摘 要：農(nóng)村住房及宅基地的問(wèn)題是“三農(nóng)”研究的重要課題。長(zhǎng)期以來(lái), 農(nóng)民房屋私人所有與宅基地使用權(quán)集體所有的矛盾十分突出, 農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)限制問(wèn)題一直未能得到有效解決, 造成住房及宅基地資源大量浪費(fèi), 嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此, 加強(qiáng)農(nóng)村住房及宅基地制度改革與創(chuàng)新, 建立有效的農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制, 對(duì)于加快農(nóng)村和諧發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程具有重要意義。
建國(guó)60多年來(lái), 農(nóng)村宅基地制度從土地、宅基地私有、自由流轉(zhuǎn), 到如今的土地、宅基地公有并限制流轉(zhuǎn)的巨大轉(zhuǎn)變, 期間經(jīng)歷了土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)、土地保護(hù)等多次變革, 形成了我國(guó)獨(dú)特的土地國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有, 以及城市土地和房屋自由流轉(zhuǎn)、農(nóng)村住房及宅基地限制流轉(zhuǎn)的特有的房屋流轉(zhuǎn)制度。然而, 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快, 現(xiàn)行的農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求, 應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究, (1) 積極推動(dòng)這一制度改革。
1949年新中國(guó)成立以后, 國(guó)家通過(guò)土地改革、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運(yùn)動(dòng), 逐步消滅了土地私有制, 確立了農(nóng)村土地的公有制性質(zhì)。1963年3月20日《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》指出:“社員的宅基地, 包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地, 都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有, 一律不準(zhǔn)出租和買賣?！蔽覈?guó)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地, 除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外, 屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山, 也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”
可見(jiàn), 根據(jù)我國(guó)憲法精神, 宅基地的所有權(quán)歸集體所有, 農(nóng)民私有住房是依附在集體所有的宅基地上, 其房屋的轉(zhuǎn)讓必然會(huì)受到宅基地轉(zhuǎn)讓的制約, 因此, 國(guó)家有關(guān)宅基地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定對(duì)于農(nóng)民住房所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)就顯得尤為重要。
我國(guó)《土地管理法》第62條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后, 再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)?！?981年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》強(qiáng)調(diào):“農(nóng)村社隊(duì)的土地都?xì)w集體所有。分配給社員的宅基地、自留地 (自留山) 和承包的耕地, 社員只有使用權(quán), 即不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓?！?997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》重申:“農(nóng)村居民建住宅要嚴(yán)格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn), 依法取得宅基地。農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地, 多出的宅基地, 要依法收歸集體所有?！?/p>
實(shí)行一戶一宅, 禁止宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓, 是基于保護(hù)耕地、防止耕地?cái)?shù)量減少、抑制土地投機(jī)問(wèn)題的考量, 同時(shí)也是宅基地公有制性質(zhì)的體現(xiàn), 宅基地取得的無(wú)償性和農(nóng)民對(duì)宅基地所享有的權(quán)能也決定了農(nóng)民無(wú)權(quán)單獨(dú)處分宅基地。
針對(duì)改革開(kāi)放后出現(xiàn)的農(nóng)村住房建設(shè)不斷增加和城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地或住房現(xiàn)象, 1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確要求:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅, 有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”2004年10月, 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》重申:“禁止擅自通過(guò)‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度, 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理, 禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！?/p>
可見(jiàn), 對(duì)于城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住房和宅基地, 國(guó)家是嚴(yán)格禁止的。對(duì)于農(nóng)村居民之間是否可以相互轉(zhuǎn)讓住房和宅基地, 法律并沒(méi)有明確, 僅僅規(guī)定農(nóng)村宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓, 也就是說(shuō), 宅基地可以隨房屋一并轉(zhuǎn)讓。有人認(rèn)為, 宅基地屬于農(nóng)民集體所有, 其使用權(quán)也只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才可以享有, 其他人不享有使用權(quán)。[2]筆者不同意這種觀點(diǎn), 根據(jù)物權(quán)理論, 所有權(quán)和使用權(quán)是可以分離的, 任何人都可在法律法規(guī)沒(méi)有禁止的情況下, 通過(guò)租賃、承包、入股等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)他物的占有、使用、收益等權(quán)利。因此, 筆者認(rèn)為, 在現(xiàn)行法律制度下, 農(nóng)村住房可以在除城鎮(zhèn)居民之外的任意主體間流轉(zhuǎn)。但在現(xiàn)實(shí)中, 由于理解上的問(wèn)題, 各地區(qū)對(duì)農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓限制所采取的態(tài)度是不同的, 法院處理有關(guān)糾紛也出現(xiàn)了五花八門(mén)的判決, 有的允許受讓人是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民, 有的僅允許受讓人是本村村民。 (1)
我國(guó)《擔(dān)保法》第34條規(guī)定:“抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押?！钡?7條又規(guī)定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。按此規(guī)定, 農(nóng)民可以用自己所有的住房設(shè)定抵押, 但由于宅基地使用權(quán)的不可抵押性, 該房屋抵押權(quán)的效力并不能及于該房屋所依附的宅基地使用權(quán), 抵押權(quán)人的權(quán)利也就很難得以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)房地一體原則, 法律作如此規(guī)定實(shí)屬自相矛盾, 實(shí)際上變相對(duì)農(nóng)民住房抵押進(jìn)行了限制。
盡管我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)有著諸多限制, 但住房及宅基地流轉(zhuǎn)并沒(méi)有就此停止。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 特別是商品房市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大和升溫, 農(nóng)民逐步認(rèn)識(shí)到土地的巨大價(jià)值, 加之農(nóng)村宅基地取得的無(wú)償性和無(wú)期限性, 以及大量農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村閑置房屋的增加, 農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來(lái)越普遍, 而且相當(dāng)一部分購(gòu)買主體是城鎮(zhèn)居民, 這顯然不符合國(guó)家有關(guān)城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買農(nóng)村住房和宅基地的規(guī)定。據(jù)《農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究》課題組 (2) (以下簡(jiǎn)稱課題組) 調(diào)查結(jié)果顯示, 大約有40.5%的農(nóng)民出賣過(guò)或有意出賣自己的住房, 有24.7%的農(nóng)民出租過(guò)或有意出租自己的住房, 主要集中在近郊農(nóng)村, 其中絕大部分購(gòu)買者為城鎮(zhèn)居民。
農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的形式多種多樣:有的將自有房屋出租;有的直接出賣住房;有的與城鎮(zhèn)居民聯(lián)合建房或干脆將自有宅基地轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民由城鎮(zhèn)居民自己建房;有的以自有房屋入股參與經(jīng)營(yíng);有的以自有房屋抵押進(jìn)行融資, 等等。其交易方式也多種多樣:有的房屋以口頭方式進(jìn)行交易;有的采用書(shū)面形式進(jìn)行。書(shū)面形式的格式也不一樣:有的比較規(guī)范、內(nèi)容比較詳細(xì);有的則非常簡(jiǎn)單, 只注明房屋價(jià)格和坐落位置。其證明方式也不一樣:有的找中間人證明;有的由村委會(huì)備案;有的通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府登記;還有一小部分的農(nóng)村房屋交易行為則采取名為贈(zèng)與、實(shí)為買賣的形式進(jìn)行。這種交易行為主要發(fā)生在農(nóng)村村民與城市居民之間, 其目的是為了規(guī)避國(guó)家有關(guān)城市居民不得購(gòu)買農(nóng)村住房及宅基地的有關(guān)規(guī)定。
另外, 由于缺乏相應(yīng)的管理制度和具體的管理機(jī)構(gòu), 國(guó)家對(duì)于農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的掌控處于失位狀態(tài)。盡管《房地產(chǎn)管理法》規(guī)定:“房地產(chǎn)的出讓、轉(zhuǎn)讓和出租必須經(jīng)房地產(chǎn)管理部門(mén)批準(zhǔn), 并由評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估后方可進(jìn)行交易, 并依照規(guī)定辦理過(guò)戶登記手續(xù)”, 但這一規(guī)定目前主要在城市居民住房和商品房流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)發(fā)揮作用, 對(duì)于農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)形同虛設(shè)。大部分農(nóng)村房屋買賣都處于暗箱操作狀態(tài), 進(jìn)行房屋買賣登記的只有極少數(shù), 據(jù)課題組調(diào)查, 近60%的農(nóng)村房屋買賣不履行登記手續(xù)。而且大部分農(nóng)民也根本不清楚該如何登記, 去哪兒登記。
隨著城市化進(jìn)程的加快和房地產(chǎn)市場(chǎng)的升溫, 農(nóng)村房屋的價(jià)格也隨之節(jié)節(jié)攀升, 農(nóng)村房屋買賣日趨活躍, 農(nóng)村房屋買賣糾紛案件也呈明顯上升趨勢(shì)。過(guò)去, 農(nóng)村房屋買賣一般只在農(nóng)村的本村村民之間進(jìn)行, 而近年來(lái), 農(nóng)村房屋的交易主體迅速擴(kuò)大, 呈現(xiàn)多元化之態(tài)勢(shì)。農(nóng)村房屋交易行為不僅發(fā)生在本村村民之間, 而且也大量發(fā)生在本村村民與外村村民之間、農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民之間。當(dāng)初以較低價(jià)格賣掉自有住房的農(nóng)民, 如今看到因修路、拆遷、房?jī)r(jià)快速上漲而產(chǎn)生的巨大利益, 便產(chǎn)生悔意, 紛紛起訴到法院要求法院確認(rèn)房屋買賣行為無(wú)效, 要求買主退還房屋, 導(dǎo)致這類糾紛案件劇增。究其原因, 主要是由于國(guó)家的農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)制度不健全, 流轉(zhuǎn)限制不合理造成的。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入, 大量農(nóng)民加入到城市建設(shè)的行列, 有的農(nóng)民改變了世世代代務(wù)農(nóng)的習(xí)慣遷居到了城市, 在城市買了商品房, 其在農(nóng)村的房屋就閑置了下來(lái);有的農(nóng)民繼承了父母的房屋, 住宅面積增加而造成閑置;有的因宅基地管理混亂, 亂占亂建, 超標(biāo)準(zhǔn)審批等原因?qū)е罗r(nóng)民新建住房而舊房不拆, 造成閑置。由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村住房買賣的限制, 農(nóng)民閑置房屋根本無(wú)法流轉(zhuǎn), 特別在遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村。據(jù)課題組調(diào)查, 有49.2%的農(nóng)戶存在住房閑置問(wèn)題, 其中近50%閑置原因是建新不拆舊造成的, 土地資源和住房資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。
近年來(lái), 隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入, 加之農(nóng)民對(duì)路邊房屋價(jià)值的認(rèn)識(shí)增強(qiáng), 農(nóng)村住房向村外擴(kuò)張現(xiàn)象愈來(lái)愈嚴(yán)重, 大量農(nóng)民向外搬遷, 而原有的住房則保持原狀, 這就形成了所謂的“空心村”現(xiàn)象, 空心村現(xiàn)象的出現(xiàn)進(jìn)一步加重了土地資源和住房資源的浪費(fèi)。
《土地管理法》和《擔(dān)保法》等法律、法規(guī)規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和抵押, 禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地, 其思路的形成最早是源于改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代, 其本意是為了維護(hù)農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì), 維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益, 保證農(nóng)民都能夠得到一塊棲身之地, 使宅基地成為農(nóng)民最基本的生活保障, 避免農(nóng)民因出讓自有住房而失去容身之所, 進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入, 農(nóng)民的收入和生活水平不斷提高, 收入來(lái)源也越來(lái)越廣泛, 農(nóng)民生存已不再完全依賴于土地, 農(nóng)民的居住場(chǎng)所也不再局限于在無(wú)償取得的宅基地上建造的房屋, 農(nóng)村住房及宅基地的財(cái)產(chǎn)功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其社會(huì)保障功能。因此, 改革現(xiàn)行的農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度, 放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制, 對(duì)于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提高農(nóng)民收入, 加快城鄉(xiāng)一體化具有十分重要的意義。
我國(guó)《憲法》明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”?！皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。我國(guó)《物權(quán)法》第3條第3款也明確規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì), 保障一切市場(chǎng)主體平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利”。因此, 農(nóng)民在處分自有住房及宅基地使用權(quán)方面應(yīng)該和城鎮(zhèn)居民一樣享有平等的法律地位和權(quán)利。 (1) 然而, 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 城市房地產(chǎn)業(yè)掀起了一波波開(kāi)發(fā)浪潮, 城市居民在房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮的過(guò)程中也獲取了巨大的收益。城市的私有房屋及房改房, 只要權(quán)利人取得房產(chǎn)證就可以上市自由交易。反觀農(nóng)民, 盡管其有多余的房屋, 但由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制, 流轉(zhuǎn)難以順利進(jìn)行, 其房屋價(jià)值也無(wú)法得以實(shí)現(xiàn), 只好任其閑置, 這與憲法和法律所規(guī)定的權(quán)利平等原則明顯不符。而且城市的商品房大部分都是開(kāi)發(fā)商在征用的農(nóng)村集體土地上建成的, 并從中獲取高額利潤(rùn)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受國(guó)家住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度的限制, 雖然擁有大量的可供建設(shè)用地, 卻不得建房使用和出售, 只能眼睜睜地看著自己的土地被他人征用、開(kāi)發(fā)、牟利, 這顯然是不公平的。而且房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn), 限制農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn), 實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪, 這是違背憲法和法律相關(guān)精神的。
近幾年來(lái), 國(guó)家在增加農(nóng)民收入, 減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面做了大量的工作, 在一定程度上提高了農(nóng)民的收入水平和生活標(biāo)準(zhǔn), 然而, 由于種種原因, 城鄉(xiāng)居民的收入差距仍然在不斷擴(kuò)大, 城市居民人均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民的人均收入 (見(jiàn)圖一) 。 (2) 這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題, 嚴(yán)重阻礙了和諧社會(huì)建設(shè)的步伐。
城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的主要原因在于農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)不合理, 財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入所占比重太少 (見(jiàn)表1) 。而房屋是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)形式, 放寬流轉(zhuǎn)限制將極大地促進(jìn)農(nóng)村房屋價(jià)值的實(shí)現(xiàn), 并能夠在很大程度上提高房屋買賣租賃價(jià)格, [3]調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)房產(chǎn)資源利用的積極性, 使得農(nóng)村住房通過(guò)買賣、租賃、抵押等方式形成財(cái)產(chǎn)性收益, 增加農(nóng)民收入。
另外, 放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn), 允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住宅, 還能夠提高農(nóng)村的整體購(gòu)買能力, 活躍農(nóng)村市場(chǎng)。并且城鎮(zhèn)居民的加入, 拓寬了農(nóng)民的視野, 增進(jìn)了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的交流, 有利于農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變和生活質(zhì)量的提高, 也有利于推進(jìn)農(nóng)村文化建設(shè)。
《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出:“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃, 促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理一體化?！薄按龠M(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置”。然而許多農(nóng)民在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模, 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí), 經(jīng)常會(huì)遇到資金短缺的問(wèn)題。為了解決資金問(wèn)題, 不得不向親朋好友借款或向銀行貸款, 而貸款最有效的辦法就是用不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款。但是, 由于《擔(dān)保法》規(guī)定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”, 所以, 大部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)用農(nóng)村住房抵押貸款設(shè)置了較高的門(mén)檻以防范風(fēng)險(xiǎn), 有的干脆不接受農(nóng)村住房抵押, 這使得農(nóng)民的融資渠道受阻, 嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此, 放寬農(nóng)村住房及宅基地的流轉(zhuǎn)限制, 改善農(nóng)民的融資環(huán)境, 有利于加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
按照帕累托效率理論, 既定的資源配置狀態(tài)能夠在其他人福利水平不下降的情況下, 通過(guò)重新配置資源, 使得至少有一個(gè)人的福利水平有所提高, 則稱這種資源重新配置為帕累托改進(jìn);在不使任何人境況變壞的情況下, 不可能再使某些人的處境變好, 這種狀態(tài)稱為帕累托最優(yōu)。帕累托改進(jìn)是達(dá)到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。帕累托最優(yōu)是公平與效率的“理想王國(guó)”。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展, 無(wú)論是城市居民還是農(nóng)村居民收入水平都得到了極大的提高, 在經(jīng)濟(jì)收入增加, 財(cái)產(chǎn)積累過(guò)剩的前提下, 追求更優(yōu)的生活質(zhì)量成了人們普遍追求的目標(biāo), 這是我們社會(huì)主義社會(huì)小康建設(shè)的目的所在。有的城市的居民想遠(yuǎn)離噪雜、擁擠的城市, 到風(fēng)景優(yōu)美、空氣清新的農(nóng)村安居, 享受恬靜舒適的田園生活。還有的城市低收入者承受不了城市高房?jī)r(jià)、高費(fèi)用的負(fù)擔(dān), 為了在有限的收入基礎(chǔ)上最大限度地改善家庭居住條件, 而把購(gòu)房目標(biāo)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。這樣, 農(nóng)村閑置房屋的產(chǎn)權(quán)價(jià)值就得到了實(shí)現(xiàn), 其資源的配置效率也就得到了極大的提高, 這種住房資源的再配置就是帕累托改進(jìn)。只有通過(guò)這種改進(jìn), 才能使農(nóng)村住房資源逐步達(dá)到帕累托最優(yōu), 最終實(shí)現(xiàn)其效率最大化。[4]
另外, 放寬農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)限制也有利于緩解城市房?jī)r(jià)不斷上升的壓力, 增加政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)控制的手段, 一舉多得。
房屋作為農(nóng)民的一項(xiàng)重大財(cái)產(chǎn), 通過(guò)出賣、出租、抵押、入股等方式能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)巨大收益。農(nóng)民為了個(gè)人發(fā)展的需要, 可以轉(zhuǎn)讓自有的房屋, 既可以面向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 也應(yīng)當(dāng)允許其面向其他經(jīng)濟(jì)組織成員或者城鎮(zhèn)居民, 而不應(yīng)當(dāng)過(guò)多地加以限制, 逐步把農(nóng)民自有房屋推向市場(chǎng)。
我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家, 土地的所有權(quán)歸國(guó)家和集體。有人擔(dān)心一旦取消農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)限制, 會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地所有制性質(zhì)的改變, 造成農(nóng)村土地減少和浪費(fèi)。這種擔(dān)心完全沒(méi)有必要, 允許農(nóng)村住房無(wú)主體限制出售, 并不會(huì)改變宅基地的所有權(quán)性質(zhì), 宅基地的所有權(quán)仍歸原集體經(jīng)濟(jì)組織所有。受讓人所享有的僅僅是對(duì)房屋的所有權(quán), 對(duì)房屋占用范圍的宅基地只享有使用權(quán)。無(wú)論是城鎮(zhèn)居民還是其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員受讓農(nóng)村住房后, 仍應(yīng)接受國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)該宅基地的規(guī)劃與管理, 如遇國(guó)家建設(shè)規(guī)劃或者根據(jù)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃需要占用時(shí), 應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求, 國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償。至于土地減少和耕地浪費(fèi)問(wèn)題, 應(yīng)該歸咎于監(jiān)管不嚴(yán)、有法不依、執(zhí)法不力。[5]只要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督, 嚴(yán)肅宅基地審批紀(jì)律, 即可有效杜絕亂占耕地問(wèn)題。對(duì)此, 《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)有明確規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后, 再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)”。
按照“房地一體主義”原則, 房屋存在的基礎(chǔ)是土地, [6]房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移, 必然會(huì)引起宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移, 反之, 宅基地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移, 也必然會(huì)引起房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。這就是所謂的“地隨房走”和“房隨地走”。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定, 房屋所有人對(duì)宅基地享有的只有使用權(quán), 不享有所有權(quán), 其權(quán)能處分受到嚴(yán)格限制, 宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓, 但可以隨著房屋的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓。城市居民轉(zhuǎn)讓私有房屋, 其房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓, 不受任何限制, 而農(nóng)村房屋也是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn), 因此, 按照權(quán)利平等原則, 農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓自有房屋, 其房屋占用范圍內(nèi)的宅基地也應(yīng)當(dāng)無(wú)限制的隨房屋一并轉(zhuǎn)讓。這樣才能真正體現(xiàn)“房地一體主義”原則, 實(shí)現(xiàn)真正意義上的“地隨房走”。
應(yīng)該說(shuō), “一戶一宅”符合宅基地取得的公平原則, 這對(duì)于防止濫占濫用耕地具有積極的作用。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平大幅提高的今天, 對(duì)于“一戶一宅”, 我們應(yīng)當(dāng)有更高層次的理解。近幾年來(lái), 城市居民的居住條件不斷得到改善, 住房面積不斷增大, 作為農(nóng)民同樣需要改善生活條件, 增大居住面積。但鑒于國(guó)家耕地保護(hù)政策, 對(duì)于農(nóng)民初始宅基地的取得, 筆者認(rèn)為可以繼續(xù)維持“一戶一宅”政策規(guī)定不變, 適當(dāng)增加宅基地標(biāo)準(zhǔn)。[7]對(duì)于因購(gòu)買、受贈(zèng)、繼承等方式取得的宅基地則不應(yīng)受“一戶一宅”的限制。[8]
為了增加融資功能, 加快新農(nóng)村建設(shè)步伐, 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展, 在實(shí)行總量控制前提下, 可以允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在保障“一戶一宅”基礎(chǔ)上, 采取有償出讓等方式, 有計(jì)劃, 有限度地向任意市場(chǎng)主體拍賣荒山、荒地、荒灘等廢棄地建造住宅, “可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家土地分區(qū)法, 將農(nóng)村集體土地按用途分類為農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)經(jīng)營(yíng)性用地、非農(nóng)公益性用地和宅基地, 禁止農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)移。”[9]國(guó)家通過(guò)土地管理等監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
我國(guó)城鎮(zhèn)住宅用地使用權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)了“有償、有期限、有流動(dòng)”的市場(chǎng)格局, 加快了城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)至今還處于“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)”的狀態(tài), 嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了加快新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程, 必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用制度, 建立起“無(wú)償 有償、有期限、有流動(dòng)”的市場(chǎng)機(jī)制。
農(nóng)村宅基地?zé)o償取得制度是國(guó)家給予農(nóng)民的一種福利, 這種福利在一定程度上保障了農(nóng)民的基本生活條件, 也是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)基本權(quán)利, 因此, 對(duì)于農(nóng)民初始宅基地的取得, 筆者仍然支持其取得的無(wú)償性。眾多專家學(xué)者在論及農(nóng)村宅基地取得的無(wú)償性時(shí)都認(rèn)為, 宅基地的無(wú)償取得導(dǎo)致大量農(nóng)民亂占亂建、村干部違法批地和土地浪費(fèi)現(xiàn)象。實(shí)際上, 這些問(wèn)題的出現(xiàn)不應(yīng)該歸咎于宅基地的無(wú)償取得制度, 而是社會(huì)體制問(wèn)題, 是政府監(jiān)管不力造成的。宅基地?zé)o償取得僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于宅基地的初始取得, 而對(duì)于出賣住宅后希望再次取得宅基地的農(nóng)民以及其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員或城鎮(zhèn)居民取得宅基地則必須付出一定的對(duì)價(jià)。
關(guān)于宅基地使用期限問(wèn)題, 我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并未對(duì)此做出明確規(guī)定, 但根據(jù)多年來(lái)的實(shí)踐和習(xí)慣, 我國(guó)對(duì)于農(nóng)村宅基地采取的是無(wú)期限使用制度。按照農(nóng)村子女長(zhǎng)大成人后分戶習(xí)慣, 新戶產(chǎn)生, 就會(huì)產(chǎn)生新的宅基地需求, 由此也就導(dǎo)致了人口不斷更新, 宅基地需求不斷增加, 耕地越來(lái)越少的問(wèn)題。而在老人去世后子女又可以繼承老人的宅基地, 也就自然形成了一戶多宅現(xiàn)象。因此, 建立科學(xué)的宅基地使用期限和續(xù)期制度, 可以有效減少耕地浪費(fèi), 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
變“無(wú)流動(dòng)”為“有流動(dòng)”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求, 也是農(nóng)民房屋權(quán)利實(shí)現(xiàn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的要求, 這在第三部分已經(jīng)做了闡述, 在此不再贅述。
為了提高宅基地資源的利用效率, 國(guó)家可借鑒城市國(guó)有土地使用管理制度, 建立農(nóng)村宅基地強(qiáng)制收回制度。宅基地使用權(quán)人必須在規(guī)定期限內(nèi)按用途開(kāi)發(fā)使用其宅基地, 如果不按規(guī)定使用, 或閑置宅基地超過(guò)一定期限, 宅基地使用權(quán)人需向村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納一定數(shù)額的宅基地閑置費(fèi), 如果該宅基地繼續(xù)閑置, 達(dá)到一定期限, 村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)無(wú)償收回該宅基地。[10]
首先, 任何行為都不能脫離制度而獨(dú)立存在, 要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化, 就必須推進(jìn)制度建設(shè), 修改和完善相關(guān)法律法規(guī), 理順憲法、法律及國(guó)家政策的關(guān)系, 使得農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)有法可依。
其次, 監(jiān)督管理是市場(chǎng)正常運(yùn)行的保障。目前, 農(nóng)村住房及宅基地的管理機(jī)構(gòu)主要是土地管理部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府, 各地的監(jiān)督管理也不盡相同。由于我國(guó)有關(guān)農(nóng)村住房及宅基地管理制度滯后, 很多農(nóng)民取得宅基地建房不履行審批和登記備案程序, 導(dǎo)致農(nóng)村房屋買賣無(wú)據(jù)可循。明晰產(chǎn)權(quán)是流轉(zhuǎn)的前提, 因此, 國(guó)家應(yīng)建立健全農(nóng)村房地產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu), 完善農(nóng)村住房及宅基地強(qiáng)制登記制度, 加強(qiáng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理, 明確農(nóng)村住房和宅基地交易有效性的條件和方式方法。
農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題是當(dāng)前農(nóng)村工作的重要環(huán)節(jié), 解決好農(nóng)村住房的可流轉(zhuǎn)與宅基地不可流轉(zhuǎn)之間的矛盾對(duì)于加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 促進(jìn)社會(huì)和諧意義重大。因此, 要充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)能, 順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律, 改革現(xiàn)行農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育, 倡導(dǎo)理性交易, 促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的科學(xué)管理和有序運(yùn)行。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介： 毛維國(guó) (1964-) , 男, 山東膠州人, 山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授, 碩士生導(dǎo)師, 研究方向:社會(huì)法學(xué), 道德與法制教育。;
基金： 2011年山東省軟科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目《農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究》 (2011RKGA1075) 課題成果之一;
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