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城市發(fā)展研究中心蔡穗虹

編輯 | 總工程師室蔡煥儀

全文共3389字，閱讀大約需要6分鐘

2019年，我院村莊規(guī)劃研究課題組以《廣東省村莊規(guī)劃編制基本技術(shù)指南（試行）》為基礎(chǔ)，推出《國(guó)土空間規(guī)劃背景下廣東省村莊規(guī)劃編制探索》一文，受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。今年，課題組圍繞廣東省自然資源廳開展的村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點(diǎn)工作，開展了涵蓋村莊規(guī)劃評(píng)價(jià)、規(guī)劃編制、實(shí)施管理等內(nèi)容的系列研究。針對(duì)目前試點(diǎn)村莊規(guī)劃編制普遍存在的底圖底數(shù)不清、與上層次國(guó)土空間規(guī)劃銜接內(nèi)容不明、新發(fā)展理念落實(shí)不足、規(guī)劃成果實(shí)用性不強(qiáng)、用地政策掌握應(yīng)用不夠等問(wèn)題，本文主要提出五點(diǎn)規(guī)劃對(duì)策，以提升村莊規(guī)劃空間響應(yīng)能力，提高村莊規(guī)劃實(shí)用性。

一、面向空間治理做實(shí)做真村莊規(guī)劃的底圖底數(shù)

村莊規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)按照新時(shí)代國(guó)土空間治理思維摸清自身家底，妥善解決歷史遺留問(wèn)題。

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豐富村莊規(guī)劃工作底圖

充分利用自然資源管理部門系統(tǒng)豐富的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，在《廣東省村莊規(guī)劃編制基本技術(shù)指南（試行）》工作底圖要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣東省“房地一體”農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地權(quán)籍調(diào)查、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫(kù)工作，利用所形成的相應(yīng)數(shù)據(jù)成果補(bǔ)充村莊規(guī)劃工作底圖。

圖1：村莊規(guī)劃工作底圖構(gòu)成圖

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細(xì)化國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)

加強(qiáng)村莊規(guī)劃內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)分析、實(shí)地調(diào)查，按照《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，將國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)細(xì)化至三級(jí)地類，形成比例尺不低于1:2000的村莊規(guī)劃現(xiàn)狀圖。

圖2：國(guó)土“三調(diào)”細(xì)化示意圖

參照國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換工作模式，補(bǔ)充批而未用等類型圖斑，最終形成上下一致的現(xiàn)狀底數(shù)?？紤]村莊規(guī)劃為詳細(xì)規(guī)劃，可不用單獨(dú)開展國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，批而未用圖斑由年度變更數(shù)據(jù)確認(rèn)納入，可不更新納入村莊規(guī)劃現(xiàn)狀底圖。

圖3：國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)補(bǔ)充示意圖

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摸清農(nóng)用地權(quán)屬

結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研及高清影像核查，形成農(nóng)用地權(quán)屬現(xiàn)狀一張圖，為開展全域土地綜合整治，進(jìn)行農(nóng)用地整合或農(nóng)用地整治項(xiàng)目的安排提供基礎(chǔ)。

圖4：農(nóng)用地整理示意圖

二、認(rèn)清定位理順村莊規(guī)劃與上層次國(guó)土空間規(guī)劃的銜接機(jī)制

以鄉(xiāng)村地區(qū)為對(duì)象，按照“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，進(jìn)一步理順明確縣、鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的銜接機(jī)制。

縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃主要確定鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間格局，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等底線，應(yīng)明確縣域村莊分類和整體布局、城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)。

鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃明確約束性指標(biāo)和底線管控要求，統(tǒng)籌考慮全域村莊用地布局。通過(guò)農(nóng)用地整理、生態(tài)修復(fù)，整合優(yōu)化耕地、園林、林地等非建設(shè)用地布局，以“三調(diào)”確定的農(nóng)村居民點(diǎn)邊界為基礎(chǔ)，通過(guò)拆舊復(fù)墾、城鄉(xiāng)增減掛等建設(shè)用地整理手段，優(yōu)化建設(shè)用地布局，劃定村莊建設(shè)邊界，明確農(nóng)村住房、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。規(guī)定通則式村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則、建設(shè)管控和人居環(huán)境整治要求，可滿足一般性村莊管控引導(dǎo)要求。

村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)和底線管控要求，在村莊建設(shè)邊界范圍內(nèi)進(jìn)行用地布局優(yōu)化、細(xì)化，明確農(nóng)村住房、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等村莊各項(xiàng)具體用地圖斑地塊。另對(duì)于涉及鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、地質(zhì)災(zāi)害防治、全域土地綜合整治試點(diǎn)、歷史文化名村、傳統(tǒng)村落的村莊，應(yīng)深化補(bǔ)充相關(guān)專章內(nèi)容。

圖5：村莊規(guī)劃編制內(nèi)容示意圖

三、基于鄉(xiāng)村自然地理格局運(yùn)用土地綜合整治思維優(yōu)化村莊國(guó)土空間布局

貫徹落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的規(guī)劃理念，充分尊重區(qū)域自然地理格局和鄉(xiāng)村稟賦特色，延續(xù)山水林田村自然格局，在落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，通過(guò)生態(tài)修復(fù)、理水營(yíng)村、農(nóng)田整合等手段，引導(dǎo)村莊空間資源優(yōu)化，提高生態(tài)資源價(jià)值。

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引導(dǎo)村莊整體空間格局

將村落格局與山水林田湖草作為整體進(jìn)行格局保護(hù)與鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造，加強(qiáng)村莊與自然山水的融合與協(xié)調(diào)性，不能隨意破壞現(xiàn)有的地形地貌、河湖水系以及農(nóng)田園地，讓村民“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，開展全域土地綜合整治，促進(jìn)村莊用地布局集約高效。尊重村莊傳統(tǒng)的營(yíng)造思想，充分考慮當(dāng)?shù)氐臍v史環(huán)境和風(fēng)俗習(xí)慣，注重傳承鄉(xiāng)土文化，體現(xiàn)富有嶺南特色的鄉(xiāng)村格局。根據(jù)廣東省村莊與地形地貌、山水田園的關(guān)系，建議將村莊聚落形態(tài)（農(nóng)村居民點(diǎn)）分為平地型、坡地型、水鄉(xiāng)型、濱海型與綜合型五個(gè)類型，從布局形態(tài)、街巷肌理、新建建筑管控等方面進(jìn)行分類引導(dǎo)。

圖6：村莊整體空間格局類型

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保護(hù)與延續(xù)大地景觀

保護(hù)生態(tài)景觀，延續(xù)山水、田園格局，修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)自然景觀特色。借助全域土地綜合整治，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，形成連線成片的特色大地景觀。實(shí)現(xiàn)大地景觀與環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村落風(fēng)貌相結(jié)合與協(xié)調(diào)，塑造整潔田園、藝術(shù)花園、河暢水清、岸綠景美的嶺南大地景觀。

圖7：丹霞地區(qū)村莊大地景觀風(fēng)貌格局

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盤活存量低效村莊建設(shè)用地

秉持增存并舉的規(guī)劃思路，要在舊村莊中識(shí)別、劃定一定規(guī)模的連片區(qū)域作為舊村改造區(qū)域，為鄉(xiāng)村振興預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。主要有三種用地模式：一是開展拆舊復(fù)墾，將低效建設(shè)用地騰出，將復(fù)墾騰退出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障所在村建設(shè)需要后，節(jié)余部分以公開交易方式在省內(nèi)流轉(zhuǎn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。二是保障村民合法居住權(quán)的前提下，盤活利用空閑農(nóng)房和宅基地建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)、農(nóng)民公寓，引導(dǎo)農(nóng)民相對(duì)集中居住和集約用地。三是探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或引入企業(yè)將低效建設(shè)用地功能升級(jí)，采取出租、合作（入股、聯(lián)營(yíng)）、自營(yíng)等方式，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品初加工、深加工、倉(cāng)儲(chǔ)和物流等設(shè)施，發(fā)展必須的民宿、餐飲、停車場(chǎng)等鄉(xiāng)村休閑旅游設(shè)施。

圖8：低效建設(shè)用地盤活示意

四、確保實(shí)用形成管理者好用、村民看得懂的規(guī)劃成果

村莊規(guī)劃成果主要面向行政管理部門和村民使用，行政管理部門主要依據(jù)村莊規(guī)劃實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可；村民需要了解規(guī)劃的要求，清楚哪些不能干、哪些能干。建議將成果分為行政管理版和村民使用版。

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行政管理版：能管控、好監(jiān)督

主要面向自然資源管理部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房建設(shè)等專項(xiàng)實(shí)施管理部門，基本內(nèi)容包括“1圖-1表-1庫(kù)-1規(guī)則”：一圖，為村莊規(guī)劃總圖；一表，即近期建設(shè)項(xiàng)目表；一庫(kù)，即村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)；一規(guī)則，為村莊規(guī)劃管制規(guī)則。根據(jù)不同類型村莊增加必要的專項(xiàng)成果。對(duì)于集中連片編制的，成果應(yīng)增加鄉(xiāng)村群功能分區(qū)規(guī)劃圖，統(tǒng)籌片區(qū)村莊發(fā)展；對(duì)于涉及鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的，成果需補(bǔ)充經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地控制圖則，明確建設(shè)強(qiáng)度、高度等規(guī)劃條件；對(duì)處于全域土地綜合整治試點(diǎn)地區(qū)的，成果應(yīng)對(duì)接全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案，增加全域土地綜合整治規(guī)劃圖；對(duì)涉及地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的，成果應(yīng)增加地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃圖，劃定地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線；對(duì)于歷史文化名村、傳統(tǒng)村落等村莊，成果應(yīng)增加歷史文化保護(hù)規(guī)劃圖，劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)線。

圖9：鄉(xiāng)村群功能分區(qū)規(guī)劃圖

圖10：經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地控制圖則

圖11：全域土地綜合整治規(guī)劃圖

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村民使用版：吸引人、看得懂、記得住

為合理引導(dǎo)村民建設(shè)，詳細(xì)了解村莊規(guī)劃管控要求和發(fā)展方向，規(guī)劃編制隊(duì)伍應(yīng)積極組織當(dāng)?shù)卮迕翊?，按照村民喜好和風(fēng)格，制定近期建設(shè)項(xiàng)目布局圖，集中新建區(qū)可以增加村莊建設(shè)總平面圖；總結(jié)歸納通俗易懂朗朗上口的村規(guī)民約及可視化的村民使用宣傳手冊(cè)。

圖12：村規(guī)民約示例

圖13：村民規(guī)劃手冊(cè)示例

五、用好用足現(xiàn)有用地政策實(shí)現(xiàn)從底圖到藍(lán)圖的構(gòu)想

綜合用好國(guó)家和省在鄉(xiāng)村土地管理和鄉(xiāng)村振興系列支持政策，探索規(guī)劃藍(lán)圖的實(shí)施路徑。一是結(jié)合全域土地綜合整治試點(diǎn)，以鎮(zhèn)為單元進(jìn)行鄉(xiāng)村空間整合重構(gòu)，系統(tǒng)解決耕地碎片化、土地資源利用低效、生態(tài)質(zhì)量退化的問(wèn)題。二是結(jié)合生態(tài)修復(fù)、拆舊復(fù)墾、水田墾造政策，修復(fù)鄉(xiāng)村空間環(huán)境、提高耕地質(zhì)量水平，為村莊未來(lái)村民住宅、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要騰挪空間，用于農(nóng)產(chǎn)品初加工、冷鏈、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。三是結(jié)合點(diǎn)狀供地等制度創(chuàng)新，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)用地供給，強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)用地保障，明晰設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的內(nèi)涵和管理要求等，提高對(duì)鄉(xiāng)村振興的空間響應(yīng)能力。

對(duì)于新時(shí)期“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃如何編制的實(shí)踐探索仍在路上，下一步課題組將認(rèn)真總結(jié)提煉廣東省村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點(diǎn)案例的經(jīng)驗(yàn)做法，并積極推廣用于到全國(guó)相關(guān)政策文件中。

特別鳴謝：廣東省自然資源廳國(guó)土空間規(guī)劃處

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