導讀：土地確權糾紛具有多樣性和復雜性，因歷史遺留、外來人口、邊界不清等問題帶來的矛盾，在實際處理的過程中往往成為基層干部最大的考驗。江西省把調解工作細化到每一個具體的問題上，積極與群眾溝通協(xié)商；武漢市江夏區(qū)勞七村因地制宜有情操作，慎重而妥善地解決了外來人口的確權問題；吉林撫松縣利用航拍技術，讓土地邊界清晰無誤，化解了千余起矛盾糾紛，為各地提供了有益借鑒。
解決矛盾“用尺量”確權不拿“快刀切”
看江西如何解決土地確權中的糾紛和矛盾
江西省銅鼓縣大塅鎮(zhèn)古橋村村支書劉擁軍，站在早已被平整成為大塊良田的田邊，自豪地向記者介紹著：“村里1800畝土地中的1200畝進行了園田化改造。這上千畝地已經(jīng)流轉給福建老板種菜，專供香港的一些中小學校，效益不錯，老板和老表都滿意。我們把全組每個農(nóng)戶按順序抽簽，將全組每個地塊編號，一一標記清楚位置和面積，反正你是平地，基本不存在地塊好壞。老表們有了這種承包經(jīng)營權證書，心里就踏實了。”這是江西省土地確權成效的一個縮影。
工作用“尺子量”，而不是拿“快刀切”，在“細”和“實”上下足功夫。江西明確要求各地根據(jù)實際情況，分類實施。因此，即便在同一個縣，或者同一個鄉(xiāng)，甚至同一個村的不同小組，方式、方法和進度也有所區(qū)別。
糾紛不出組 矛盾不出村
賦予基層充分自主權，在依法依規(guī)的前提下，重大事項交由村集體經(jīng)濟組織成員大會討論決定，盡最大可能發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，盡最大可能保障農(nóng)民的自主權利，這也是江西省處理土地確權矛盾糾紛的原則之一。很多地方都利用農(nóng)地確權這個機會，在縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)部門的指導下，由理事會出面組織調解，把歷史遺留的疑難雜癥順利地解決了，基本上做到了糾紛不出組、矛盾不出村。
修水縣太陽升鎮(zhèn)洋湖村A組是原新灣南茶水庫移民組，在1977年的時候移民到了原B組內(nèi)。2015年，全縣開展土地確權。土地勾圖時，A組組長車長永（化名）利用工作之便，將原本不屬于A組承包地的2.08畝山地農(nóng)田也勾繪在了A組范圍之內(nèi)，確權登記在他自己的名下并發(fā)了證。B組本村村民發(fā)現(xiàn)自己的土地無端“縮水”，憤懣之下找到車長永理論。車長永不愿意歸還，雙方互不相讓。
正在矛盾一步步升級時，村委會得知了這一情況，馬上介入。經(jīng)過勘查事實，最終認定該地塊不屬于車長永。在事實和村委會人員的調解下，車長永退回了他的承包經(jīng)營權證，由村里重新頒發(fā)給了他改正后的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證。B組村民也滿意而歸。
成立仲裁委員會 構建調解仲裁體系
江西省非常重視調解仲裁的作用，把調解仲裁納入了綜合考評。目前，全省所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）都成立了仲裁委員會，聘任仲裁員1747人。
新余市渝水區(qū)良山鎮(zhèn)敖家村委樟樹下村小組萬小青（化名）一家原先有三口人（夫婦及兒子）的承包地。幾年前，萬小青的兒子考上外地的大學離鄉(xiāng)讀書。這本是一件高興事，但因為他的戶口也隨之遷到了學校，村小組隨即要取消其兒子享受承包地的資格。這下，萬小青坐不住了，雖然兒子戶口不在村里了，但是自己兒子還在呀，憑什么只能分兩個人的承包地？焦急萬分的萬小青急火火地來到村委會，把情況反映到了村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)相關單位，不但不同意取消其兒子享受承包地的資格，而且還要求兒媳婦及孫女（孫女的戶口落在萬小青名下）同時參與享受分配承包地。
了解到萬小青一家的情況后，區(qū)農(nóng)業(yè)局土地糾紛仲裁委員會根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定的“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”，判定原則上萬小青兒子應該繼續(xù)享受承包地的資格。又根據(jù)承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”的法律解釋，萬小青的兒媳婦和孫女屬于新增人口，不參與享受本次承包地調整。在決定下達之后，區(qū)、鄉(xiāng)干部出面聯(lián)合調解。起初，萬小青想不通，經(jīng)過村委會的多次溝通和勸說，萬小青終于同意一家人繼續(xù)享有三個人的承包地，讓這個糾紛得到了圓滿解決。
具體問題具體分析 依法依規(guī)處理矛盾
在這次確權登記頒證時，針對因頻繁調地造成的新的矛盾，江西給出了摸索與實踐后的可行性方法和經(jīng)驗：在嚴格執(zhí)行國家“基本不改變土地承包現(xiàn)狀”原則的基礎上，尊重歷史、尊重現(xiàn)實、尊重群眾。經(jīng)群眾一致同意，對因過去調地導致的不公平再次進行微調，之后則堅定執(zhí)行穩(wěn)定不變的政策，如群眾不同意調整的就按照二輪承包合同進行。
1999年，南昌縣三江鎮(zhèn)源溪村村民羅宏玉（化名）因為要外出打工，便將自家的1.87畝承包田轉讓給徐曉軍（化名）耕種。當時，因為都是熟人，兩人并沒有簽訂正式協(xié)議，只是口頭達成一致。2014年6月，羅宏玉聽說村里正開展土地確權，便找到徐曉軍希望要回原來的1.87畝承包田。徐曉軍自然是不想把地還給羅宏玉，而且理由看上去還很充分：“十幾年來，我在這1.87畝承包田上交了當時的各項農(nóng)業(yè)稅，投入了大量的物力和財力，2005年國家實行種糧補貼，也是由我領取至今。這田怎么說也應該歸我所有?！本瓦@樣，兩人各執(zhí)一詞，拖了一年多，事情也沒解決。這1.87畝土地的承包經(jīng)營權證也沒法發(fā)放。
2015年11月，縣土地流轉服務中心工作人員和三江鎮(zhèn)經(jīng)管站及村干部連同源溪村委會一同介入了此事。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》規(guī)定，轉讓須經(jīng)過發(fā)包方也就是三江鎮(zhèn)源溪村委會的同意和簽字蓋章，徐曉軍與羅宏玉沒有簽訂土地流轉協(xié)議，也沒在村委會備案，只是一個口頭無效協(xié)議，至于徐曉軍提出的國家種糧補貼歸他本人所領取一事，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》誰耕種誰受益的原則，不能認定這1.87畝田就歸徐曉軍所有。
在綜合考量實際情況的前提下，村委會干部積極和雙方溝通協(xié)商。經(jīng)過多次調解，11月17日，羅宏玉與徐曉軍終于達成一致，徐曉軍將0.935畝承包田交給羅宏玉耕種，并對此田部分征地補償款平均分配，同時雙方簽訂了土地承包調解協(xié)議書?！岸嗵澚四銈兗皶r協(xié)調，做出了讓我們都信服的裁定?！蹦弥@份協(xié)議書，兩人終于如釋重負。
如何面對錯綜復雜的土地承包關系糾紛
中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所 劉文勇
關心中國土地政策的讀者都了解，我國農(nóng)村土地確權政策有“增人不增地，減人不減地”的原則。但在中國城鎮(zhèn)化帶來的村莊人口變遷中，不得不面對逐步衍生的土地承包關系糾紛。
逐步興起的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（家庭農(nóng)場，種糧大戶及專業(yè)合作社等）的發(fā)展，從客觀上產(chǎn)生了更多的農(nóng)地流轉的需求。但土地流轉相關手續(xù)的普遍不規(guī)范易于引發(fā)土地流轉糾紛。據(jù)農(nóng)業(yè)部公開的調研數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶轉入土地的原因主要是“親友委托或村集體統(tǒng)一安排流轉”，流轉合約普遍不規(guī)范，合約形式多種多樣，且合約期限不固定，這顯然隱藏了大量的糾紛風險。這一問題的解決，有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級土地流轉交易平臺的發(fā)展，來規(guī)范土地流轉的流程。然而，這依舊治標不治本。
更加基礎的工作還應該集中到土地確權上來。梳理歷史對土地承包起止時間確定問題、土地實測面積與原承包合同面積有出入的問題、流轉與征占土地的確權問題、涉及流動人口的確權問題等，提出具體處理方案。事實上從短期來看，土地確權工作會引發(fā)少量土地爭議與糾紛：由于歷史遺留等問題，在農(nóng)地確權工作中，很可能會出現(xiàn)爭議地塊，但從長遠來看，土地確權登記頒證工作是對農(nóng)村土地產(chǎn)權的明晰化，通過確權過程和對確權結果的權證發(fā)放，使歷史遺留的土地糾紛問題被集中地順利解決，有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權的長期穩(wěn)定和后續(xù)土地糾紛數(shù)量的降低
總的來說，針對農(nóng)村土地糾紛問題，要從源頭上減少土地糾紛的發(fā)生，需要進一步完善農(nóng)戶土地在承包、流轉和征占過程中的規(guī)范性，明確農(nóng)戶承包地的權屬關系，規(guī)范農(nóng)戶土地流轉交易，依法開展土地征占。
對于已經(jīng)出現(xiàn)了糾紛的地區(qū)，亦不必諱疾忌醫(yī)，要將其視作一種理清土地關系的機會，調研顯示目前土地糾紛主要通過糾紛雙方自行調節(jié)或村委會調解解決。調解是現(xiàn)階段農(nóng)村土地糾紛最基本、最為農(nóng)民接受的方式，但其弊端在于缺乏規(guī)范性、村集體工作壓力較大、調解所需時間較長，一些情況復雜的糾紛也很難通過調解解決。因此，今后需要完善土地糾紛解決工作機制，在調解的基礎上，建立縣鄉(xiāng)統(tǒng)一的糾紛解決規(guī)定與流程，增加仲裁等多種糾紛解決方式，加快糾紛解決時間，提高糾紛解決效率。
更重要的是，土地糾紛解決過程中，要全力維護農(nóng)民的合法權益，合法、合理、合情地解決糾紛，提高農(nóng)民對土地糾紛解決結果的滿意度。
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