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韜海論叢

為方便讀者快速了解海洋發(fā)展研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題和最新研究成果，中心全新推出“韜海論叢”欄目。以期通過(guò)專題形式探討熱點(diǎn)問(wèn)題，多角度反映專家觀點(diǎn)，為關(guān)心海洋研究的學(xué)者提供最新資訊。

本期專題：海洋空間規(guī)劃

2020年第07期

論題速覽

談構(gòu)建海洋和海岸帶空間規(guī)劃新格局

何廣順，國(guó)家海洋局國(guó)家海洋信息中心主任、中國(guó)海洋發(fā)展研究中心海洋經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境研究室主任。

國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下海洋空間規(guī)劃的改革方向

黃杰，國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心高級(jí)工程師等

跨界海洋空間規(guī)劃合作中的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

馬學(xué)廣，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授等

國(guó)土空間規(guī)劃視角下我國(guó)海洋空間規(guī)劃的展望

狄乾斌，遼寧師范大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心副教授等

談構(gòu)建海洋和海岸帶空間規(guī)劃新格局

【論點(diǎn)擷萃】

在國(guó)土空間規(guī)劃體系“五級(jí)三類”總體框架下，戰(zhàn)略布局層面，以陸海統(tǒng)一的主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，優(yōu)化海洋國(guó)土空間保護(hù)與利用格局。以編制國(guó)土空間規(guī)劃為契機(jī)，調(diào)整完善沿海各市縣主體功能區(qū)，面向“統(tǒng)籌區(qū)域布局+指導(dǎo)空間管制”綜合維度，將陸海統(tǒng)籌貫穿在沿海不同層面的宏觀架構(gòu)、量化調(diào)控和用途管制，解決不同重點(diǎn)問(wèn)題。

——何廣順

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深入貫徹落實(shí)中央重大決策部署，要緊緊抓住陸海統(tǒng)籌根本要求，以融合理順海洋和海岸帶空間規(guī)劃體系為切入點(diǎn)，運(yùn)用綜合手段調(diào)控沿海資源供給，推動(dòng)構(gòu)建形成人海和諧的空間管理新格局。

一、陸海統(tǒng)籌是建立實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃體系的鮮明要求

編制實(shí)施全國(guó)和沿海地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃，必須立足“陸海一盤棋”基本理念與“陸海一體化”基本規(guī)律，打通土地與海洋、潮上與潮下、岸內(nèi)與岸外。一方面，立足陸?？臻g的互聯(lián)性，在同一規(guī)劃框架下以不同深度規(guī)劃為依托，實(shí)施“從山頂?shù)胶Ｑ蟆比饔?、全要素?guī)劃。另一方面，立足陸海資源的互補(bǔ)性，最大限度發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌陸域與海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)導(dǎo)向，保障國(guó)家能源資源安全。同時(shí)，立足陸海生態(tài)的互通性，將山水林田湖草生命共同體理念運(yùn)用到以海岸帶為核心的沿海空間治理，實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)綜合管理，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。此外，立足陸海產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)性，沿海產(chǎn)業(yè)規(guī)模與布局要同步考慮陸地及海洋發(fā)展?jié)摿百Y源環(huán)境承載能力，更加重視超載地區(qū)、產(chǎn)能過(guò)剩地區(qū)“以海定陸”，推動(dòng)內(nèi)陸優(yōu)勢(shì)技術(shù)結(jié)合海洋需求與沿海特色“引陸下?！?。

陸海統(tǒng)籌理念反映了國(guó)土空間規(guī)劃體系中海洋保護(hù)利用的特殊性。國(guó)土空間規(guī)劃體系在通盤考慮陸海整體性的基礎(chǔ)上，深刻認(rèn)識(shí)并進(jìn)一步突出海洋空間的獨(dú)特性，表現(xiàn)在：一是海洋空間具有開(kāi)放性，海洋空間的開(kāi)發(fā)利用必須在更大尺度考慮各類影響。二是海洋空間具有立體性，垂直維度從?？铡⒑Ｃ娴胶５椎牟煌瑢哟螌?duì)應(yīng)不同的自然地理與生態(tài)環(huán)境條件，可對(duì)同一點(diǎn)位或區(qū)域開(kāi)展能源、航運(yùn)、漁業(yè)等“多宜性”海洋空間利用。三是海洋空間具有脆弱性，各類用海工程“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，存在很大的負(fù)外部性，且人工干預(yù)也很難在短期內(nèi)修復(fù)，必須對(duì)海洋保護(hù)利用采取“最嚴(yán)格的特殊手段”。四是海洋空間具有不宜居性，空間利用主要體現(xiàn)為生產(chǎn)屬性與生態(tài)屬性，較少涉及人居因素，利用需求同陸地截然不同。因此，陸海統(tǒng)籌不是簡(jiǎn)單的陸海統(tǒng)一，陸地空間管理體系、指標(biāo)和措施不能向海洋直接復(fù)制移植套用，而是在“統(tǒng)”的基礎(chǔ)上更加體現(xiàn)“籌”的創(chuàng)新。

二、科學(xué)構(gòu)建海洋國(guó)土空間和海岸帶規(guī)劃體系

海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護(hù)規(guī)劃等各級(jí)各類海洋空間規(guī)劃在構(gòu)筑陸海協(xié)調(diào)發(fā)展格局、支撐東部率先發(fā)展及城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)海洋空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在管制落實(shí)不到位、權(quán)威性穩(wěn)定性不夠、地方靈活彈性不足、同陸域規(guī)劃內(nèi)容重疊沖突等問(wèn)題。要在國(guó)土空間規(guī)劃體系“五級(jí)三類”總體框架下，戰(zhàn)略布局層面，以陸海統(tǒng)一的主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，優(yōu)化海洋國(guó)土空間保護(hù)與利用格局。堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，充分發(fā)揮主體功能區(qū)構(gòu)建在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用和海洋空間治理體系中的關(guān)鍵性作用。按照高質(zhì)量發(fā)展要求，我國(guó)海洋國(guó)土空間已由大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用轉(zhuǎn)向保護(hù)為主的新階段，應(yīng)當(dāng)以編制國(guó)土空間規(guī)劃為契機(jī)，調(diào)整完善沿海各市縣主體功能區(qū)。一是改變?cè)嘘懞７诸^劃設(shè)主體功能區(qū)的方式，在科學(xué)評(píng)估海岸帶本底條件變化、開(kāi)發(fā)利用情況和國(guó)家戰(zhàn)略需求的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一確定囊括陸地與海洋的主體功能定位。二是健全“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)恢復(fù)為主”的主體功能區(qū)海洋政策，打造財(cái)政、稅收、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、空間、環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等全域“政策工具箱”，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)向“主體功能+區(qū)域定位”的精準(zhǔn)政策模式。

管理協(xié)調(diào)層面，以海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃為抓手，形成陸海統(tǒng)籌空間管理的政策合力。海岸帶是海洋系統(tǒng)與陸地系統(tǒng)的連接地帶，是空間開(kāi)發(fā)利用最密集、資源環(huán)境壓力最突出、各類矛盾問(wèn)題最集中的區(qū)域，為此，《意見(jiàn)》明確新增海岸帶規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃。海岸帶規(guī)劃應(yīng)面向“統(tǒng)籌區(qū)域布局+指導(dǎo)空間管制”綜合維度，將陸海統(tǒng)籌貫穿沿海空間、淡水、能源、資源等供給的宏觀架構(gòu)、量化調(diào)控和用途管制，在不同層面解決不同重點(diǎn)問(wèn)題。一是在區(qū)域?qū)哟?，以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)沿?？缧姓^(qū)的生產(chǎn)力重大布局。二是在流域?qū)哟?，以機(jī)制創(chuàng)新協(xié)調(diào)上下游、左右岸的資源環(huán)境生態(tài)管理。三是在縣域?qū)哟?，以?guī)劃傳導(dǎo)提出沿海區(qū)域劃定“三區(qū)三線”或“兩空間內(nèi)部一紅線”的特別管制條件。四是在潮間帶層次，以綜合手段實(shí)施特別保護(hù)。

用途管制層面，以海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃的方法內(nèi)容為骨架，開(kāi)展海洋國(guó)土空間分區(qū)。根據(jù)《海域使用管理法》和《海島保護(hù)法》，海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃是海洋空間用途管制和實(shí)施行政許可的法定依據(jù)。自然資源部明確，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系建立后，各地不再新編和報(bào)批海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃，相關(guān)規(guī)劃成果統(tǒng)一按照“多規(guī)合一”要求納入同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃。海洋功能區(qū)劃和海島保護(hù)規(guī)劃的主要內(nèi)容與評(píng)價(jià)方法仍有其科學(xué)性，應(yīng)在海洋國(guó)土空間詳細(xì)分區(qū)中予以保留和繼承，作為空間分區(qū)的基本依據(jù)。在沿海省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中確定海洋生態(tài)空間、海洋利用空間和海洋生態(tài)保護(hù)紅線，在沿海市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中細(xì)分漁業(yè)、港口航運(yùn)、礦產(chǎn)與能源、旅游休閑娛樂(lè)、工業(yè)、特殊利用和保留區(qū)，并可根據(jù)具體開(kāi)發(fā)利用需求編制海域海島詳細(xì)規(guī)劃。

三、充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)陸海統(tǒng)籌的引領(lǐng)作用

第一，統(tǒng)籌空間管理。嚴(yán)控沿海土地供給和海域資源供給“雙閘門”，盡快處理好圍填海歷史遺留問(wèn)題。在編制各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中加強(qiáng)原海洋功能區(qū)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等成果內(nèi)容的整合銜接，形成完整“一張圖”。

第二，統(tǒng)籌資源供給。海水淡化是解決沿海缺水城市新增水源的重要出路，要將海水淡化納入國(guó)家和地區(qū)的水資源配置體系，在國(guó)土空間規(guī)劃中把海水淡化作為彌補(bǔ)水缺口、保障水平衡的重要因素加以考慮，統(tǒng)籌好常規(guī)用水、淡化海水與跨流域調(diào)水的供給配置。戰(zhàn)略性統(tǒng)籌沿海能源供給，盡快轉(zhuǎn)變對(duì)陸域地礦資源和近海油氣資源“吃干榨凈”的做法，堅(jiān)持海洋油氣資源“儲(chǔ)近用遠(yuǎn)”，嚴(yán)格控制海上風(fēng)電規(guī)模，加強(qiáng)潮汐、波浪、溫差等海洋可再生能源開(kāi)發(fā)利用。

第三，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)。將“藍(lán)色海灣”“南紅北柳”“生態(tài)島礁”等生態(tài)修復(fù)恢復(fù)工程納入國(guó)土空間規(guī)劃，與沿海城市改造、沿海防護(hù)林建設(shè)等重大工程協(xié)調(diào)一致，逐步形成完整的沿海生態(tài)屏障。

第四，統(tǒng)籌人居建設(shè)。針對(duì)海洋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力不足、行業(yè)協(xié)調(diào)不夠、親?？臻g大量私屬化和工業(yè)化等影響公眾安全及群眾反映強(qiáng)烈問(wèn)題，重點(diǎn)開(kāi)展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)劃，劃定海岸帶災(zāi)害重點(diǎn)防御區(qū)，實(shí)施海岸建筑退縮線制度，就生態(tài)海堤提出建設(shè)布局要求，就海岸景觀提出城市設(shè)計(jì)要求。

第五，統(tǒng)籌推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。針對(duì)港口、近岸養(yǎng)殖、風(fēng)電、化工、核電等建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)能過(guò)剩、遍地開(kāi)花、缺少約束導(dǎo)致海岸帶過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，以國(guó)土空間規(guī)劃為抓手推動(dòng)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強(qiáng)海洋產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌管理和政策協(xié)調(diào)，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局調(diào)整。

*節(jié)選自《堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌人海和諧共生——談構(gòu)建海洋和海岸帶空間規(guī)劃新格局》。作者何廣順，系國(guó)家海洋局國(guó)家海洋信息中心主任、中國(guó)海洋發(fā)展研究中心海洋經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境研究室主任。

國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下

海洋空間規(guī)劃的改革方向

【論點(diǎn)擷萃】

海洋空間規(guī)劃必須被置于治理現(xiàn)代化的背景中去認(rèn)知, 未來(lái)海洋空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以國(guó)家制度、國(guó)土治理、永續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向, 以海洋主體功能區(qū)為基礎(chǔ), 將“優(yōu)化‘三生’”作為規(guī)劃的核心任務(wù), 將“三條底線”作為規(guī)劃的關(guān)鍵界限, 將“自然資源空間管制”與國(guó)土綜合整治作為規(guī)劃的實(shí)施抓手, “在統(tǒng)一理念、目標(biāo)和共識(shí)下”協(xié)調(diào)各項(xiàng)涉海規(guī)劃, 依托統(tǒng)一的空間平臺(tái), 制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略, 明確“保護(hù)底線”和“發(fā)展極限”, 優(yōu)化生產(chǎn)、生態(tài)和生活空間。

——黃杰等

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一、現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃體系

目前, 我國(guó)從國(guó)家層面推動(dòng)編制的海洋空間類規(guī)劃主要包括:《海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《海洋功能區(qū)劃》《海島保護(hù)規(guī)劃》《海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃》以及《港口規(guī)劃》等涉海專項(xiàng)空間類規(guī)劃, 規(guī)劃內(nèi)容均涉及空間的布局與安排, 均具有不同層面的法律和法規(guī)效力。

2015年8月20日, 國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》, 規(guī)劃年限5年。2017年年底, 遼寧、天津、山東、廣東等海洋主體功能區(qū)規(guī)劃已發(fā)布實(shí)施, 其他沿海地區(qū)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃編制審查基本完成?！昂Ｑ笾黧w功能區(qū)規(guī)劃”是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù), 以縣域海域空間為基本單元, 確定海域主體功能, 并按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià), 以實(shí)行分類分區(qū)指導(dǎo)和管理, 構(gòu)筑科學(xué)、合理、高效的海洋國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局, 但在實(shí)施管理層面缺少系統(tǒng)的空間規(guī)劃內(nèi)容、技術(shù)體系和管理體系。分類標(biāo)準(zhǔn)包括優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)4類主體功能定位。

“海洋功能區(qū)劃”依據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》組織編制和實(shí)施, 在內(nèi)容上以安排海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)的空間布局為主, 基本不做時(shí)序安排, 目的是規(guī)范海域使用和海域?qū)徟? 是海域管理的具體依據(jù)。規(guī)劃年限10年,從1989年至今, 開(kāi)展了3輪海洋功能區(qū)劃編制工作, 建立國(guó)家省、市 (縣) 三級(jí)規(guī)劃體系。分類標(biāo)準(zhǔn)包括農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)在內(nèi)8個(gè)一級(jí)類, 以及進(jìn)一步細(xì)分的22個(gè)二級(jí)類。

“海島保護(hù)規(guī)劃”依據(jù)《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》編制, 有居民海島、無(wú)居民海島、特色利用3類海島。是從事海島保護(hù)、利用活動(dòng)的依據(jù), 規(guī)劃強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)規(guī)范海島生態(tài)保護(hù)和無(wú)居民海島使用。2012年《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》公布實(shí)施, 遼寧、山東、廣東、福建、廣西、海南、浙江等沿海地區(qū)相繼制訂了省級(jí)海島保護(hù)規(guī)劃。

“海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃”依據(jù)《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》, 將海岸線劃分為嚴(yán)格保護(hù)岸線、限制開(kāi)發(fā)岸線和優(yōu)化利用岸線3種類型, 實(shí)施分類分段管理。規(guī)劃以海岸帶功能為基礎(chǔ), 考慮岸線兩側(cè)海域和陸域的保護(hù)與利用, 重點(diǎn)解決海岸帶保護(hù)與利用的陸海統(tǒng)籌問(wèn)題。其他涉海專項(xiàng)規(guī)劃是以某一涉海特定空間為對(duì)象編制的規(guī)劃, 是空間頂層規(guī)劃在特定領(lǐng)域的延伸和深化。2017年2月, 國(guó)家海洋局批復(fù)廣東作為全國(guó)首個(gè)開(kāi)展海岸帶規(guī)劃編制試點(diǎn)省;2017年10月《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》發(fā)布。

二、海洋空間規(guī)劃改革方向

在當(dāng)前, 將現(xiàn)有的海洋空間規(guī)劃體系完全打破,建立一個(gè)全新的海洋空間頂層規(guī)劃, 存在著法規(guī)和技術(shù)方法等多重難以逾越的制度障礙和困難。因此, 采取漸變的規(guī)劃編制方法較為現(xiàn)實(shí)。從法理地位和制度保障來(lái)看, 大部分海洋區(qū)域規(guī)劃以及相關(guān)生態(tài)環(huán)保規(guī)劃的推進(jìn)主要依據(jù)中央文件, 缺乏明確的法律保障, 規(guī)劃的實(shí)施主要依據(jù)是單一的行政手段;海洋功能區(qū)劃是《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》共同確定的我國(guó)海洋管理的一項(xiàng)基本制度, 是我國(guó)海洋空間開(kāi)發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件, 經(jīng)過(guò)近30年的實(shí)踐, 已形成了完備的技術(shù)方法與實(shí)施管理體系。以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃作為海洋空間規(guī)劃的頂層規(guī)劃, 以海洋功能區(qū)劃為主體, 建立“縱向協(xié)調(diào)、橫向銜接”的“多規(guī)合一”海洋空間規(guī)劃體系較為切實(shí)可行。

在統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系中, 海洋功能區(qū)劃與同級(jí)空間規(guī)劃在空間管制目標(biāo)、管制要求和空間基準(zhǔn)等方面具有相對(duì)的統(tǒng)一性。海洋功能區(qū)劃的作用與同級(jí)的空間規(guī)劃一致, 核心是通過(guò)海洋空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)用途的管制, 實(shí)現(xiàn)空間有序開(kāi)發(fā)保護(hù)和頂層設(shè)計(jì), 是實(shí)施海洋生態(tài)空間治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉海行業(yè)的海洋空間需求和優(yōu)化海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)的空間布局的基礎(chǔ)。涉海漁業(yè)、港口、旅游等其他規(guī)劃與陸域土地、城市、林業(yè)等規(guī)劃相對(duì)應(yīng), 是海洋各行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃, 必須在海洋功能區(qū)劃的約束下進(jìn)一步細(xì)化 (圖1) 。

圖1 我國(guó)海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)想

三、統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系對(duì)海洋功能區(qū)劃的要求

在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中, 海洋功能區(qū)劃從期限、目標(biāo)、層級(jí)、實(shí)施管理、分類、空間規(guī)劃基準(zhǔn)等均要有較大幅度的調(diào)整和完善, 才能適應(yīng)國(guó)土空間治理體系現(xiàn)代化要求。

(1) 區(qū)劃期限。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中, 要求海洋功能區(qū)劃的期限與本行政區(qū)空間規(guī)劃相一致, 而不再是海洋部門單獨(dú)按照海洋功能區(qū)劃管理自成體系。

(2) 區(qū)劃層級(jí)體系。省級(jí)空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“三區(qū)三線”的約束框架, 市、縣層面強(qiáng)調(diào)土地、城市等相關(guān)規(guī)劃的融合和統(tǒng)一, 精細(xì)和深化, 同時(shí)土地、城市等規(guī)劃也是在市縣級(jí)才有明確的規(guī)劃圖件與分區(qū)落地。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系中, 海洋功能區(qū)劃的層級(jí)體系要改變目前以省級(jí)為主體的局面, 應(yīng)以市、縣級(jí)為主體, 省級(jí)側(cè)重“三區(qū)三線”約束和規(guī)模比例控制。

(3) 區(qū)劃陸海統(tǒng)籌。以往的海洋功能區(qū)劃陸海統(tǒng)籌內(nèi)容的體現(xiàn)較少。在統(tǒng)一規(guī)劃體系中, 規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖要統(tǒng)一, “三區(qū)三線”控制要素要陸海統(tǒng)籌, 沿岸海洋功能區(qū)的設(shè)置要更多考慮陸域的功能服務(wù)、支撐和銜接。一方面, 要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的擴(kuò)展、城鎮(zhèn)生活空間、港口交通用地、陸源污染物擴(kuò)散等功能需求;另一方面, 要強(qiáng)化對(duì)陸域開(kāi)發(fā)活動(dòng)的限制措施, 如建筑后退線、陸源排污、自然岸線保護(hù)等。

(4) 區(qū)劃的內(nèi)容體系。構(gòu)筑以“三線”為核心的空間管控模式, 一方面, 統(tǒng)一的省、市 (縣、區(qū)) 級(jí)空間規(guī)劃納入了海域“三區(qū)三線”的內(nèi)容, 功能區(qū)劃的內(nèi)容必然要在“三區(qū)三線”控制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和深化;另一方面, 統(tǒng)一的空間規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)空間的約束和保護(hù)邊界控制, 海洋功能區(qū)劃的重點(diǎn)和核心要傾向于在“三區(qū)三線”控制下的, 海域用途管控規(guī)則和措施, 分區(qū)內(nèi)容應(yīng)相對(duì)弱化。

*節(jié)選自《國(guó)土空間規(guī)劃體系改革背景下海洋空間規(guī)劃的發(fā)展》，原刊于《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2019年02期，系中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)與中國(guó)海洋發(fā)展研究中心2017年聯(lián)合設(shè)立項(xiàng)目的研究成果。作者黃杰、王權(quán)明、李濱勇，系國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心高級(jí)工程師；黃小露、鐘慧穎，國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心。

跨界海洋空間規(guī)劃合作中的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

【論點(diǎn)擷萃】

空間合作是城市合作的重要形式,同時(shí)又是一個(gè)涉及領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)和尺度等多維度的社會(huì)空間過(guò)程,海洋空間也不例外。從最廣泛的意義上講,跨界海洋空間規(guī)劃可以被視為從信息交流到制定聯(lián)合跨境計(jì)劃的任何事項(xiàng),因此要想成功實(shí)現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃,需要在實(shí)現(xiàn)政策趨同、優(yōu)化數(shù)據(jù)管理、建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、融合治理體系四個(gè)層面做出努力。

——馬學(xué)廣等

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一、加快立法,實(shí)現(xiàn)政策趨同

相鄰司法管轄區(qū)的跨界政策和立法安排的融合程度是能否實(shí)現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃的關(guān)鍵因素,政策和法律結(jié)構(gòu)融合程度和銜接性越高,實(shí)現(xiàn)跨界海洋空間規(guī)劃的可能性就越大。在政策趨同上包括相鄰國(guó)家間、不同部門間、不同領(lǐng)域間政策的融合與銜接。海洋資源跨主權(quán)、跨邊境的特性決定了海洋資源法律制度的特殊性,僅僅依靠單獨(dú)的法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須制定系統(tǒng)的、綜合性的法律體系。

在國(guó)際層面,推動(dòng)形成新的穩(wěn)定的具有創(chuàng)新意義的國(guó)家實(shí)踐,促進(jìn)國(guó)際習(xí)慣法的形成與發(fā)展。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》修改工作中可以充實(shí)跨界海洋空間規(guī)劃法律的條款;《南海行為準(zhǔn)則》中的自然資源活動(dòng)規(guī)則也正在制定中,可推動(dòng)中非等國(guó)海上資源協(xié)作,推動(dòng)形成區(qū)域性的《海洋資源保護(hù)利用協(xié)定》;在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)上,也可以融入海洋空間規(guī)劃的跨界合作思維。

在不同領(lǐng)域不同部門間,國(guó)土空間規(guī)劃框架下必須以不同深度規(guī)劃為依托,在尊重海洋管理的特殊性的前提下,實(shí)施陸海統(tǒng)籌的全域全類型空間規(guī)劃,避免陸海資源法制建設(shè)失衡。土地利用規(guī)劃、流域綜合管理規(guī)劃、海洋空間規(guī)劃、海岸帶綜合管理規(guī)劃等空間治理策略相互之間銜接不夠,需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)四種規(guī)劃管理方法的整合。例如,《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》與《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》與《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》之間要實(shí)現(xiàn)細(xì)化銜接;《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等之間需要進(jìn)行進(jìn)一步銜接等。在制定有關(guān)海洋空間規(guī)劃跨界合作的相關(guān)法律規(guī)劃時(shí),不能簡(jiǎn)單地套用陸地資源開(kāi)發(fā)與管理的理論方法,或者直接照搬國(guó)際上相關(guān)法律和理論,這些做法都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)海洋資源與環(huán)境管理的實(shí)際需要的,每個(gè)地區(qū)都應(yīng)該根據(jù)自己特殊的文化背景、治理結(jié)構(gòu)、目標(biāo)與相鄰管轄區(qū)進(jìn)行跨界合作。

二、建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),分享經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)能力和解決共同問(wèn)題

不同國(guó)家有不同的治理結(jié)構(gòu),不同部門的規(guī)章、依據(jù)和準(zhǔn)則也大相徑庭,獨(dú)特的利益、價(jià)值,以及管理海洋的不同方法極其容易引發(fā)沖突。因此,迫切需要建立一個(gè)促進(jìn)利益相關(guān)者參與承諾的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這個(gè)跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既可以是超國(guó)家層級(jí)的,也可以是次國(guó)家層級(jí)的,甚至可以跨越項(xiàng)目本身而建立更加永久的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

實(shí)踐證明,基于問(wèn)題導(dǎo)向的項(xiàng)目式合作是海洋空間規(guī)劃跨界倡議中最為有效的手段,只有把注意力放在共享領(lǐng)域中將要共同解決的問(wèn)題上,跨界合作將會(huì)更有針對(duì)性、更具有效率。首先,利益相關(guān)主體應(yīng)該根據(jù)所處背景、現(xiàn)實(shí)條件、實(shí)際情況等確定想要解決的問(wèn)題,而不是采用“一刀切”的辦法。其次,在確定跨界倡議的核心問(wèn)題后,各個(gè)利益相關(guān)者定期面對(duì)面交流分享經(jīng)驗(yàn),了解不同國(guó)家或地區(qū)的文化、實(shí)踐、意識(shí)、規(guī)劃系統(tǒng)和偏好,減少溝通障礙,識(shí)別沖突領(lǐng)域,最大限度的發(fā)揮合作潛力,尋找協(xié)同領(lǐng)域并最終制定一套共同的目標(biāo)和計(jì)劃來(lái)解決共同問(wèn)題。第三,協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供定期且不斷的交流對(duì)話機(jī)會(huì),利益相關(guān)者的集體認(rèn)同感得以建立,從而反過(guò)來(lái)更加促進(jìn)了跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。第四,由于參加跨界合作的國(guó)家或地區(qū)可能在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、知識(shí)水平等方面存在差異,因此能力建設(shè)至關(guān)重要。在進(jìn)行能力建設(shè)的過(guò)程中,各利益相關(guān)主體能夠在學(xué)習(xí)中形成共同語(yǔ)言,對(duì)關(guān)鍵概念形成一致的理解,從而在海洋空間規(guī)劃合作中構(gòu)建通用性語(yǔ)言。第五,立法和政策趨同的過(guò)程可以賦予跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)法律地位,使其運(yùn)行有法可依,跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生許多符合實(shí)際的政策建議,是立法和政策趨同過(guò)程的“催化劑”。

在建立跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之后,海洋空間規(guī)劃與政策、倡議等的互動(dòng)可能影響其效能發(fā)揮,因此適時(shí)的以科學(xué)方法評(píng)估其發(fā)揮的作用和影響至關(guān)重要。Kidd and McGowan開(kāi)發(fā)的跨國(guó)伙伴關(guān)系評(píng)估體系不僅可以應(yīng)用于超國(guó)家機(jī)構(gòu),在次國(guó)家尺度上也同樣適用。信息共享是第一級(jí)別,其含義是在各個(gè)國(guó)家、市場(chǎng)和民間社會(huì)利益相關(guān)者之間建立海洋利益的信任;第二級(jí)別是管理共享,主要集中在合作更緊密的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域,這種合作既可以是短期的也可以是長(zhǎng)期的;第三個(gè)級(jí)別是聯(lián)合規(guī)則的商定,在這一階段利益相關(guān)者開(kāi)始希望建立與特定活動(dòng)領(lǐng)域相關(guān)的共同程序或協(xié)議的商定聯(lián)合規(guī)則;第四級(jí)別是組織的聯(lián)合,在這一階段利益相關(guān)者開(kāi)始建立新的聯(lián)合研究機(jī)構(gòu)、小組;最后一個(gè)級(jí)別是法律的整合,這種新的整合可能會(huì)為特定海域的管理帶來(lái)新的政治秩序。從下往上的過(guò)程是由不正式合作向正式合作過(guò)渡的過(guò)程。在此可以把信息共享歸于商討階段,把管理共享、商定聯(lián)合規(guī)則和組織聯(lián)合歸于合作階段,把法律整合置于立法階段。在建立合作關(guān)系時(shí),不一定所有的合作都尋求最高等級(jí),也可以循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行開(kāi)發(fā),畢竟信息共享是所有合作的起點(diǎn)。

三、優(yōu)化數(shù)據(jù)管理,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

在進(jìn)行數(shù)據(jù)管理上的跨界合作時(shí),應(yīng)該基于信息需要,按照一套技術(shù)準(zhǔn)則對(duì)行政邊界、生物特征、人類活動(dòng)(包括過(guò)去、現(xiàn)在以及將來(lái)可能進(jìn)行的活動(dòng))等信息進(jìn)行收集、整理、協(xié)調(diào)工作。歐洲大西洋跨界海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目定義了六個(gè)收集和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)的步驟:識(shí)別和編譯數(shù)據(jù)、評(píng)估數(shù)據(jù)、協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)、編輯或創(chuàng)建元數(shù)據(jù)、輸入到地理數(shù)據(jù)庫(kù)和共享數(shù)據(jù)。通過(guò)這六個(gè)步驟,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理在不同司法管轄區(qū)的跨界。目前,為了幫助跨界數(shù)據(jù)集標(biāo)準(zhǔn)化,常用的操作平臺(tái)是ArcGIS空間分析系統(tǒng),允許用戶以多種形式觀察、理解、查詢、解釋數(shù)據(jù)并使數(shù)據(jù)可視化,保證跨界數(shù)據(jù)集擁有共同的測(cè)量框架和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。讓利益相關(guān)者參與實(shí)地調(diào)查和數(shù)據(jù)收集、共享會(huì)使經(jīng)驗(yàn)得分享過(guò)程更為順暢和有效,同時(shí)還可以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)的相關(guān)性。值得注意的是,相關(guān)參與主體共享敏感數(shù)據(jù),從而共創(chuàng)可以指導(dǎo)跨界討論的公開(kāi)透明的跨界數(shù)據(jù)集,這對(duì)海洋空間規(guī)劃跨界合作至關(guān)重要。但是,在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理的過(guò)程中,不同的相關(guān)主體在技術(shù)能力方面可能存在差異,導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊。

融合治理體系,尋找更廣泛的治理方法。每個(gè)國(guó)家和地區(qū)都有獨(dú)特的行政和管理系統(tǒng),這些系統(tǒng)在可能產(chǎn)生海洋空間規(guī)劃跨界合作的國(guó)家中有較大差異,同時(shí)國(guó)家的優(yōu)先事項(xiàng)可能與的目標(biāo)不兼容,所以跨界海洋空間規(guī)劃面臨著將它們連接、融合和重構(gòu)的挑戰(zhàn)。關(guān)于跨界海洋空間規(guī)劃治理框架的分析,Jay et al.認(rèn)為,對(duì)治理框架的分析應(yīng)有助于確定國(guó)家和區(qū)域的優(yōu)先事項(xiàng);有助于確?？缃绾Ｑ罂臻g規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)考慮到立法、政策和行政結(jié)構(gòu),尤其是尚未涵蓋的問(wèn)題;不需要對(duì)法律和程序進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化;強(qiáng)調(diào)信息流和持續(xù)溝通;識(shí)別需要跨界的海洋活動(dòng)非常有用。因此,在建立更廣泛的治理結(jié)構(gòu)時(shí),需要考慮到現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法制結(jié)構(gòu),將在其他領(lǐng)域得到的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到跨界海洋空間規(guī)劃中,充分利用利益相關(guān)者的力量,借助官方和民間的有關(guān)組織,尋求更廣泛的合作。

*節(jié)選自《融合、嬗變與實(shí)現(xiàn)：跨界海洋空間規(guī)劃方法論》，原刊于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年05期。作者馬學(xué)廣，系中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授；趙彩霞，系中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)生。

國(guó)土空間規(guī)劃視角下

我國(guó)海洋空間規(guī)劃的展望

【論點(diǎn)擷萃】

從海洋空間規(guī)劃的發(fā)展歷程來(lái)看,未來(lái)研究有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn):理清各海洋空間規(guī)劃層級(jí)、規(guī)劃主體之間的關(guān)系,打破原有的規(guī)劃之間的壁壘,重新構(gòu)建一個(gè)“多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃體系;堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,明確海洋空間規(guī)劃體系在國(guó)土空間規(guī)劃中的地位,銜接海陸間規(guī)劃,探索規(guī)劃對(duì)象、功能和用途一體化格局,將海洋空間規(guī)劃體系融入到全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系中。

——狄乾斌等

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我國(guó)的海洋空間規(guī)劃體系是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分,是國(guó)家海洋空間可持續(xù)發(fā)展的指南,在我國(guó)的海洋空間合理利用和保護(hù)上發(fā)揮了積極作用,但存在規(guī)劃內(nèi)容重疊、審批流程復(fù)雜等問(wèn)題。從海洋空間規(guī)劃的發(fā)展歷程來(lái)看,未來(lái)研究有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn):理清各海洋空間規(guī)劃層級(jí)、規(guī)劃主體之間的關(guān)系,打破原有的規(guī)劃之間的壁壘,重新構(gòu)建一個(gè)“多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃體系;堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,明確海洋空間規(guī)劃體系在國(guó)土空間規(guī)劃中的地位,銜接海陸間規(guī)劃,探索規(guī)劃對(duì)象、功能和用途一體化格局,將海洋空間規(guī)劃體系融入到全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系中。

一、破除重陸輕海的傳統(tǒng)思維壁壘,科學(xué)定位海洋空間規(guī)劃

我國(guó)是一個(gè)海陸兼?zhèn)涞陌l(fā)展中大國(guó),海洋空間規(guī)劃是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分。由于長(zhǎng)期受“重陸輕?！眰鹘y(tǒng)思維的禁錮,海洋發(fā)展意識(shí)薄弱。要破除重陸輕海的傳統(tǒng)思維壁壘,準(zhǔn)確把握陸域海域空間治理的整體性和聯(lián)動(dòng)性,是對(duì)國(guó)家“一帶一路”建設(shè)的響應(yīng),是對(duì)新時(shí)代海洋發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì),也是對(duì)建立“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施工作的支持。當(dāng)前要立足國(guó)家需要,按照國(guó)土空間規(guī)劃編制要求探索適合新時(shí)代國(guó)情的海洋空間規(guī)劃改革路徑,并將各海洋空間規(guī)劃融入到同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中。海洋空間規(guī)劃本身需要有明確的戰(zhàn)略目標(biāo),目前我國(guó)的海洋空間規(guī)劃重點(diǎn)在于推進(jìn)海陸統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)海陸并重,并充分借鑒吸收國(guó)外優(yōu)秀海洋空間規(guī)劃的管理經(jīng)驗(yàn),將我國(guó)建設(shè)成國(guó)際領(lǐng)先的海洋強(qiáng)國(guó)。從海洋生態(tài)環(huán)境上看,海洋環(huán)境污染多是由于陸源污染造成的,海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理需要陸海統(tǒng)籌。從海洋產(chǎn)業(yè)上看,海洋產(chǎn)業(yè)需要陸域社會(huì)經(jīng)濟(jì)支持,海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要做到資源的陸海統(tǒng)籌。在構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系時(shí),要明確各層海洋空間規(guī)劃在整個(gè)海洋空間規(guī)劃體系中的定位,國(guó)家級(jí)海洋空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性,主要起到掌控全局的作用,省級(jí)海洋空間規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性,主要起到承上啟下的作用,市縣級(jí)海洋空間規(guī)劃側(cè)重實(shí)踐性,主要是根據(jù)規(guī)劃范圍內(nèi)的實(shí)際情況對(duì)上級(jí)海洋空間規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。

二、搭建陸海統(tǒng)籌管理平臺(tái)

空間規(guī)劃具有技術(shù)與政策的雙重屬性,需要管理的支持,技術(shù)的支持,制度的支持。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系目的在于協(xié)調(diào)規(guī)劃層級(jí)和規(guī)劃范圍,提高規(guī)劃管理效益,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此需要籌建專門化的陸海管理平臺(tái)或機(jī)構(gòu)(如海洋發(fā)展委員會(huì)),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸海規(guī)劃的對(duì)接整合,統(tǒng)籌考慮多維度的多利益主體的自存和共存問(wèn)題,推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃一體融合,最終達(dá)到“優(yōu)化—平衡”。海洋空間規(guī)劃的編制需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐,其中不僅包括海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),還應(yīng)該包括陸域的生態(tài)系統(tǒng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),只有同時(shí)掌握海陸數(shù)據(jù),才能達(dá)到海陸空間規(guī)劃相互印證、相互協(xié)調(diào)的目的,規(guī)劃中使用的數(shù)據(jù)應(yīng)該具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),這就需要構(gòu)建一個(gè)不斷更新、完善的國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)。

三、堅(jiān)持陸海空間多維統(tǒng)籌,重視空間遠(yuǎn)景規(guī)劃

堅(jiān)持注重陸海維度統(tǒng)籌,堅(jiān)持三維海洋空間利用意識(shí),不局限于近海岸發(fā)展,把海洋空間規(guī)劃理論和實(shí)踐應(yīng)用深海發(fā)展、遠(yuǎn)海發(fā)展、大洋海底發(fā)展、極地發(fā)展中。以生態(tài)文明建設(shè)為核心,研究海洋空間規(guī)劃體系的理論、制度、方法等問(wèn)題;以海洋空間資源的合理保護(hù)和有效利用為核心,研究海洋空間資源保護(hù)、海洋空間要素統(tǒng)籌、海洋空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、海洋空間效率提升、海洋空間權(quán)利公平等重大問(wèn)題;研究海洋空間規(guī)劃編制、實(shí)施、管理與監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題。要以“一帶一路”建設(shè)為重要契機(jī),加強(qiáng)陸海多層次的對(duì)外開(kāi)放合作,構(gòu)建全面開(kāi)放格局,并將海洋空間規(guī)劃研究成果,供海上絲路沿線國(guó)家和島嶼國(guó)家海洋空間規(guī)劃時(shí)借鑒。

四、關(guān)注海洋空間規(guī)劃的實(shí)用性和可操作性

我國(guó)現(xiàn)行的海洋空間規(guī)劃具有“規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃編制相分離”“重編制,輕實(shí)施和評(píng)估”的現(xiàn)象,這就需要在編制、審批、監(jiān)測(cè)等方面進(jìn)行改革,使海洋空間規(guī)劃更具有實(shí)用性和可操作性。在海洋空間規(guī)劃和管理的實(shí)踐中,除了要處理好人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過(guò)程的影響,還要理性看待規(guī)劃效用,兼顧好規(guī)劃的剛性和彈性,兼顧資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)與配置,構(gòu)筑統(tǒng)一而又有彈性的規(guī)劃,并充分發(fā)揮好空間規(guī)劃的“參謀”角色,面對(duì)未來(lái)發(fā)展的不確定性和潛在的困難,通盤考慮多種可能,預(yù)先提供多種情景方案,通過(guò)多方案的比選,以期最大限度地接近愿景目標(biāo)和可能路徑。鑒于海洋空間規(guī)劃固有的不確定性和海洋及人類生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)特征,海洋管理也必須隨著時(shí)間的變化具有適應(yīng)性,健全海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制,建立海洋空間規(guī)劃的定期評(píng)級(jí)機(jī)制,并根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)予以調(diào)整。

五、突出海洋科學(xué)的綜合性屬性,構(gòu)建完整的海洋學(xué)科教育體系

立足海洋科學(xué)的綜合性特征,從“空間”視角理性看待海洋學(xué)科綜合發(fā)展,進(jìn)一步明確海洋空間認(rèn)知的綜合性、復(fù)雜性和戰(zhàn)略意義,引導(dǎo)從地球科學(xué)、資源環(huán)境科學(xué)、工程技術(shù)科學(xué)、人文社會(huì)科學(xué)等多個(gè)視角和學(xué)科方向加強(qiáng)海洋科學(xué)學(xué)科體系建設(shè)。海洋空間規(guī)劃必須依據(jù)堅(jiān)實(shí)的海洋科學(xué)知識(shí)基礎(chǔ),在加強(qiáng)海洋基礎(chǔ)學(xué)科問(wèn)題研究、提升海洋科學(xué)認(rèn)知深度和廣度的同時(shí),提倡交叉合作,支持新理論和創(chuàng)新方法的研究,構(gòu)建完整的海洋學(xué)科教育體系,培養(yǎng)具有綜合知識(shí)結(jié)構(gòu)和認(rèn)知能力的海洋教育、研究、應(yīng)用與決策咨詢的復(fù)合型高素質(zhì)人才,規(guī)范當(dāng)前,引領(lǐng)未來(lái)。

*節(jié)選自《國(guó)土空間規(guī)劃視角下海洋空間規(guī)劃研究綜述與展望》，原刊于《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年05期。作者狄乾斌，系遼寧師范大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心副教授；韓旭，遼寧師范大學(xué)學(xué)生。

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編輯：陳嘉楠

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