，在檢察工作一體化思維之下，也有許多共性和融合發(fā)展的需要，這就需要在整體性方面探索融合發(fā)展之路，打破內(nèi)部機制間無形的壁壘，以其共性和互通性，打造一個活的統(tǒng)一機體，共同履行好法律監(jiān)督職能。
“四大檢察”融合發(fā)展，是檢察工作一體化思維的實踐展現(xiàn)。檢察機關(guān)的具體職能設(shè)置，都源于憲法賦予的根本職能——法律監(jiān)督職責，服務(wù)于共同的司法目標。無論刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟還是公益訴訟領(lǐng)域，法律監(jiān)督的屬性是相同的，對于檢察機關(guān)法律監(jiān)督效果的評價，也需要綜合研判，一體考量。因此，各個檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)當一體發(fā)展。這就是檢察工作一體化思維的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
依法一體履職，“精神實質(zhì)在于保障檢察權(quán)的統(tǒng)一行使，對于強化法律監(jiān)督職能、維護司法公正權(quán)威具有重要意義”。檢察機關(guān)的監(jiān)督，雖然具體場域有所不同，但是最終的指向是相同的，都服務(wù)于司法公正。不同領(lǐng)域的監(jiān)督工作，可能發(fā)現(xiàn)其他領(lǐng)域的案件線索，應(yīng)當將這些線索及時提供給其他監(jiān)督部門，形成監(jiān)督線索的共享機制，促進各部門監(jiān)督工作的共同推進，最大限度維護國家利益、社會利益和權(quán)利受到不法侵害的當事人利益。
不僅檢察機關(guān)內(nèi)各個職能部門要有融合發(fā)展的意識，檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)條線也要強化一體化觀念，形成檢察機關(guān)脈絡(luò)通聯(lián)的工作系統(tǒng)。無論是縱的關(guān)系還是橫的關(guān)系，最終都要形成“一體履職”的合力。從縱的關(guān)系看，上級對下級的業(yè)務(wù)指導要專業(yè)、到位，下級向上級的請示報告要及時、順暢，案件督辦和發(fā)現(xiàn)、糾正工作中的錯誤都要注重實效。需要上級機關(guān)為下級機關(guān)排除司法障礙的，上級機關(guān)的反應(yīng)要堅強有力；貫徹上級機關(guān)的正確決定，下級機關(guān)應(yīng)當認真落實，不打折扣，存在疑問的，及時向上級機關(guān)反映。從橫向關(guān)系看，不同地域檢察機關(guān)應(yīng)當加強工作上的配合，避免本位主義和自利意識，要將檢察工作看作整體的司法事業(yè)。
檢察機關(guān)的訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能具有緊密關(guān)系，在履行訴訟職能中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，應(yīng)及時查證，依法糾正，實現(xiàn)訴訟職能履行過程中附帶進行監(jiān)督，如果將辦案與監(jiān)督割裂，監(jiān)督可能失去信息來源，失去辦案部門的配合，監(jiān)督難以順利開展；有的監(jiān)督事項，確實需要投入更多精力進行專門調(diào)查核實，需要減輕訴訟人員的負擔，另外指派檢察官專門行使監(jiān)督職能，這種情況往往需要訴訟人員積極配合，共同完成好監(jiān)督工作，同樣不能彼此疏離。
檢察工作一體化與“四大檢察”融合發(fā)展，還需要配合檢察機關(guān)人員配置與調(diào)派的靈活性，各個部門之間根據(jù)工作需要可以臨時相互調(diào)用檢察官，優(yōu)化組合，打破部門人員流動性差的局面；不同地域的檢察官調(diào)派，應(yīng)當本著人民檢察院組織法的規(guī)定，基于辦案質(zhì)量和司法公正的實際需要，進行團隊化組建。
以“四大檢察”融合
促進高質(zhì)效辦案
積極推進“四大檢察”創(chuàng)新融合發(fā)展，更好維護公平正義。
“四大檢察”融合發(fā)展旨在強調(diào)檢察機關(guān)刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察職能相互融通，形成合力，讓“高質(zhì)效辦好每一個案件”成為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求。首先，融合發(fā)展是以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)推進中國式現(xiàn)代化的必然要求。檢察工作現(xiàn)代化是檢察工作的時代主題，要求在法律監(jiān)督理念、體系、機制和能力等方面著力。融合發(fā)展旨在凝聚檢察機關(guān)內(nèi)部工作合力，拓展外部監(jiān)督廣度和深度，創(chuàng)新監(jiān)督方式，既是檢察工作高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化的體現(xiàn)，也是以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)推進中國式現(xiàn)代化的必然要求。其次，融合發(fā)展是檢察機關(guān)遵循辦案規(guī)律高質(zhì)效辦好每一個案件的有效路徑。融合發(fā)展有助于辦案機關(guān)和人員打破思維定式，科學調(diào)配檢察職能，更符合檢察辦案規(guī)律，更有利于高質(zhì)效辦好每一個案件。再次，融合發(fā)展有助于有效解決問題，更好地回應(yīng)人民群眾的關(guān)切和需求。為人民司法，讓人民滿意是檢察工作的出發(fā)點和落腳點。比如，工程領(lǐng)域欠薪問題關(guān)系農(nóng)民工切身利益，檢察機關(guān)通過融合履行刑事檢察起訴、民事檢察支持起訴、司法救助等職能，回應(yīng)民眾訴求，可以更好地推動行業(yè)治理和根治欠薪問題。
黨的十八大以來，檢察工作穩(wěn)中求進，無論是在理念更新還是在制度創(chuàng)新方面，都取得了令人矚目的成績。與此同時，隨著經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，人民群眾更加期待檢察機關(guān)能夠提供更多優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品，對新時期檢察履職提出了更高要求。比如，當前檢察機關(guān)如何更好地平等保護民營經(jīng)濟，營造更高質(zhì)量的法治化營商環(huán)境；又如，隨著犯罪結(jié)構(gòu)的重大變化，輕罪案件數(shù)量激增，如何實現(xiàn)對輕罪的有效治理；生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、個人信息涉及人民生活的切身利益，如何更加有力有效進行保護；未成年人違法犯罪和未成年人被侵害長期以來是社會關(guān)注的熱點和痛點問題，如何有效治理等。實踐證明，這些問題的解決和治理，單靠刑事檢察是遠遠不夠的，檢察機關(guān)在堅持“四大檢察”法律監(jiān)督基本格局下，積極推進“四大檢察”創(chuàng)新融合發(fā)展，才能更好地解決問題，維護公平正義。
“四大檢察”融合發(fā)展需要系統(tǒng)履職，要堅持問題導向、系統(tǒng)思維，從“四大檢察”全局考慮問題，從問題治理的整體性、一體性考慮問題；融合發(fā)展需要科學履職，重視以科學理念、態(tài)度和方法解決問題，是檢察工作科學發(fā)展的體現(xiàn)；融合發(fā)展需要積極履職，要克服消極被動思維，積極推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化；融合發(fā)展需要深度履職，要以職能融合的廣度拓展檢察履職的深度，注重解決訴訟背后的深層次問題。在推進融合發(fā)展過程中，必須重視以下三個方面：一是統(tǒng)籌治罪和治理。近年來，治罪與治理并重的觀念和做法已深入人心，需要毫不動搖地堅持和推進。隨著輕罪案件數(shù)量的增加，要進一步改變傳統(tǒng)主要依靠刑事手段打擊犯罪的做法，切實重視融合發(fā)展，注重履行司法救助職能，推動社會化預防體系建設(shè)和完善。二是兼顧質(zhì)量與效率。檢察機關(guān)在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)司法救助的線索，辦理破壞環(huán)境資源案件中發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索，要積極通過內(nèi)部線索轉(zhuǎn)辦實現(xiàn)協(xié)同履職，提升案件辦理質(zhì)量；在推進涉民營企業(yè)積案清理中，需要通過協(xié)同履職提升訴訟效率，最大限度保護當事人合法權(quán)益。三是全方位履職構(gòu)建綜合保護體系。以未成年人違法犯罪治理為例，未成年人違法犯罪是一個社會問題，檢察機關(guān)對于未成年人案件的辦理已經(jīng)基本實現(xiàn)了“四大檢察”一體履職，建立政府、社會、學校、家庭、司法五位一體未成年人綜合保護體系，這種綜合保護和治理體系需要進一步延展擴大。對于知識產(chǎn)權(quán)犯罪案件辦理，同樣有必要積極構(gòu)建和完善符合知識產(chǎn)權(quán)特點的協(xié)同履職模式，提升綜合保護質(zhì)效。
“三個維度”深化
“四大檢察”融合發(fā)展
“四大檢察”融合發(fā)展是加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的重要抓手。
疊加實踐優(yōu)勢
推動“四大檢察”高質(zhì)效融合
堅持“四大檢察”法律監(jiān)督基本格局，推進“四大檢察”高質(zhì)效融合發(fā)展。
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