我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量大，高能耗產(chǎn)業(yè)比重高，整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的碳排放強(qiáng)度高，應(yīng)對(duì)氣候變化任務(wù)十分艱巨，需要有有效的政策和制度安排加以推動(dòng)。建立全國(guó)性的碳排放交易體系（碳市場(chǎng)）是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策與制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，其主要目的是利用基于市場(chǎng)的手段，以盡可能低的成本，履行我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際承諾，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)約束性的碳減排目標(biāo)。
我國(guó)需要建立一個(gè)什么樣的全國(guó)碳排放交易體系？碳市場(chǎng)在履行我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化承諾和實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)碳減排目標(biāo)中起多大的作用？全國(guó)碳市場(chǎng)如何助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？這些是我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)中面臨的根本性問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題的解答和全國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍選擇、總量設(shè)定與配額分配密切相關(guān)。本人在這里談一下對(duì)這三個(gè)問(wèn)題的理解和看法，供大家參考和批評(píng)指正。
碳市場(chǎng)第一步從電力行業(yè)啟動(dòng)，未來(lái)將逐步擴(kuò)大
要建立全國(guó)碳市場(chǎng)，首先要確定這個(gè)體系的覆蓋范圍，然后才能談及數(shù)據(jù)報(bào)告核查、總量設(shè)定、配額分配和配額交易等其他設(shè)計(jì)要素。體系覆蓋范圍不僅要規(guī)定納入交易體系管控的行業(yè)，也需明確納入管控企業(yè)的門(mén)檻和溫室氣體種類等。因此，碳市場(chǎng)的覆蓋范圍決定了這個(gè)體系可以管控的溫室氣體排放總量的大小，也就從根本上決定了這個(gè)體系在履行應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際承諾和完成國(guó)內(nèi)碳減排目標(biāo)中可發(fā)揮的作用大小，覆蓋的碳排放總量足夠大時(shí)，這個(gè)碳市場(chǎng)體系可對(duì)以上兩個(gè)目標(biāo)發(fā)揮比較大的作用。同時(shí)，當(dāng)這個(gè)體系既覆蓋了主要的能源供應(yīng)部門(mén)，也覆蓋了主要的能源使用部門(mén)時(shí)，這個(gè)體系也能更公平、有效地控制整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的碳排放。另外，當(dāng)碳市場(chǎng)覆蓋到主要的存在產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的高能耗行業(yè)時(shí)，能夠真正助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
全國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍應(yīng)是多個(gè)行業(yè)。選擇電力一個(gè)行業(yè)啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，是把電力行業(yè)作為全國(guó)碳排放交易體系建設(shè)的一個(gè)突破口，多個(gè)重點(diǎn)排放行業(yè)未來(lái)將逐步納入進(jìn)來(lái)。在2015年9月發(fā)表的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》中，提出全國(guó)碳排放交易體系將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)。聲明中指出的行業(yè)覆蓋范圍有充分的科學(xué)依據(jù)，很好地體現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化和供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)要求。
設(shè)定納入交易體系管控的企業(yè)門(mén)檻也是交易體系設(shè)計(jì)和建設(shè)中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。門(mén)檻越低，覆蓋的企業(yè)數(shù)量就越多，市場(chǎng)管控的碳排放量就越大。但考慮到企業(yè)參與交易的能力和政府的管理成本，企業(yè)門(mén)檻也不是越低越好。在石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)中，年能耗一萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的企業(yè)大約有7000家。這些企業(yè)的總排放量占到工業(yè)部門(mén)碳排放的75%以上，管住了這7000家左右的企業(yè)，就管住了工業(yè)部門(mén)碳排放的大頭，同時(shí)政府的管理成本也在可接受的范圍之內(nèi)。因此，將年能耗一萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤（年二氧化碳排放2.6萬(wàn)噸左右）作為交易體系的企業(yè)門(mén)檻是比較合理的。
能源使用導(dǎo)致的二氧化碳排放是我國(guó)最主要的溫室氣體排放來(lái)源，占我國(guó)溫室氣體排放總量的80%以上。在交易體系建設(shè)初期，把能源使用導(dǎo)致的二氧化碳排放作為管控對(duì)象也是一個(gè)合理的選擇。根據(jù)我們的測(cè)算，現(xiàn)在的國(guó)家碳排放交易體系完全建成后所管控的碳排放量將占全國(guó)碳排放總量50%以上，能夠?yàn)槲覈?guó)履行國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化承諾和完成國(guó)內(nèi)碳減排目標(biāo)做出很大的貢獻(xiàn)。
總量設(shè)定宜“循序漸進(jìn)”
覆蓋范圍確定了碳市場(chǎng)的起始碳排放量，而總量設(shè)定就是在起始碳排放量的基礎(chǔ)上確定交易體系在未來(lái)目標(biāo)年份的碳排放總量。同樣，以履行應(yīng)對(duì)氣候變化承諾和完成國(guó)內(nèi)碳減排為目標(biāo)，那么這個(gè)交易體系就需完成比較大的碳減排量，也就需要設(shè)定一個(gè)比較緊的總量。同時(shí)，總量設(shè)定也是確定碳配額的供應(yīng)總量，是市場(chǎng)碳價(jià)形成的基礎(chǔ)，總量設(shè)定的越緊，配額交易價(jià)格就會(huì)越高，反之亦然。
交易體系的總量設(shè)定是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的工作，一方面，不僅要考慮碳市場(chǎng)覆蓋范圍的特征，也需要把握不同年份國(guó)家碳減排目標(biāo)和對(duì)碳排放交易體系貢獻(xiàn)的期望值，還需要對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和交易體系覆蓋行業(yè)的成長(zhǎng)情況進(jìn)行一定預(yù)判；另一方面，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的承受力和競(jìng)爭(zhēng)力也要納入考量中來(lái)。只有綜合考慮以上各方面的因素，才能提出一個(gè)減碳效果明顯、技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上負(fù)擔(dān)得起、政治上可以接受的總量設(shè)定方案。
歐盟和國(guó)際上已建成的其他碳市場(chǎng)經(jīng)歷過(guò)的失敗根本原因都和總量設(shè)定不合理有關(guān)，主要表現(xiàn)為總量設(shè)定過(guò)松，實(shí)際碳排放總量低于市場(chǎng)預(yù)先設(shè)定的總量，也就導(dǎo)致了碳價(jià)奇低。歐盟碳市場(chǎng)總量設(shè)定過(guò)松的一個(gè)重要原因，就是當(dāng)初在設(shè)定時(shí)對(duì)覆蓋行業(yè)未來(lái)的增長(zhǎng)率預(yù)期過(guò)高，明顯超過(guò)了后來(lái)實(shí)際的增長(zhǎng)率。
此外，設(shè)定的碳市場(chǎng)總量是需要通過(guò)配額分配的方式落實(shí)到企業(yè)的，這就必須考慮到不同產(chǎn)業(yè)和企業(yè)實(shí)際減排潛力和承受能力。也就是說(shuō)，總量設(shè)定既要自上而下地考慮應(yīng)對(duì)氣候變化和國(guó)內(nèi)碳減排的宏觀要求，也要自下而上地考慮企業(yè)的實(shí)際承受能力。從碳市場(chǎng)建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)七個(gè)省市的試點(diǎn)實(shí)踐看，總量設(shè)定面對(duì)很多的不確定性，應(yīng)遵循“適度從緊”和“循序漸進(jìn)”的原則，以確保國(guó)家碳市場(chǎng)發(fā)揮作用。
配額免費(fèi)分配法適合我國(guó)當(dāng)下國(guó)情
配額分配是采用適當(dāng)?shù)姆椒▽⒃O(shè)定的碳市場(chǎng)總量分配落實(shí)到所覆蓋的行業(yè)和企業(yè)的過(guò)程。常見(jiàn)的配額分配方法有兩種，有償分配法—以配額拍賣為代表，和免費(fèi)分配法。
拍賣法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)單，配額配置效率高，缺點(diǎn)是會(huì)顯著提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，影響產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，也可能會(huì)導(dǎo)致一定程度的碳泄漏（即高碳排放企業(yè)搬遷到其他碳管理政策更弱的國(guó)家和地區(qū)）。而免費(fèi)分配法，則往往需要權(quán)衡效率和公平性，一般比較復(fù)雜，配額配置效率沒(méi)有拍賣法高，但其優(yōu)點(diǎn)是對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本影響低，造成碳泄露的可能性小。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)七個(gè)省市的試點(diǎn)實(shí)踐看，體系建設(shè)初期一般采用全部免費(fèi)分配或絕大部分配額免費(fèi)分配，之后不斷增加拍賣在配額分配中的比重的路徑。另外，考慮到在應(yīng)用拍賣法時(shí)，一些對(duì)貿(mào)易敏感的工業(yè)部門(mén)，例如鋼鐵、化工行業(yè)，會(huì)存在將生產(chǎn)向國(guó)外轉(zhuǎn)移，從而影響本國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)生碳泄露的情況，所以即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)這些行業(yè)的配額分配也采用免費(fèi)方法。我國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋的行業(yè)多為貿(mào)易敏感的工業(yè)部門(mén)，這就決定了我國(guó)碳市場(chǎng)的配額分配要以免費(fèi)分配為主。國(guó)外的配額免費(fèi)分配方法主要是歷史總量下降法和基于歷史產(chǎn)量的基準(zhǔn)法。這兩種方法適用于產(chǎn)量相對(duì)穩(wěn)定的成熟經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)。在我國(guó)，很多企業(yè)的產(chǎn)量變化很大，利用這兩種方法分配配額會(huì)出現(xiàn)公平性問(wèn)題，特別不利于能效高市場(chǎng)占有率大的企業(yè)，可能會(huì)出現(xiàn)“鞭打快?！钡膯?wèn)題。
經(jīng)過(guò)七個(gè)地方碳交易試點(diǎn)3年多的實(shí)踐，我國(guó)發(fā)展出了兩種符合國(guó)情的配額免費(fèi)分配方法，一種是基于當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的行業(yè)基準(zhǔn)法，另一種是基于當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的企業(yè)歷史強(qiáng)度下降法，比較好地克服了分配方法的問(wèn)題。另外，通過(guò)行業(yè)碳排放基準(zhǔn)的選擇可以為工業(yè)部門(mén)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造新的激勵(lì)，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這兩種方法應(yīng)該成為中國(guó)國(guó)家碳市場(chǎng)主要的配額分配方法?？紤]到配額拍賣在價(jià)格發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間公平性方面的功能，也應(yīng)積極研究和適時(shí)引入適合我國(guó)特點(diǎn)的配額拍賣分配方法。
總之，碳市場(chǎng)的覆蓋范圍選擇、總量設(shè)定和配額分配三者之間是緊密關(guān)聯(lián)的，屬于上層建筑，從根本上決定著碳市場(chǎng)的成效，需要系統(tǒng)統(tǒng)籌和科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)。如果能做到逐步擴(kuò)大、循序漸進(jìn)、高效配額分配，全國(guó)碳排放交易體系全部建成后，將對(duì)我國(guó)履行國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化承諾和完成國(guó)內(nèi)碳減排目標(biāo)作出巨大貢獻(xiàn)。（清華大學(xué) 張希良）
聯(lián)系客服
