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1.1城鄉(xiāng)關(guān)系的不斷完善

傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)關(guān)系通常指城鄉(xiāng)之間持續(xù)處于割裂狀態(tài)，人們總是將鄉(xiāng)村視為城市的“附屬品”，以“幫扶”的眼光看待鄉(xiāng)村，以城市的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)鄉(xiāng)村。而新城鄉(xiāng)關(guān)系，則是人們開始重拾鄉(xiāng)村價(jià)值，將城市與鄉(xiāng)村放在同等重要的位置上，打破城鄉(xiāng)間的鴻溝，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的雙向流動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時(shí)，近年來鄉(xiāng)愁文化價(jià)值不斷被認(rèn)知與強(qiáng)化，讓廣大離鄉(xiāng)人群感受到記憶中的鄉(xiāng)愁景象。我們需要從空間和文化雙重維度規(guī)劃縣域村莊，建立從城鄉(xiāng)“割裂”到城鄉(xiāng)要素“流動”，再到城鄉(xiāng)“融合”，最后到價(jià)值觀“嵌入”的新城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，在新城鄉(xiāng)關(guān)系背景下，本文從縣域村莊布局實(shí)踐案例出發(fā)，探索村莊發(fā)展新路徑（見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變的四個(gè)階段

資料來源：作者自繪。

1.2城鄉(xiāng)要素雙向流動日漸頻繁

我國發(fā)展進(jìn)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了若干階段發(fā)展特征。新中國成立之初，城鄉(xiāng)發(fā)展態(tài)勢通常為犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村來支持工業(yè)、城市的發(fā)展。在這種發(fā)展模式下，城鄉(xiāng)間產(chǎn)生一系列的矛盾，城鄉(xiāng)二元體制逐步形成。改革開放至20世紀(jì)末，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了破冰時(shí)代，國家開始從城市逐步向農(nóng)村方向傾斜，城鄉(xiāng)間要素流動開始顯現(xiàn)。21世紀(jì)初期，國家進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等一系列政策的出臺促使城鄉(xiāng)進(jìn)入了協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。但是城鄉(xiāng)間的差距依然存在，對于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)依然遙遠(yuǎn)；黨的十八大后我國步入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代，尤其是鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的出臺，促使我國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村價(jià)值被不斷挖掘，城鄉(xiāng)割裂發(fā)展的情況逐漸彌補(bǔ)，城鄉(xiāng)要素雙向流動日益頻繁，城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)了真正的融合發(fā)展（見圖2）。

圖2 城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展歷程示意圖

資料來源：作者自繪。

1.3城鄉(xiāng)價(jià)值差異與均等化日趨明顯

城市地區(qū)在當(dāng)前階段已經(jīng)成為一整套極其豐富的多元化空間，技術(shù)、人才、資金、信息等要素高度凝聚，完善的公共服務(wù)資源和基礎(chǔ)支撐設(shè)施吸引人才和資金的不斷集中，逐步成為一個(gè)富有創(chuàng)造力的地區(qū)，成為多元維度的“聚寶盆”。然而，城市中的空氣污染、交通擁堵、住房緊張、人口膨脹等城市通病日益顯現(xiàn)。鄉(xiāng)村與城市相比，以上城市的問題并不存在，反而成為空氣、交通、住房、人口等要素“熵值”評分較高的地區(qū)，成為集生態(tài)、生活、文化等多元價(jià)值因子于一體的和諧共生的地區(qū)。鄉(xiāng)村地區(qū)作為高熵值的地區(qū)不僅存在綠水青山的自然環(huán)境，還有人們?nèi)找嫠寄畹泥l(xiāng)愁文化。如今，越來越多的城市人愿意回歸鄉(xiāng)村，去尋找那份內(nèi)心的安寧與自在。當(dāng)然，鄉(xiāng)村地區(qū)并不是完美的理想勝地，土地粗放、公共資源不均衡、市政設(shè)施粗放，很大程度阻礙其進(jìn)一步發(fā)展。

隨著城鄉(xiāng)間要素雙向流動趨勢日益加劇，城市和鄉(xiāng)村作為各具特色的價(jià)值體，構(gòu)建城鄉(xiāng)價(jià)值的差異化和公共服務(wù)的均等化態(tài)勢必不可少。未來，城市和鄉(xiāng)村都會因?yàn)槠洫?dú)特的價(jià)值吸引人們不斷進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)。

1.4鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的要求日益提高

鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合性和復(fù)雜性對規(guī)劃提出了更高的要求，這不僅是規(guī)劃審批的要求，更重要的是在規(guī)劃編制過程中，最大程度了解村莊發(fā)展、村民訴求，做能用、好用、管用的規(guī)劃在鄉(xiāng)村地區(qū)更為重要。在邁向生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村自身對規(guī)劃的要求也逐步提升。從注重保護(hù)與發(fā)展的價(jià)值觀出發(fā)，綜合考慮鄉(xiāng)村地區(qū)的“三生”空間資源稟賦，尊重地區(qū)本身的文化特色，找到適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的真問題，提出因地制宜的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)施路徑才是好用管用的規(guī)劃，才能真正指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。

2.1村莊分類與引導(dǎo)要求

村莊分類是縣域村莊布局規(guī)劃的首要任務(wù)，是開展縣域村莊規(guī)劃的核心。2019年11月，河北省自然資源廳印發(fā)《河北省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，將全省行政村劃分為城郊融合類、集聚提升類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類、保留改善類等五種主要類型。本次河北省要求有兩個(gè)特點(diǎn)：一是縣域村莊全覆蓋，增加了一類“保留改善類村莊”，將未劃分到前四類的村莊納入；二是普遍的大多數(shù)一般村，把分類引導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)，作整體統(tǒng)籌考慮（見圖3）。

圖3 國家和河北省對村莊分類的要求

資料來源：作者改繪。

2.2鎮(zhèn)村用地指標(biāo)相關(guān)要求

河北省對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)指標(biāo)有剛性規(guī)定，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、居住、設(shè)施都有剛彈性要求。河北省自然資源廳《關(guān)于加快推進(jìn)三條控制線劃定工作的函》（冀自然資函〔2020〕42號）中規(guī)定，河北省要求各市建設(shè)用地總規(guī)模增量按現(xiàn)狀建設(shè)用地5%控制。河北省的村莊規(guī)劃要求對有需求的村莊因地制宜，預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)，保障村民生活生產(chǎn)和公共設(shè)施，明確規(guī)模、位置和管控要求。根據(jù)《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)人均建設(shè)用地控制在120平方米，村莊人均建設(shè)用地控制在150平方米。以鄉(xiāng)村振興為指引，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃優(yōu)先落實(shí)“不少于10%建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地”的要求。因此，縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制必須對建設(shè)用地指標(biāo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)指標(biāo)預(yù)留，為振興村莊發(fā)展預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地。

2.3農(nóng)村土地整治的要求

村莊布局規(guī)劃與農(nóng)村土地整治密切相關(guān)。從內(nèi)容而言，全域土地綜合整治包括農(nóng)村用地空間治理、農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治和生態(tài)環(huán)境整治四個(gè)方面。新城鄉(xiāng)關(guān)系下農(nóng)村土地整治從保障糧食安全、優(yōu)化生產(chǎn)生活空間，向鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理轉(zhuǎn)變。并結(jié)合上位規(guī)劃，在生態(tài)保護(hù)修復(fù)和土地整治潛力分析基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)修復(fù)和土地整治區(qū)域，確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)和土地整治項(xiàng)目。重點(diǎn)對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾、水土流失和污染治理、生態(tài)修復(fù)工程等作具體安排。

3.1兼顧村莊布局的精準(zhǔn)性和地方實(shí)際訴求

河北某縣位于京津兩小時(shí)交通圈、石家莊半小時(shí)交通圈范圍內(nèi)，京廣高速鐵路通過縣東部的高鐵站，半小時(shí)到石家莊，兩小時(shí)到北京。縣域面積435平方公里，轄4鎮(zhèn)4鄉(xiāng)（見圖4）。

圖4 某縣區(qū)位示意及行政村分布圖

資料來源：作者自繪。

在自然資源方面，該縣由山麓平原、湖洼平原和沖積平原構(gòu)成，地勢平坦，水澤消失后留下了適宜農(nóng)耕的良田，并逐步形成了人類活動聚集的城鄉(xiāng)空間。在人口方面，2018年常住人口34萬人，城鎮(zhèn)化率46%，小縣大鄉(xiāng)特征明顯，人口分布均勻且密度大，呈現(xiàn)集聚發(fā)展態(tài)勢，人口密度整體較高，大多數(shù)地區(qū)人口密度集中于5~10人/公頃。在產(chǎn)業(yè)方面，一產(chǎn)糧食產(chǎn)量高，特色農(nóng)業(yè)初具規(guī)模，二產(chǎn)以機(jī)械制造為主，各類制造的工業(yè)小作坊較多，三產(chǎn)農(nóng)旅、文旅有一定發(fā)展?jié)摿Α?/span>

村莊居民點(diǎn)現(xiàn)狀格局特征明顯，村莊在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了多個(gè)行政村集聚發(fā)展為一個(gè)自然村，村莊集聚發(fā)展的訴求強(qiáng)烈。就其發(fā)展演進(jìn)而言，歷史上村莊集聚于通航河道周邊?，F(xiàn)在村莊更多的趨向于縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)周邊和道路沿線，對于發(fā)展和城鎮(zhèn)化的需求日益強(qiáng)烈（見圖5）。

圖5 某縣村莊模式圖

資料來源：作者自繪。

鄉(xiāng)村地區(qū)對于差異化發(fā)展的訴求突出，村莊本身獨(dú)特的生態(tài)、文化和產(chǎn)業(yè)特色。古大陸澤為其發(fā)展創(chuàng)造了先天的生態(tài)優(yōu)勢，造就了九河匯聚的生態(tài)核心地區(qū)和現(xiàn)在肥沃的土壤。獨(dú)具特色的手工藝、太極拳、和合文化造就了該縣村莊的靈魂，以橡塑制品和服裝商貿(mào)為主的家庭工廠支撐了該縣村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村莊集聚需求強(qiáng)烈，村民城鎮(zhèn)化意愿強(qiáng)烈，但村莊建設(shè)一般，風(fēng)貌同質(zhì)化趨同明顯（見圖6）。在村莊分類過程中，需要精準(zhǔn)了解村莊發(fā)展現(xiàn)狀特征和現(xiàn)實(shí)問題，又要考慮村莊的城鎮(zhèn)化、集聚化、差異化等多樣化的發(fā)展訴求，對村莊的發(fā)展做出方向性的引導(dǎo)。

圖6 發(fā)展較好的村莊模仿徽派風(fēng)格

資料來源：作者自攝。

3.2基于分類為村莊提出切實(shí)可行的操作路徑

在新城鄉(xiāng)關(guān)系下，全面統(tǒng)籌該縣的水、林、田、湖、澤和城鄉(xiāng)空間，首先明確全域格局，明確區(qū)域協(xié)調(diào)關(guān)系、全域發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)安全格局和農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，該縣未來村莊的發(fā)展會受到全域格局的約束和影響，這種格局也為該縣村莊的分類指明了方向^①。根據(jù)河北村莊規(guī)劃導(dǎo)則，整體從最優(yōu)質(zhì)到一般，將該縣村莊劃分為五類（見圖7）。結(jié)合導(dǎo)則指引和地方發(fā)展需求，提出適合該縣發(fā)展道路的剛彈并重的村莊分類標(biāo)準(zhǔn)。

圖7 某縣五類村莊示意圖

資料來源：作者自繪。

根據(jù)省市要求和該縣實(shí)際特色，分為以下五點(diǎn)：一是特色保護(hù)類村莊，全縣沒有歷史文化名村、傳統(tǒng)村落等特色村，但考慮到村莊自身發(fā)展特征，為村莊的未來預(yù)留充足的發(fā)展空間，將縣域內(nèi)具有地方特色文化、特色產(chǎn)業(yè)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來重點(diǎn)打造的村莊納進(jìn)此類。二是城郊融合類村莊，綜合考慮城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和村莊自身發(fā)展需要，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外1公里范圍內(nèi)今后仍保留的村莊納入城郊融合類村莊統(tǒng)籌考慮，實(shí)現(xiàn)與城市基礎(chǔ)設(shè)施、公服設(shè)施共享，承接城市功能外溢，起到產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的作用。三是集聚提升類村莊，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)村發(fā)展意愿，將已建、在建、規(guī)劃農(nóng)村新型社區(qū)的村莊統(tǒng)一納入此類村莊統(tǒng)籌考慮；本縣現(xiàn)狀村莊人口約23萬人，平均每個(gè)村約1200人，本次規(guī)劃將常住人口規(guī)模大于1500人的納入集聚提升類村莊統(tǒng)籌考慮。四是搬遷撤并類村莊，針對村莊空心化的問題，將人口流失嚴(yán)重、空心化達(dá)到70%以上，存在滯洪區(qū)安全隱患等因素的村莊建議納入搬遷撤并類村莊考慮范疇，并與縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級意愿統(tǒng)籌考慮。由于搬遷撤并類村莊較敏感，且實(shí)施難度大，建議應(yīng)慎重選取搬遷撤并類村莊，并需要長期觀察，動態(tài)調(diào)整搬遷撤并村分類。五是保留改善類村莊，此類村莊人口規(guī)模小于1500人，村莊產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植，村莊剩余勞動力需轉(zhuǎn)移至本村以外地區(qū)就業(yè)的村莊。

3.3實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)用地與村莊用地布局的平衡

本縣村莊與廣大平原地區(qū)的鄉(xiāng)村類似，在分布上呈現(xiàn)大分散小集中的態(tài)勢。近年來，隨著鄉(xiāng)村地區(qū)的家庭趨于小型化，村莊宅基地?cái)?shù)量的擴(kuò)張也日趨明顯，全縣98%的村莊超過一戶一宅，村莊居民點(diǎn)面積占全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的75%，相當(dāng)于人均居民點(diǎn)面積達(dá)240平方米。一方面，根據(jù)現(xiàn)代觀念新建宅基地通常趨向于沿路建設(shè)，因?yàn)椴皇艿匦蔚茸匀灰蛩氐南拗?，新建宅基地大量占用耕地，而家里的祖宅大多位于村莊中心地區(qū)，出現(xiàn)了“內(nèi)空外擴(kuò)”的現(xiàn)象，而村莊內(nèi)部中心點(diǎn)處由于道路狹窄、設(shè)施落后、生活環(huán)境惡劣，災(zāi)害發(fā)生率高，加劇了村莊的空心化情況，造成了土地資源的浪費(fèi)。另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要大量的土地，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤造成鄉(xiāng)村地區(qū)的土地增量指標(biāo)緊縮，同時(shí)，村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的訴求強(qiáng)烈，由于產(chǎn)業(yè)用地審批難造成了村莊工業(yè)多以家庭作坊式為主，對村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成一定的阻礙。

綜上所述，鄉(xiāng)村地區(qū)在用地方面資源浪費(fèi)和用地緊缺的問題并存。在發(fā)展過程中，需要充分利用新土地管理法對鄉(xiāng)村用地的支持，精準(zhǔn)識別空心化嚴(yán)重的村莊進(jìn)行土地以指標(biāo)和功能的置換，實(shí)現(xiàn)減量化發(fā)展的同時(shí)提升鄉(xiāng)村土地利用效率，提升鄉(xiāng)村建設(shè)品質(zhì)。

3.4對接上位規(guī)劃和向下管控實(shí)現(xiàn)規(guī)劃落地

縣域村莊布局規(guī)劃的目的在于從鄉(xiāng)村本身出發(fā)，自下而上逐村研究，為實(shí)現(xiàn)縣域統(tǒng)籌引導(dǎo)奠定基礎(chǔ)。為應(yīng)對規(guī)劃實(shí)用好用管用原則，對上落實(shí)國土空間總體規(guī)劃，對下編制每個(gè)村的村莊規(guī)劃有效管控和引導(dǎo)。如何摸清每個(gè)村莊類型，如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管控，成為本次規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)。本內(nèi)容包含三個(gè)層次，一是從縣域角度對接、二是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)角度思考、三是從村莊本身落實(shí)（見圖8）。

圖8 傳導(dǎo)管控需要滿足三層級要求

資料來源：作者自繪。

4.1從“問題導(dǎo)向+特色導(dǎo)向+目標(biāo)導(dǎo)向+實(shí)施導(dǎo)向”出發(fā)，構(gòu)建系統(tǒng)性邏輯框架

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃思路以村莊建設(shè)為基礎(chǔ)，注重從村莊風(fēng)貌管控、綠化景觀、傳統(tǒng)文化保護(hù)、旅游發(fā)展、設(shè)施配套等方面構(gòu)建（見圖9）。本文基于新城鄉(xiāng)關(guān)系的時(shí)代背景，結(jié)合國土空間規(guī)劃總體思路，改變傳統(tǒng)村莊規(guī)劃思路，為新時(shí)代背景下的村莊布局探索技術(shù)方法。

圖9 傳統(tǒng)村莊布局規(guī)劃思路框架

資料來源：作者自繪。

新時(shí)代背景下的縣域村莊布局探索技術(shù)方法注重以全域國土空間格局為本底基礎(chǔ)，以村莊分類為出發(fā)點(diǎn)，對全域村莊從產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、風(fēng)貌、文化、土地整治多方面進(jìn)行引導(dǎo)，重點(diǎn)新增落實(shí)國土空間格局和農(nóng)村土地整治兩大板塊，同時(shí)在實(shí)施層面關(guān)注近期建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃管制規(guī)則的研究。

為確保村莊布局的精準(zhǔn)性和從解決地方實(shí)際訴求兩大關(guān)鍵點(diǎn)思考，本次縣域村莊布局規(guī)劃從鄉(xiāng)村本身出發(fā)，自下而上逐村研究，實(shí)現(xiàn)縣域統(tǒng)籌引導(dǎo)。做足基礎(chǔ)分析，充分挖掘縣域村莊優(yōu)勢特征和短板問題，結(jié)合已有規(guī)劃延續(xù)性認(rèn)識，構(gòu)建發(fā)展定位和規(guī)劃目標(biāo)，同時(shí)以最終能夠?qū)嵤┞涞貫楹诵?，對全域村莊整體布局，包括國土空間格局、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、村莊產(chǎn)業(yè)分類發(fā)展、村莊公共服務(wù)設(shè)施、村莊支撐設(shè)施體系、村莊風(fēng)貌建設(shè)分類引導(dǎo)、村莊歷史文化保護(hù)、農(nóng)村土地整治八個(gè)方面。值得注意的是，本次縣域村莊布局規(guī)劃的內(nèi)容以全域行政村為研究對象，對其進(jìn)行村莊分類研究，根據(jù)村莊分類結(jié)果提出差異化發(fā)展引導(dǎo)（見圖10）。

圖10本次村莊布局規(guī)劃總體思路框架

注：標(biāo)紅為新增部分。

資料來源：作者自繪。

4.2結(jié)合地方實(shí)際需求，細(xì)化村莊分類標(biāo)準(zhǔn)，提出剛彈兼具的“某縣模式”

基于村莊分類的引導(dǎo)原則和各類村莊的發(fā)展特點(diǎn)，構(gòu)建有層次、有側(cè)重、差異化的整體引導(dǎo)（見表1）。

表 1 村莊分類引導(dǎo)重點(diǎn)

資料來源：作者自繪。

一是特色保護(hù)類村莊。重點(diǎn)突出對特色文化、特色產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，結(jié)合村莊特色適度發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。同時(shí)根據(jù)上級下發(fā)的村莊建設(shè)資金、項(xiàng)目優(yōu)先向此類村莊傾斜。在空間上，保證村莊用地指標(biāo)不減少的前提下，加強(qiáng)村莊生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，提高土地利用效率。

二是集聚提升類村莊。推進(jìn)村莊社區(qū)建設(shè)，建設(shè)成為區(qū)域發(fā)展中心。同時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先予以傾斜，其次是區(qū)域性設(shè)施建設(shè)資金的入駐，以全面提升此類村莊對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。

三是城郊融合類村莊。重點(diǎn)在與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)系。對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊，依據(jù)城市發(fā)展建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)拆遷安置，支持城市的發(fā)展，安置標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，解決好失地農(nóng)民的安置工作，村莊拆遷過程中，注重特色資源的保留與開發(fā)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的村莊在發(fā)展資源方面以承接城市功能轉(zhuǎn)移為主。

四是保留改善類村莊。此類村莊在目前發(fā)展階段暫且不安排外來資源，以村莊自我發(fā)展為主。重點(diǎn)完善村莊生活服務(wù)設(shè)施，進(jìn)行用地的盤整，整治空心村，騰挪建設(shè)用地指標(biāo)。

五是搬遷撤并類村莊。此類村莊在搬遷以前不再進(jìn)行新增建設(shè)，以維持現(xiàn)狀為主。搬遷后的村莊需要注意生態(tài)修復(fù)，不能“一片狼藉”。

4.3基于村莊布局的土地整理思路

村莊分類為村莊的發(fā)展做出了相對明確的指引，村莊土地整理應(yīng)從村莊分類的角度切入，在人地對應(yīng)的前提下為村莊土地整理做出方向性的引導(dǎo)。綜合考慮村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和生活水平的提升需求，預(yù)留出不少于10%的村莊產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)和不少于5%的重大設(shè)施留白用地，最終達(dá)到減量提質(zhì)的發(fā)展要求。

一是特色保護(hù)類村莊。此類村莊重點(diǎn)保證建設(shè)用地的內(nèi)部平衡，實(shí)現(xiàn)村莊自身換血提質(zhì)。對于此類村莊生態(tài)空間的整理需要在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的前提下實(shí)現(xiàn)生態(tài)景觀化建設(shè)，建設(shè)看得見清澈河湖、望得見田野的最美鄉(xiāng)村。

二是集聚提升類村莊。此類村莊重點(diǎn)篩查低效用地，將低效建設(shè)用地減量化形成的用地指標(biāo)向村莊傾斜，重點(diǎn)用于設(shè)施的完善，提升輻射帶動能力。此類村莊在發(fā)展的同時(shí)注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，嚴(yán)禁污水排入河道，控制農(nóng)藥化肥的使用，注重生態(tài)隔離建設(shè)。

三是城郊融合類村莊。重點(diǎn)開展用地整理更新，對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊來說，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步展開予以拆遷安置。此類村莊應(yīng)重點(diǎn)推動生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)，凸顯鄉(xiāng)村地區(qū)的獨(dú)特價(jià)值。

四是搬遷撤并類村莊。重點(diǎn)以土地增減掛鉤為原則，對搬遷撤并后的村莊原址，增加村莊生產(chǎn)、生態(tài)空間。挑選人口較少規(guī)模較小的村莊作為試點(diǎn)，按照“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林等”原則，因地制宜開展村莊復(fù)墾。

五是保留改善類村莊。以用地優(yōu)化和環(huán)境整治為主，控制其建設(shè)總量，整合村莊閑散用地進(jìn)行集約化建設(shè)，結(jié)合村莊人口規(guī)模，按照標(biāo)準(zhǔn)逐步縮減其用地規(guī)?？偭?，并對村莊閑散建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，加強(qiáng)還田復(fù)綠的生態(tài)建設(shè)。

值得注意的是，村莊建設(shè)用地指標(biāo)的縮減不能只是圖上的縮減、數(shù)據(jù)上的縮減，應(yīng)當(dāng)以提質(zhì)為主要目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)村莊用地的減量化。農(nóng)村土地整治的有效推進(jìn)需要政府的積極引導(dǎo)和村民的廣泛參與。政府需綜合盤整全域城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，積極推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)的增減掛鉤。村莊土地整理的順利推進(jìn)需要以村莊內(nèi)部的自整理為前提，全面盤整村莊的存量用地，針對村莊發(fā)展的不同類型，分類差異化進(jìn)行村莊環(huán)境的優(yōu)化整治，全面扭轉(zhuǎn)村莊臟亂差的現(xiàn)象，改善空心村的居住環(huán)境，引導(dǎo)村莊居民點(diǎn)的內(nèi)遷與外騰，有效引導(dǎo)低效用地的順利退出。

4.4根據(jù)縣域村莊布局傳導(dǎo)與管控下位村莊規(guī)劃工作

縣域村莊布局規(guī)劃的傳導(dǎo)管控主要針對于單個(gè)村莊規(guī)劃的編制工作。從上位國土空間總體規(guī)劃出發(fā)，自上而下落實(shí)三區(qū)三線的位置、面積及用途管控要求，切實(shí)在村莊層面保障實(shí)施；從村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃出發(fā)，從以上不同類型的村莊引導(dǎo)思路指導(dǎo)具體村莊規(guī)劃的上位規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)村莊專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施落地；從鄉(xiāng)村本身出發(fā)，自下而上逐村研究，并將各村特點(diǎn)整合后體現(xiàn)在鄉(xiāng)村布局專項(xiàng)中，實(shí)現(xiàn)縣域統(tǒng)籌引導(dǎo)。以該縣某村為例，根據(jù)區(qū)域定位衍生出村莊規(guī)劃的發(fā)展要點(diǎn)，決定了該村以生態(tài)空間為骨架及核心的發(fā)展特色（見圖11）。

圖11 對村莊規(guī)劃的傳導(dǎo)示意