文｜劉小差 馮瑜
2020年1月3日，中央財經委員會第六次會議專題部署推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設，首次提出“雙城經濟圈”的概念，并將成渝聯合發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面。4月9日，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發(fā)布，指出要素自主有序流動有利于提高配置效率，進一步激發(fā)全社會的創(chuàng)造力和市場活力，推動經濟發(fā)展三大變革。從推動要素合理流動和高效集聚這個角度來思考，成渝雙城經濟圈先行建設要素市場化配置體制機制，可以實現區(qū)域共贏。
｜成渝雙城經濟圈建設的背景及意義
1.成渝雙城經濟圈建設的多層含義
從國際層面來看，成渝地區(qū)成為中國西部一個外向的經濟中樞。依托中歐班列、渝滿俄班列、“一帶一路”和“陸海新通道”建設，能夠加強中國西部與中亞、歐洲、俄羅斯等國合作，加快形成一個不同于東部沿海的開放門戶。據成渝兩地統計局統計，2019年，成都、重慶進出口總額雙雙超過5000億元。加快成渝雙城經濟圈建設有利于拓展全國經濟增長新空間。
從國家層面來看，成渝雙城經濟圈與長三角、京津冀和粵港澳大灣區(qū)形成一個“傘”型發(fā)展結構，有力地把東中西部串聯起來。加快成渝雙城經濟圈建設，有利于補短板，逐步解決東西部發(fā)展不平衡問題，實現國家內部區(qū)域協調發(fā)展。
從區(qū)域和城市層面來看，要深刻認識到，雙城經濟圈是合作關系，對內可以存在有效競爭，對外要有抱團意識。對于周邊城市而言，成渝雙城經濟圈可以產生溢出效應，提供融入發(fā)展的機會。
2.成渝產業(yè)要素合理流動和高效集聚對成渝雙城經濟圈建設的意義
有利于破除行政阻隔，擴大資源配置的范圍和提高資源配置的效率。重慶成為直轄市后，成渝兩地均想成為西部的發(fā)展龍頭，由此帶來的地方保護主義限制了兩地交融。肖曉玲（2015）通過實證分析發(fā)現，2004至2013年間兩地的產業(yè)相似系數逐年升高，產業(yè)同構導致競爭加劇，重復建設造成資源浪費。若成渝間要素交流頻率加快，能夠實現地區(qū)間的錯位發(fā)展。
有利于為加快區(qū)域經濟一體化進程注入新的動力。目前，川渝地區(qū)坐落著229所高校，人才的高效交互能夠帶來知識外溢，從而帶動相關聯企業(yè)趨于集聚；而為了保持這種知識溢出，區(qū)域內的企業(yè)會不斷進行技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，加強區(qū)域內技術人才、研究人員和企業(yè)家之間的互動，由此形成良性循環(huán)。
有利于改變現階段“兩核強，中心塌陷”的情況。近年來，成都、重慶通過創(chuàng)新產業(yè)功能區(qū)建設大力吸引社會資本；在“搶人”方面相繼推出了本科學歷入戶、“鴻雁計劃”等一系列人才吸引政策，資本、勞動力、創(chuàng)新要素不斷富集，使得成渝兩地的發(fā)展普遍快于周邊其他地區(qū)，形成較為明顯的“凹”字形發(fā)展結構。此次成渝雙城經濟圈新概念的提出，將給內江、自貢、遂寧、瀘州等成渝兩地中部城市帶來發(fā)展機遇。位于軸心的遂寧，距離成都、重慶都在150公里左右，有希望將“過路經濟”變?yōu)椤巴ǖ澜洕薄?/p>
｜成渝雙城經濟圈產業(yè)要素流動現狀
1.成渝雙城經濟圈經濟聯系加深，兩核產業(yè)同質化現象減弱
成渝地區(qū)兩核體量持續(xù)增大，周邊城市體量小但增長勢頭較足。2019年成渝地區(qū)生產總值已達到6.5萬億元規(guī)模，其中重慶市和成都市合計占比62.43%。從經濟體量上看，位于第一梯隊的成都市是第二梯隊綿陽市的5.9倍。從城市化率來看，成渝經濟區(qū)內跨過50%門檻的城市增加到10個，存在小城鎮(zhèn)密集現象，而小城鎮(zhèn)密集導致的服務業(yè)集聚會倒逼經濟增長，因而進一步城鎮(zhèn)化建設需要注意將小城鎮(zhèn)進行整合。
成渝經濟區(qū)內經濟聯系正在增強，處于從行政經濟向區(qū)域經濟過渡的階段。姚作林等（2017）對成渝經濟區(qū)城市群空間結構要素特征分析發(fā)現，成都、重慶與南充的經濟聯系強度在65以上，重慶與瀘州、廣安之間的經濟聯系強度也分別達到54.22和60.50，行政區(qū)域帶來的阻隔正在逐漸突破。
產業(yè)同構性減弱，成渝發(fā)展定位逐漸明朗。以2019年數據為基礎，對比可知，成都和重慶不一樣的發(fā)展格局逐漸顯現，成都、重慶第二產業(yè)的區(qū)位熵分別為0.79和1.03，重慶的第二產業(yè)更具優(yōu)勢，集聚度更高；成都的第三產業(yè)在全國來說具有較為明顯的優(yōu)勢，區(qū)位熵達到1.21。但兩地仍存在一定程度的資源競爭，這種隱形的競爭關系可從兩大高新區(qū)的建設中察覺，兩大新區(qū)重點發(fā)展產業(yè)均包含電子信息、汽車制造，相互之間沒有針對產業(yè)鏈進行整合，存在招商引資上的競爭。
競爭帶來成渝兩地創(chuàng)新能力的同步提升。兩地官方數據顯示：2018年，成都R&D（科學研究與試驗發(fā)展）投入經費增加到392.31億元，增速較上年提高3.8個百分點。截至2018年末，已有高新技術企業(yè)3113 家，新增新經濟企業(yè)4.1萬家，專利授權57370件。重慶全年R&D經費支出約397億元，擁有市級及以上重點實驗室180個，新型研發(fā)機構75個，有效期內高新技術企業(yè)達到2504家，專利授權4.57萬件。成渝兩市的創(chuàng)新能力在競爭中迸發(fā)活力。
2.成渝地區(qū)人員流動加快，投資要素活躍度增加
成渝地區(qū)正在成為人口聚集的新流向。2019年，成都和重慶這兩個西部特大中心城市合計增加47.64萬人。第一財經通過梳理近5年的數據發(fā)現，其人口新增規(guī)模在全國城市中領先。隨著成都—重慶高鐵的開通，成渝兩地人員的交互加快。據成都市交通運輸局統計，到2018年底，成渝高鐵累計發(fā)送旅客已達5342萬人次，日均運輸旅客約4.9萬人次。
成渝重點地區(qū)的投資活躍度增強。2019年成都市固定資產投資比上年增長10.0%。推動成渝區(qū)域一體化建設的“東進”區(qū)域獲得投資約1494億元；“三城兩園”策劃實施重大工程項目214個，2019年累計完成投資560.52億元；2020年四川省700個重點項目中，與成渝雙城經濟圈建設相關的項目有650多個，總投資近3.7萬億元。重慶市2019年固定資產投資總額比上年增長5.7%，其中，基礎設施建設投資下降0.7%，民間投資增長3.3%。目前，成渝兩市的世界500強企業(yè)數量分別為301 家和287家，其中三產服務業(yè)的企業(yè)總部更加青睞成都，而二產制造業(yè)總部多數落戶重慶。
3.“雙城經濟圈”提出后，兩地協同會議次數明顯增多
2020年1 月“成渝雙城經濟圈”提出后，雙方的協同會議次數明顯增多。公共服務共建共享方面，2月26日，川渝兩地簽署了協同加強新冠肺炎疫情聯防聯控工作備忘錄；3月1日，川渝正式建立疫情聯防聯控機制，實行健康證明互認。開放平臺建設方面，2月28日，重慶兩江新區(qū)、四川天府新區(qū)兩大國家級新區(qū)舉行了第一次聯席會議，攜手探索內陸開放新模式。川渝毗鄰地區(qū)合作方面，3月10日，四川遂寧與重慶潼南簽署一體化發(fā)展“1 N”合作協議；重慶榮昌區(qū)和毗鄰的四川瀘州市之間日前也通過視頻連線，商討了基礎設施、產業(yè)協同等7個領域的具體合作事項；3 月17日，推動成渝雙城經濟圈建設四川重慶黨政聯席會議舉行第一次視頻會議，部署共同落實成渝雙城經濟圈建設重點工作，標志著成渝地區(qū)政府層面已初步達成深化合作共識。
｜統籌成渝雙城經濟圈產業(yè)要素流動與集聚
1.設計好區(qū)域統籌協調機制
（1）樹立一盤棋思想、一體化理念、先區(qū)域后城市的協調思路
積極探索成渝兩大核心城市的功能定位，解決過度競爭矛盾，實現錯位發(fā)展。京津冀城市群在發(fā)展早期，北京和天津之間的競爭使得地區(qū)發(fā)展方向一度搖擺，直到兩者的城市定位問題解決，合作發(fā)展開始加速。成渝地區(qū)發(fā)展可以借鑒京津冀城市群的經驗，盡早探索明確功能定位。要做好兩大機制建設，一是創(chuàng)新、人才交流機制，二是平等合作、利益共享機制。
（2）建立經常性的、長效的合作機制，政府性的協調機構和科學的監(jiān)督制度
每年定期召開成渝經濟區(qū)領導人聯席會議，以政府機構為主體，圍繞川渝兩地工作重點設立年度專題項目，進行深入討論和協商，賦予決策相應的法律效力；領導人開展經常性的視頻會談和代表團互訪，推進重點合作項目建設；下設日常事務處理協調機構，及時對合作項目中出現的問題進行歸總討論，重大調整事項直接上報聯席會議，加快協調進度。
（3）明確不同層級對接需要解決的主要問題
第一，經濟合作缺乏硬性制度保障。目前兩地合作缺乏法律保障，無法使經濟合作持續(xù)高效率展開。
第二，組織形式不正式。具體表現為：區(qū)域協調組織的參與成員城市不穩(wěn)定；區(qū)域協調組織開展活動隨意性較大。
第三，協調決議可操作性不強。主要是由于政府官員考核中GDP是一個重要指標，地方政府在自身利益最大化的考量下進行地方保護，人為阻礙資源在區(qū)際間的流動。
第四，協調組織執(zhí)行力缺乏。區(qū)域合作組織現階段以簡單的聯席會議形式存在，還未形成完善的組織結構，僅具備協調權而不具備決策權和監(jiān)督權，最終達成的決策難以向下施行，相關問題也難以反饋監(jiān)督。
2.彌補基礎設施短板
加速構建成渝“核心—次中心”、“次級城市”交通出行圈。目前，成渝雙城經濟圈“雙核”之間已實現一小時通勤，但“核心城市與次級中心城市一小時到達、城市群內所有次級中心間兩小時到達”的目標還未實現，重慶、成都至宜賓、瀘州的行程都在三個小時以上，立體化交通網絡效率需要提升?？赏七M重慶、成都公交一體化運營，實現交通“一卡通”，提升成渝兩地居民暢行體驗度。
加大成渝地區(qū)中小城鎮(zhèn)的通信、網絡基礎設施投資，縮小中小城市與大城市之間的通訊差距，促進城市群高度聯通社會的形成?！盎ヂ摼W＋”能夠改變內陸城市空間地理布局，降低信息傳遞成本及交易費用，使城市間的經濟合作更加高效，促進生產要素城際間的自由流動。
共同推進環(huán)境信用體系建設，完善環(huán)境污染聯防聯控機制，從生態(tài)可持續(xù)角度合理進行產業(yè)布局。重點推進兩地環(huán)保標準統一，堅持一張負面清單管兩地，建立完善環(huán)境信用信息共享，支持生態(tài)環(huán)保產業(yè)發(fā)展及環(huán)境保護、生態(tài)修復工程建設。為使成渝中部城市有序發(fā)展，成都、重慶需要將部分產業(yè)轉移，這其中要考慮產業(yè)的性質是否與環(huán)境相適宜，避免在長江上游重要生態(tài)區(qū)修建可能帶來安全隱患的項目。
建立統一的營商管理系統，考慮將區(qū)域內宏觀稅負指標降到國內最低、國際較低水平，提高營商環(huán)境競爭力。第一步是實現成渝地區(qū)營商政策一體化，讓投資者、經營者能夠在全區(qū)域內就近辦理手續(xù)。借鑒國外經驗，對項目由事前監(jiān)管轉向事中事后監(jiān)管，建立分行業(yè)事中事后監(jiān)管清單；進一步提高政策穩(wěn)定性，構建非歧視的補貼環(huán)境，力爭在對標國際高標準方面做出成效；完善產權保護法規(guī)，推動“黑名單”共享互查等措施，打造西部“科創(chuàng)保護高地”。
傳統基建補短板與“新基建”齊頭并進。傳統基建補短板，可從發(fā)展傳統基建新興細分子行業(yè)入手，如交通運輸短板領域的冷鏈物流、能源行業(yè)短板領域的特高壓和充電樁、環(huán)保行業(yè)的污水處理和固體垃圾處理等?！靶禄ā狈矫妫捎宓貐^(qū)制造業(yè)結構完整，應加快5G的應用場景探索，加快兩地政用、民用和商用大數據資源共建共享，支持成渝兩地共建基于人工智能和5G物聯網的城市大腦集群。
3.促進要素市場化配置和流動
綜合專家的設想和發(fā)展現狀，重慶憑借地理和產業(yè)優(yōu)勢打造長江上游經濟中心和物流中心，西部最大的制造業(yè)基地；成都第三產業(yè)和信息產業(yè)發(fā)達，可建設成為西南地區(qū)重要的科技中心、金融中心、商貿中心和交通通訊樞紐，以IT產業(yè)為主導的新型工業(yè)化基地。實現這個設想的第一步，是要加快實現要素的市場化配置。
（1）建立成渝地區(qū)勞動力一體化市場，促進勞動力自由流動
首先，消除阻礙勞動力市場統一的戶籍障礙，采取統一的就業(yè)政策和管理體制。成渝地區(qū)可適當放寬城市落戶限制，以常住人口規(guī)模探索區(qū)域內的公共服務，實現區(qū)域戶籍準入積分互認，降低人才流動的機會成本。
其次，縮小地區(qū)間的社會保障差距。從分離戶籍背后的社會保障、福利政策入手，逐步實現戶籍與教育、保險的剝離；可以建立社會保障福利等值體系，同一行業(yè)為勞動者提供的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、居民最低生活保障等制度在種類和數值上趨于一致，降低勞動力流動的制度成本。
最后，建立勞動力市場一體化管理信息系統，推進區(qū)域間技術技能評價、證書互通，引入“一網通辦”人才服務高效機制。將勞動力流入和遷出及其動態(tài)趨勢信息化，為區(qū)域就業(yè)服務、社會保障轉移接續(xù)狀況提供準確的數據；也可以考慮建立統一的成渝地區(qū)戶口，為勞動力在市場配置下的自由流動提供有效途徑。
（2）促進地區(qū)間成立綜合性的創(chuàng)新孵化基地，減少創(chuàng)新要素流動壁壘
首先，以重慶科學城、成都科學城、綿陽科技城和兩江協同創(chuàng)新區(qū)等重大平臺為依托，圍繞生物技術、航空航天、人工智能、數字經濟等領域進行協同攻關，攻克重大科學問題，積極爭取實施國家重大科技項目，布局國家重大科技基礎設施，攜手共建綜合性國家科學中心。
其次，成渝地區(qū)雖然擁有四川大學、重慶大學、電子科技大學等一批優(yōu)秀的高等院校和科研院所，但院所之間的交流較為有限，且缺少技術服務機構將科研成果落地、轉化。應積極鼓勵高校之間、高校與省市、高校與創(chuàng)新高地之間形成聯盟，秉持“學術牽引、技術賦能、產業(yè)推動、資本加速”的理念，促進科研成果落地。
最后，成渝地區(qū)需建立人才共享平臺，探索人才柔性流動模式。政府要探索雙向掛職、項目合作、人才共享等柔性流動方式，鼓勵高校和科研院所等事業(yè)單位科研人員在外兼職。人才無法自由流動的一個障礙是“身份”問題，可以保留科研人員基礎性保障待遇，鼓勵其帶著科研項目和成果離崗創(chuàng)業(yè)。
（3）深化資本要素改革，保障資金流區(qū)域內暢通
首先，堅定不移對外開放，加大成渝地區(qū)對外商直接投資的吸引度。應繼續(xù)利用四川、重慶在新一輪對外開放中的前鋒位置，借政策優(yōu)勢提升吸引外資的競爭力。兩地政府充分利用“西博會”的開放平臺，篩選吸納優(yōu)質企業(yè)入駐，同時激勵本土企業(yè)參與國際研發(fā)活動，引進來、走出去并行發(fā)展。還應擴大開放債券市場規(guī)模。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，避險情緒使得資本尋求安全。我國疫情最早得到控制，國外資本有望流入我國，但我國債券市場未得到進一步開放，這令國外資本有心無力。
其次，要增加有效的金融服務供給。建立大小有序、面向各階層的銀行體系，發(fā)展普惠金融，幫扶中小企業(yè)生長；聯合設立“川渝合作銀行”，推動建立客戶“一體化”發(fā)展模式；培養(yǎng)和引進成熟的服務團隊，為創(chuàng)業(yè)者提供入駐、法律、風險管控等綜合服務。從體量上講，西部金融中心無法與傳統金融中心如北上深等一線城市相比，但可以抓住成渝地區(qū)數字經濟發(fā)展優(yōu)勢、信息資源豐富優(yōu)勢，吸引現代金融要素流入。
最后，盤活存量資源。兩地可共建不良資產處理平臺，通過統一收購成渝地區(qū)不良資產，幫扶由于特殊災害、資金鏈出現問題等一系列突發(fā)性情況陷入困境的企業(yè)，支持地區(qū)實體行業(yè)發(fā)展，共同預防和抵御金融風險。
（4）不同類型的信息資源共享需要采用不同的推進方式
信息資源的流動呈現“馬太效應”，信息貧瘠的地方往往不愿意參與信息一體化建設。因此，必須建立一個利益平衡機制，保證成本得到均攤，利益能夠共享。并且針對每個共享項目，提前通過協商形成一套方案，以消除信息共享推進過程中可能遇到的阻力。
對市場化的信息資源，如商業(yè)信息、市場交易信息、知識產權信息等，可以借助市場力量協調各方利益。鼓勵社會各方投資組建信息共享平臺，政府作為支持方給與一定優(yōu)惠政策和管理權限，調動開發(fā)者的積極性；共享平臺的各成員在享受信息資源共享權利的同時，也應承擔提供相應信息的義務；平臺還應推出一套標準的信息提供制度，避免信息的無效上傳。
對于區(qū)域內公共信息的共享，應以地方政府協同的方式建設。各地政府協商達成一致意見，并采取政府間協議的方式（為保證約束力，還可賦予協議以法律效力）。信息的原有管理體系不發(fā)生改變，也不建立統一的信息平臺，但通過每個政府信息平臺都能查詢到其他地區(qū)的信息。
（5）讓開放走遠，深度參與國際合作
利用重慶和成都的開放前沿口岸優(yōu)勢，與周邊省市聯手，將成渝地區(qū)打造成“一帶一路”的重要樞紐、面向亞歐的開放合作示范高地。一是積極構建成渝地區(qū)國際機場群、國家高鐵樞紐和長江上游航運中心互利互惠的建設運營模式，提升成渝地區(qū)國際化開放互通的樞紐能力；二是圍繞資源要素的優(yōu)化配置，共同打造一批區(qū)域性股權、大宗商品、技術和知識產權交易市場；三是繼續(xù)發(fā)展總部經濟，吸引世界知名企業(yè)、經濟金融和科教文衛(wèi)類重要國際組織來成渝地區(qū)設立區(qū)域總部機構。
｜結語和展望
本文以“產業(yè)要素合理流動和高效聚集”為主題，對成渝兩地要素流動現狀進行總結，認為隨著兩地要素流動的行政阻礙進一步被打破，市場會自發(fā)帶動地區(qū)間的良性競賽、互補和聯動，將對整個成渝地區(qū)的發(fā)展起到良好推動作用。
除此之外，成渝雙城經濟圈還需注重城市的梯度發(fā)展。從GDP總量來看，目前第一梯隊和第二梯度之間差距甚大，無法形成長三角地區(qū)那樣的城市圈帶動區(qū)域一體化發(fā)展，因此要加大對次中心城市的培育力度，形成支撐力量。
（參考文獻略）
作者單位：交通銀行四川省分行、西南財經大學工商管理學院
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