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國土空間規(guī)劃的分區(qū)劃線與

地籍權(quán)屬界線的法律關(guān)聯(lián)分析

討論國土空間規(guī)劃的分區(qū)劃線與地籍權(quán)屬界線的法律關(guān)聯(lián)，涉及以下幾個問題。

1.國土空間規(guī)劃的分區(qū)界線是

遵照空間規(guī)則劃定的法定界線

科學劃定“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間”三類空間和“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線，是對國土空間規(guī)劃基本功能的要求。這種以“三區(qū)三線”整合優(yōu)化目前各類空間規(guī)劃而形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的空間管控分區(qū)，應(yīng)當對下位規(guī)劃和規(guī)劃實施具有法律性的約束力。因此“三區(qū)三線”要成為公法性的法定界線，應(yīng)是規(guī)劃部門依法劃定的界線，必須要有《國土規(guī)劃法》及關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)作為依據(jù)，否則就缺失了劃界權(quán)力取得的正當性。三類空間和三種控制區(qū)界線劃定所遵照的空間規(guī)則，其制定和實施均須來自法律規(guī)范的授權(quán)。

2.規(guī)劃各層級規(guī)劃編制過程中

必須注重權(quán)衡公共和私人利益

注重權(quán)衡公共利益和私人利益，保護三類空間安全和保障國計民生可持續(xù)發(fā)展，是國土空間規(guī)劃的重要原則之一。因此在空間配置上，不只要劃定基于公法規(guī)定的“三區(qū)三線”，還要兼顧基于私法存在的自然資源資產(chǎn)和不動產(chǎn)的權(quán)屬界線，以權(quán)衡公共利益和私權(quán)利益。至少在劃定“三區(qū)三線”時，要考慮與行政區(qū)域界線和權(quán)屬登記界線的空間關(guān)系。這種法定界線的空間關(guān)系，涉及一定時期社會經(jīng)濟的格局和為了優(yōu)化而進行權(quán)屬治理的制度安排。法定界線具有約束性和強制性，無論是公法界線還是私法界線，都應(yīng)當公正公平地受到保護和尊重。因此界線固定質(zhì)量的法定標準，應(yīng)保證解決公私利益矛盾和權(quán)衡雙方關(guān)系的需求。

3.我國法定空間界線關(guān)系的現(xiàn)狀

和存在的主要問題

由于多種空間規(guī)劃無序并存的歷史原因，目前我國法定界線的空間關(guān)系比較復雜。主要表現(xiàn)為多種界線間的重疊、平行、交叉和包含等關(guān)系，其中既有規(guī)劃分區(qū)界線，也有資源地類界線；既有自然保護地界線，也有特殊保護地界線；既有行政區(qū)域界線，也有資產(chǎn)權(quán)屬界線。主要問題是界線劃分的法律基礎(chǔ)不統(tǒng)一、方法不一致、精度規(guī)定缺依據(jù)和界線管理主體的協(xié)調(diào)機制不完善等，因此造成法定界落地后的矛盾很多，甚至存在產(chǎn)生界線爭議和糾紛的風險。在考慮建立空間秩序擬定空間規(guī)則的過程中，除統(tǒng)一法律基礎(chǔ)和技術(shù)標準外，還應(yīng)納入在法定界線出現(xiàn)競合情形下的處理原則和具體要求。

4.國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”與

地籍權(quán)屬界線的法律關(guān)聯(lián)

國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”是依公法劃定的界線，必須落到實地才能得到應(yīng)用和檢驗。地籍權(quán)屬界線（包括自然資源資產(chǎn)和不動產(chǎn)權(quán)利邊界）是依私法固定的界線，登記后的權(quán)屬界線具有排他性的物權(quán)效力。兩者在法律上具有密切的關(guān)聯(lián)性，表現(xiàn)在以下幾方面。（1）權(quán)屬界線內(nèi)的法定用途，應(yīng)登記為規(guī)劃用途。（2）規(guī)劃控制界線的屬性，應(yīng)為權(quán)屬界線內(nèi)主體用益權(quán)能的限制性義務(wù)。（3）“三區(qū)三線”劃定，可能涉及權(quán)屬界線現(xiàn)狀的改動和相鄰關(guān)系的變化（包括征收、征用、拆遷、生態(tài)移民和權(quán)屬治理等）。（4）規(guī)劃界線和權(quán)屬界線的數(shù)據(jù)資料，都是行政執(zhí)法和國家司法審理涉地案件需要的重要證據(jù)，其固定的精準度，在“定紛止爭”和適用證據(jù)規(guī)則時的作用具有關(guān)聯(lián)一致性。（5）公法界線的劃定，要尊重私法界線存在。為了公共利益必須改變現(xiàn)狀時，依法給予補償。公法和私法界線的侵權(quán)者均要受到懲罰和依法賠償損失。

討  論

通過前面的討論可以看出，法定界線的劃分和落地的固定，都是空間規(guī)劃和地籍管理中的核心技術(shù)及關(guān)鍵問題，國外的空間規(guī)劃編制不但充分研究和應(yīng)用地籍資料的權(quán)屬信息，使規(guī)劃的用地范圍和邊界精度達到滿足權(quán)利登記和市場交易安全的要求，而且在規(guī)劃編制公眾參與的過程中十分重視權(quán)屬主體的意見。我國的空間規(guī)劃在編制研究中，除地類調(diào)查成果外，幾乎不主動采用地籍信息，特別是各種權(quán)屬界線的數(shù)據(jù)。實際上，地籍資料不僅是規(guī)劃編制不可或缺的基礎(chǔ)信息，同時也是可對規(guī)劃實施狀況進行動態(tài)監(jiān)測的重要手段。尤其規(guī)劃中的具有執(zhí)法和司法意義的各類控制界線與法定的各種權(quán)屬界線的空間關(guān)系，必須在編制前的專題研究中得到充分重視，并且應(yīng)以權(quán)屬界線的精度標準為基礎(chǔ)，保障控制界線劃分及落地后的合法性、準確性。否則，不僅空間規(guī)劃法定管控界線的權(quán)威將受到嚴重影響，而且會使規(guī)劃實施的可操作性陷于尷尬境地，尤其在基層更為明顯。當處理界線矛盾的問題需要依靠技術(shù)性證據(jù)時，規(guī)劃界線之間、權(quán)屬界線之間、特別是規(guī)劃界線與權(quán)屬界線之間的精度差異，可能是決定證明力優(yōu)劣的關(guān)鍵所在

總之，在法律上，國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”與地籍權(quán)屬界線具有密切的關(guān)聯(lián)性，編制國土空間規(guī)劃應(yīng)重視地籍信息的應(yīng)用，并設(shè)置權(quán)屬界線現(xiàn)狀空間分析的專題研究。在規(guī)劃實施保障措施中，把地籍作為規(guī)劃實施監(jiān)測的一種常規(guī)手段，不但必要，而且是可行的。