激勵機(jī)制的平均主義正在傷害城投——十四五城投公司內(nèi)控轉(zhuǎn)型要點解析
過去數(shù)年間，從中央政策到地方實踐，國資國企改革一直貫穿其中，從未停歇。國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展是其中最重要的主題，核心是市場化轉(zhuǎn)型，而人才是市場化企業(yè)最核心的競爭力，企業(yè)良好的激勵機(jī)制是不斷培養(yǎng)人才、引進(jìn)人才、留住人才的關(guān)鍵。完善的激勵機(jī)制對企業(yè)來說，尤其是國有企業(yè)，不是單純的工資高、獎勵多、藍(lán)圖描繪的好等某一個方面的作用，而是一個整體的良性機(jī)制，需要完善的系統(tǒng)性運作，以體現(xiàn)價值的薪酬策略為核心，與完善的組織機(jī)構(gòu)，明確的職責(zé)分工和正向的績效考核之間的完美結(jié)合。城投公司作為特殊類型的國企，要想真正實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建完善的激勵機(jī)制是首先要解決的核心問題。隨著國企改革三年計劃的實施和十四五戰(zhàn)略的全面起航，城投公司內(nèi)控和激勵升級刻不容緩。
一、新時期下城投公司激勵機(jī)制的轉(zhuǎn)型方向
黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把“健全公司法人治理結(jié)構(gòu)”作為深化國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度的一項重要內(nèi)容。2017年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2017]36號），對國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、主要內(nèi)容等作出明確規(guī)定，提出“完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是全面推進(jìn)依法治企、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是新一輪國有企業(yè)改革的重要任務(wù)”，標(biāo)志著國有企業(yè)改革進(jìn)入了新的攻堅階段。
國務(wù)院國資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實施意見》（國資發(fā)監(jiān)督規(guī)[2019]101號）和《關(guān)于加快構(gòu)建中央企業(yè)內(nèi)部控制體系有關(guān)事項的通知》（國資發(fā)評價[2012]68號）等文件制定出臺，加強(qiáng)了出資監(jiān)管企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作，提升防范化解重大風(fēng)險能力，推動企業(yè)高質(zhì)量跨越式發(fā)展。
國務(wù)院國資委《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（國資發(fā)改革[2016]133號）目的在于充分調(diào)動企業(yè)員工的積極性，使公司員工以持有產(chǎn)權(quán)為紐帶與其他所有者結(jié)成利益共同體，增強(qiáng)員工對公司長期發(fā)展的關(guān)切度和管理的參與度，形成企業(yè)內(nèi)部動力機(jī)制。
自2018年5月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》（國發(fā)〔2018〕16號）后，各省、市、縣陸續(xù)出臺了各自地方具體的辦法、意見。核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個方面：一是工資總額分級管理。即按照企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系，落實各級政府職能部門和履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)（或其他企業(yè)主管部門）和企業(yè)（集團(tuán)）的分級監(jiān)管責(zé)任。二是工資總額分類管理。根據(jù)不同國有企業(yè)功能性質(zhì)定位、行業(yè)特點和法人治理結(jié)構(gòu)完善程度，實行工資總額分類管理。三是工資總額決定機(jī)制。(1)改革工資總額確定辦法。按照國家、地方工資收入分配宏觀政策要求，根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和薪酬策略、年度生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益，綜合考慮勞動生產(chǎn)率提高和人工成本投入產(chǎn)出率、職工工資水平市場對標(biāo)等情況，結(jié)合政府職能部門發(fā)布的工資指導(dǎo)線，合理確定年度工資總額。(2)完善工資與效益聯(lián)動機(jī)制。按照“效益增工資增、效益降工資降”的同向聯(lián)動原則，合理確定企業(yè)工資總額增長或降低幅度。(3)分類確定工資效率聯(lián)動指標(biāo)。根據(jù)企業(yè)功能性質(zhì)定位（商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類）和行業(yè)特點，科學(xué)設(shè)置聯(lián)動指標(biāo)，合理確定考核目標(biāo)，突出不同考核重點。四是企業(yè)內(nèi)部分配機(jī)制。（1）完善企業(yè)內(nèi)部工資總額管理制度。國有企業(yè)在經(jīng)備案或核準(zhǔn)的工資總額預(yù)算內(nèi)，依法依規(guī)自主決定內(nèi)部工資分配。充分調(diào)動不同行業(yè)、不同發(fā)展階段子企業(yè)的工資分配積極性。（2）深化企業(yè)內(nèi)部分配制度改革。理順企業(yè)內(nèi)部收入分配關(guān)系國有企業(yè)應(yīng)建立健全以崗位工資為主的基本工資制度，以崗位價值為依據(jù)，以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，參照勞動力市場工資價位并結(jié)合企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，通過集體協(xié)商等形式合理確定不同崗位的工資水平，向關(guān)鍵崗位、生產(chǎn)一線崗位和緊缺急需的高層次、高技能人才傾斜，合理拉開工資分配差距，調(diào)整不合理過高收入。加強(qiáng)全員績效考核，使職工工資收入與其工作業(yè)績和實際貢獻(xiàn)緊密掛鉤，切實做到能增能減。（3）規(guī)范企業(yè)工資列支渠道。國有企業(yè)應(yīng)調(diào)整優(yōu)化工資收入結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)職工收入工資化、工資貨幣化、發(fā)放透明化。
以國務(wù)院國資委《中央企業(yè)工資總額管理辦法》（國資委令第39號）為代表，各省市縣陸續(xù)出臺有關(guān)國有企業(yè)工資總額管理辦法，核心是“建立健全與勞動力市場基本適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機(jī)制”，明確規(guī)定國有企業(yè)工資總額預(yù)算主要按照效益決定、效率調(diào)整、水平調(diào)控三個環(huán)節(jié)決定。從宏觀層面完善政府、企業(yè)和職工三者工資分配關(guān)系，加大出資人向國有企業(yè)董事會授權(quán)的同時，也同步對責(zé)任落實和制度配套進(jìn)行了規(guī)定。強(qiáng)調(diào)企業(yè)作為內(nèi)部分配的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)持續(xù)深化內(nèi)部三項制度改革，構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場化勞動用工和收入分配管理機(jī)制，切實承擔(dān)起搞好、搞活企業(yè)內(nèi)部分配的職責(zé)。
以國務(wù)院《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》（國資委令第40號）為代表，各省、市、縣陸續(xù)出臺有關(guān)國有企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核辦法，進(jìn)一步加大正向激勵力度，強(qiáng)化“業(yè)績升、薪酬升，業(yè)績降、薪酬降”，完善考核獎勵和任期精神激勵等措施，鼓勵探索創(chuàng)新，激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神。
二、新政策下城投公司激勵機(jī)制的大部分現(xiàn)狀
在國資國企改革不斷深入的過程中，相關(guān)配套的政策文件出臺也越來越細(xì)致，從我們遍訪全國大部分地方省、市、縣級具有代表性的城投公司來看，政策出臺與具體執(zhí)行的效率還有待進(jìn)一步提升。
（一）城投公司薪酬水平同市場對比依然較低
從各地城投公司具體薪酬水平分析，與同類型市場化薪酬相比，尤其是市級及以下城投，水平較低的情況依然有待改善。究其原因，一方面，行政手段長臂管理現(xiàn)象依然存在，另一方面，薪酬水平的提升不單純是簡單的漲工資，需要配套以完善的組織結(jié)構(gòu)、明確的職責(zé)分工為基礎(chǔ)，輔助有效的績效考核得以整體實現(xiàn)，而大多這種情況需要更加專業(yè)的操作以構(gòu)建完善的激勵機(jī)制。整體的有效激勵機(jī)制的缺乏是造成薪酬改革難以推進(jìn)的重要因素。
（二）城投公司績效激勵機(jī)平均主義依然存在
在城投公司人崗匹配的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，幾乎除了與工程、財務(wù)相關(guān)的專業(yè)性較強(qiáng)的崗位外，其他崗位人員與所在崗位專業(yè)關(guān)聯(lián)度較低現(xiàn)象普遍存在，城投公司市場化轉(zhuǎn)型中人崗比配程度較低情況，體現(xiàn)不了“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”的用人理念。
城投公司績效考核多以考評會、考評表等形式展現(xiàn)，缺乏量化指標(biāo)，沒有具體到每個工作環(huán)節(jié)，“崗位不同、職責(zé)不同、考核不同”的多樣化績效考核理念沒有體現(xiàn)，多憑主觀印象打分，結(jié)果自然“平均主義”，城投公司市場化轉(zhuǎn)型中績效考核浮于表面，“能進(jìn)能出，能上能下”的動態(tài)機(jī)制成了美好愿望。
“干多干少一個樣”，“論資排輩”等現(xiàn)象依然嚴(yán)重，“多勞多得，按勞分配”的美好愿望與現(xiàn)實情況之間依然存在巨大鴻溝，根據(jù)我們和各位城投公司的老總溝通交流的過程中，一方面，大家都想改革，希望突破現(xiàn)狀，現(xiàn)實情況卻是他們自身找不到一個完美的方案來解決目前這個問題，完善的組織結(jié)構(gòu)需要搭建，明確的部門、崗位職責(zé)需要梳理，有效提高員工積極性的績效考核需要建立，按勞分配、多勞多得的薪酬體系需要編制，任何一個方面做不到位，都不能達(dá)到想要的效果。只能在實踐中慢慢摸索，卻缺乏科學(xué)的體系支撐。另一方面，在市場化改革的過程中，來自企業(yè)內(nèi)部的阻力是一股不可忽視的力量，如何克服也是一個令城投公司老總們頭疼的問題。
三、十四五時期，城投公司需要充分發(fā)揮國有企業(yè)激勵機(jī)制的正向作用
城投公司可以通過建立以全面的績效管理體系、薪酬管理體系、員工職業(yè)發(fā)展體系的三位一體為核心，健全獎懲體系、法人治理和監(jiān)督的激勵約束機(jī)制，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營層領(lǐng)導(dǎo)力、員工隊伍執(zhí)行力、創(chuàng)新力和企業(yè)經(jīng)營管理活力、發(fā)展內(nèi)生動力。通過績效管理體系將公司戰(zhàn)略目標(biāo)落實至各級成員企業(yè)和員工，發(fā)揮目標(biāo)引領(lǐng)和考核激勵作用，加強(qiáng)對組織和員工行為的引導(dǎo)；同時以績效考核結(jié)果為依據(jù)，通過薪酬分配體系對組織和個人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性激勵約束，對其工作行為進(jìn)行強(qiáng)化；通過職業(yè)發(fā)展體系和員工獎懲體系對員工進(jìn)行非經(jīng)濟(jì)性激勵約束，對其學(xué)習(xí)發(fā)展行為和價值判斷進(jìn)行強(qiáng)化；通過健全法人治理和監(jiān)督機(jī)制，明確經(jīng)營層的責(zé)權(quán)與約束。全方位激勵約束機(jī)制的建立，實現(xiàn)公司、組織、個人的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而支撐城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。
（一）激勵機(jī)制的構(gòu)建
適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理的績效考核制度，充分激勵性的薪酬體系，是構(gòu)成城投公司整體激勵機(jī)制的基礎(chǔ)，形成激勵機(jī)制的完美閉環(huán)。三者關(guān)系具體見圖1。
圖1：激勵機(jī)制的相互關(guān)系
我們依據(jù)城投公司治理結(jié)構(gòu)、人力資源管理制度，借鑒國內(nèi)其他同類型平臺公司轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗，提出以下實施路徑：
（二）法人治理及組織結(jié)構(gòu)
法人治理及組織結(jié)構(gòu)是激勵機(jī)制的根本，明確的責(zé)權(quán)與約束是激勵機(jī)制完美運行的一切基礎(chǔ)。
1、公司法人治理層面。根據(jù)公司法及國家、地方對國有企業(yè)的相關(guān)政策，結(jié)合城投公司黨委、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的職能及權(quán)責(zé)劃分，建立健全企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，切實發(fā)揮企業(yè)董事會、監(jiān)事會對經(jīng)營層的監(jiān)督職能。規(guī)范經(jīng)營者的經(jīng)營行為，強(qiáng)化公司經(jīng)營者對成員企業(yè)經(jīng)營層的監(jiān)督約束功能。董事會是代表股東與經(jīng)營者銜接的中間環(huán)節(jié)，也是規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，而其中最重要的是規(guī)范董事會。
2、組織結(jié)構(gòu)層面。根據(jù)城投公司現(xiàn)有組織架構(gòu)，結(jié)合未來發(fā)展實際需求，借鑒同類型其他平臺公司成功實踐，制定各部門職能設(shè)定及部門職責(zé)說明書；各部門的崗位設(shè)置及崗位說明書編制、城投公司核心管理制度等。通過健全組織架構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，明確經(jīng)營層的責(zé)權(quán)與約束。
（三）績效考核層面
績效考核作為城投公司激勵機(jī)制產(chǎn)生巨大活力的核心手段，需要城投公司細(xì)致入微的設(shè)計?？梢愿鶕?jù)城投公司的業(yè)務(wù)屬性、上級監(jiān)管要求、主流業(yè)務(wù)、年度指標(biāo)等，通過公平、公正、公開的原則，按照分級管理的原則，設(shè)計兩級考核分解模式。即：公司分管領(lǐng)導(dǎo)對所負(fù)責(zé)的分管部門進(jìn)行考核；各部門領(lǐng)導(dǎo)對員工進(jìn)行考核?？己藘?nèi)容包括業(yè)績指標(biāo)（KPI）和能力態(tài)度指標(biāo)（KCI）。量身設(shè)計流程體系和考核指標(biāo)體系，科學(xué)合理的確定各項指標(biāo)權(quán)重。
以考核架構(gòu)、績效指標(biāo)、支撐系統(tǒng)為核心，建立績效考核管理系統(tǒng)，設(shè)立符合政策要求及城投公司發(fā)展戰(zhàn)略的績效考核方案，具體細(xì)化為各個崗位的考核指標(biāo)。讓績效工資與績效考核密切掛鉤，根據(jù)績效考核結(jié)果確定的績效工資。
（四）薪酬體系層面
薪酬體系作為整體激勵機(jī)制的結(jié)果體現(xiàn)，同時也是進(jìn)一步提升激勵機(jī)制有效性的基礎(chǔ)，促進(jìn)員工價值觀念的有效統(tǒng)一，形成留住人才和吸引人才的良好機(jī)制?！蛾P(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》（國發(fā)〔2018〕16號）文件要求“深化企業(yè)內(nèi)部分配制度改革。理順企業(yè)內(nèi)部收入分配關(guān)系國有企業(yè)應(yīng)建立健全以崗位工資為主的基本工資制度，以崗位價值為依據(jù)，以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，參照勞動力市場工資價位并結(jié)合企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，通過集體協(xié)商等形式合理確定不同崗位的工資水平，向關(guān)鍵崗位、生產(chǎn)一線崗位和緊缺急需的高層次、高技能人才傾斜，合理拉開工資分配差距，調(diào)整不合理過高收入。加強(qiáng)全員績效考核，使職工工資收入與其工作業(yè)績和實際貢獻(xiàn)緊密掛鉤，切實做到能增能減”。
具體來說，城投公司需要結(jié)合目前薪酬制度以及當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位、公務(wù)員等相關(guān)部門薪酬制度，并對標(biāo)國內(nèi)相似平臺公司薪酬數(shù)據(jù)，在充分考慮崗位價值、績效考核結(jié)果、市場行情、政府監(jiān)管要求四類因素的基礎(chǔ)上，從戰(zhàn)略層、制度層和技術(shù)操作層制定符合城投公司有效實操的薪酬體系方案，主要包括高層年薪制，中層及以下員工崗位績效工資制等。推進(jìn)城投公司整體戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
伴隨十四五的到來，全國進(jìn)入全面小康社會的新時期，城投公司市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)入深水期，打破城投公司激勵機(jī)制的平均主義，發(fā)揮國有企業(yè)激勵機(jī)制的正向作用尤為關(guān)鍵，可以說是城投公司能否實現(xiàn)真正市場化轉(zhuǎn)型的成敗所在。
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