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曹益民

咨詢（Consultation）是人類智力和社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種社會化的科學(xué)勞動。

咨詢一詞的出現(xiàn)在我國已有1800多年的歷史。東漢南郡宜城（今湖北省宜城市南）人王逸為哀悼屈原而作的《九思·疾世》一文中，最早使用咨詢二字：“紛載驅(qū)兮高馳，將咨詢兮皇羲”，意思是說，屈原離國遠去，將要同傳說中有學(xué)問、畫八卦的伏羲商量和謀議?！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋，咨詢“多指行政當局向顧問之類的人員或特設(shè)的機關(guān)征求意見。”早在原始氏族社會中，就已出現(xiàn)了咨詢實踐的萌芽。在氏族酋長（或首領(lǐng)）身邊，聚集了一些咨詢?nèi)藛T，他們由一些德高望重、經(jīng)驗豐富的長老組成，掌管火、天時、祭祀、調(diào)解糾紛等事務(wù)，經(jīng)常向氏族、部落首領(lǐng)獻計獻策，并協(xié)助處理公共事務(wù)，因而有“四輔”之稱。 夏朝 君王左右設(shè)有“三正”大臣）、“四輔臣”（前曰疑，后曰萃，左曰輔，右曰粥）。春秋戰(zhàn)曲時期的“養(yǎng)士”是一個特殊的社會階層，他們不受國家、宗族、經(jīng)濟地位的限制，只要懷有一技之長，善言說，多謀略，均被各 國國 君奉為上賓，禮待有加。齊桓公供養(yǎng)食客80名作為他的“顧問”為其四處游說，出謀劃策，并認識到這是關(guān)系他前途命運的大事。劉邦延攬張良、蕭何，曹操重用茍或、郭嘉，劉備拜封諸葛亮、龐統(tǒng)，李世民器重魏征、房玄齡，朱元璋言從劉伯溫、朱升等等，都對他們開基創(chuàng)業(yè)、爭霸稱雄起到了重要作用。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，社會活動日趨復(fù)雜，咨詢已分化成行政管理的一項職能，個體智囊的作用已不能適應(yīng)職能要求，有必要設(shè)立和完善咨詢機構(gòu)，以一個集體組織的力量來實現(xiàn)咨詢職能。早在秦漢時期，軍隊中就設(shè)有專司咨詢職能的參軍和司部分咨詢職能的軍師職務(wù)，地方政府中也有類似的職務(wù)。這些常設(shè)性官職的出現(xiàn)，標志著中國古代的咨詢活動已由個體化逐漸轉(zhuǎn)向部分群體化。唐、宋以后，地方軍政長官的幕府（或衙署）主要是參謀和咨詢機構(gòu)，幕府中的幕賓專司咨詢之職，而不參事。清朝的議政大臣會議再現(xiàn)幕府之風(fēng)，帶來了“康雍乾盛世”。當然，中國封建制度的咨詢活動和咨詢機構(gòu)，與現(xiàn)代咨詢活動和機構(gòu)是不可同日而語的，存在很大的歷史局限性。

在西方國家，早期的咨詢活動可追溯到公元前后的羅馬帝國時期，但組織化、制度化的咨詢活動卻是伴隨著資產(chǎn)階級掌握國家政權(quán)后才得以萌生的。17世紀30年代，路易十四在法國軍隊中設(shè)立參謀長職位，為軍隊領(lǐng)導(dǎo)人出謀劃策。1806年，普魯士軍隊成立了參謀本部制，這種制度逐漸影響到西歐國家的政治體制。咨詢作為一種產(chǎn)業(yè)起源于英國，是隨著社會化大生產(chǎn)的發(fā)展而成長起來的。咨詢從個別服務(wù)進而形成一種行業(yè)，其發(fā)展、分化、成熟大體上經(jīng)歷了個體咨詢、集體咨詢、綜合咨詢和國際合作咨詢四個階段。20世紀以來，社會科學(xué)化成為西方發(fā)達資本主義國家的重要特征，決策科學(xué)化變得越來越困難，為解決這一矛盾，以美國為首的西方發(fā)達國家在加強政體內(nèi)部咨詢機構(gòu)建設(shè)的同時，紛紛在政體之外建立民間和半民間性質(zhì)的咨詢機構(gòu)。與此同時，專為企業(yè)提供咨詢服務(wù)的機構(gòu)也如雨后春筍般地出現(xiàn)，從而形成了兩次全球性咨詢機構(gòu)建設(shè)的熱潮，推動了世界咨詢業(yè)和咨詢市場的形成。

現(xiàn)代咨詢業(yè)務(wù)范圍十分廣泛，內(nèi)容極為豐富，按照不同的分類標準和方法有著不同的分類，依據(jù)咨詢業(yè)務(wù)的內(nèi)容，一般認為可分為五大類：決策咨詢（也有稱政策咨詢或綜合咨詢）（Decision making Consultation）、管理咨詢（Management Consultation）、工程咨詢（Engineering Consultation）、技術(shù)咨詢（Technical Consultation）和專業(yè)咨詢（Professional Consultation）。決策咨詢是決策者就決策問題向?qū)＜覍W(xué)者或特設(shè)的機構(gòu)等非決策者征詢意見的過程和活動，是帶有戰(zhàn)略性、綜合性的咨詢。主要內(nèi)容包括政府對重大政治性決策問題的咨詢，政府部門關(guān)于重大經(jīng)濟、科技、文化、外交和社會決策問題的咨詢，政府關(guān)于國際和軍事建設(shè)決策問題的咨詢，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略決策問題的咨詢等。這些咨詢?yōu)楦骷墰Q策者提供技術(shù)經(jīng)濟預(yù)測和論證，起到?jīng)Q策參謀的作用。決策咨詢已經(jīng)代表著當代咨詢業(yè)的發(fā)展方向。

公共決策咨詢（The Consultation of Public Decision making）是決策咨詢的一種重要形式，是國家公共權(quán)力主體對公共事務(wù)問題實施決策時，征詢專設(shè)研究機構(gòu)、專家學(xué)者或咨詢公司建議的一種活動和過程。

公共決策咨詢的特點可以概括為“六性”：

1.咨詢客體的多重性。公共決策咨詢所服務(wù)的對象，超出了其它咨詢形式。因為社會公共事務(wù)涉及到方方面面，每一項臭體事務(wù)的解決又涉及到相關(guān)部門的決策者。公共決策咨詢不僅為國家、省（市）、自治區(qū)決策者提供服務(wù)，還為地（市）、縣，甚至鄉(xiāng)的決策性問題提供服務(wù)；不僅為政治決策者服務(wù)，還為工程、科技、管理、企業(yè)、法律、環(huán)保、交通、能源等項目決策者服務(wù)，服務(wù)客體是多元的，不是單一的。咨詢的方案和建議也具有多元性，可供決策者選擇。

2、咨詢活動的高智性。咨詢的本質(zhì)是知識轉(zhuǎn)化，是智能運動。沒有知識就沒有咨詢。公共決策咨詢機構(gòu)是知識、技術(shù)與智力密集型企業(yè)。采用科學(xué)方法和技術(shù)手段，將科學(xué)知識和有用信息應(yīng)用于解決難題，是決策咨詢工作的主要任務(wù)?，F(xiàn)代城市住宅小區(qū)建設(shè)的決策，需要建筑專業(yè)、城建專業(yè)、環(huán)保專業(yè)、社會科學(xué)專業(yè)等專門人員來參與設(shè)計和論證，而每一個專業(yè)又涉及許多學(xué)科，為這樣的決策提供咨詢，沒有專業(yè)知識和技術(shù)分析能力是難以勝任的。美國為完成“曼哈頓工程”，先后動員了15000多名科技人員參與。公共決策咨詢活動是咨詢?nèi)藛T頭腦中所儲備的知識應(yīng)用和深加工的過程，是科學(xué)技術(shù)內(nèi)涵的一種開發(fā)，是以群體或群眾的智力服務(wù)于社會的。公共決策咨詢機構(gòu)智力結(jié)構(gòu)的合理性及其運用，是提供高質(zhì)量咨詢的保證。

3、咨詢過程的創(chuàng)新性。創(chuàng)新是咨詢的生命所在。咨詢的過程就是觀念創(chuàng)新、知識創(chuàng)新、方法創(chuàng)新的過程。公共決策咨詢活動是一個創(chuàng)新的事業(yè)，沒有真知灼見，不能棋高一籌，就贏得不了決策者的信任，提高不了決策質(zhì)量。按經(jīng)驗辦事，照搬照抄，有可能造成決策失誤。當決策者面臨新的、難以找到現(xiàn)成答案的問題時，必須依靠咨詢機構(gòu)和咨詢?nèi)藛T發(fā)揚創(chuàng)新精神，運用運籌學(xué)、系統(tǒng)工程、技術(shù)經(jīng)濟學(xué)、電子計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等新手段，采取預(yù)測研究等新方法，開拓性地提出決策建議和方案，解決前進中遇到的各種問題。

4、咨詢規(guī)模的集團性。古代和近代的咨詢，是依靠極個別的聰明人或掌握知識較多的能人，開展個別咨詢活動，來回答當時尚不發(fā)達的社會經(jīng)濟中出現(xiàn)的問題，這種方式與當時的勞動生產(chǎn)力水平是相適應(yīng)的?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)高度發(fā)達，學(xué)科門類高度分化，即使個人學(xué)識淵博，經(jīng)驗豐富，也不能完全回答和解決所有問題。

現(xiàn)代咨詢，特別是決策咨詢，除了發(fā)揮個人的聰明才智外，更多的是依靠智囊群體的綜合優(yōu)勢，把難題一一攻破。公共決策咨詢已從過去的個，體活動發(fā)展成為“大智庫”（Big Intelligence Storehouse），出現(xiàn)成建制、集團化的發(fā)展趨勢，從而增強了咨詢能力和聯(lián)合攻關(guān)水平。

5、咨詢體制的獨立性。公共決策咨詢機構(gòu)與秘書班子不同，既為決策者服務(wù)，又不能隸附于某個決策者，只有獨立研究，實事求是地提供客觀方案，才能真正起到咨詢作用。咨詢?nèi)藛T只對自己的科學(xué)研究結(jié)論負責(zé)，不對決策者現(xiàn)行或?qū)淼臎Q策負責(zé)。

6、咨詢?nèi)藛T的職業(yè)性。公共決策咨詢解決的都是大量的社會、經(jīng)濟、科技等問題，不是單一學(xué)科、單一技術(shù)、單一方法所能解決的，需要高素質(zhì)、職業(yè)化的各類專門咨詢?nèi)瞬?。著名的國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所是由美英等幾國的科學(xué)家組成的，集中了11個專業(yè)的專門人才。日本三菱電氣公司咨詢小組的13名成員中，就分屬物理學(xué)、化學(xué)、電工學(xué)、社會工程學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、企業(yè)管理學(xué)等7個專業(yè)。

健全和理想的公共決策咨詢應(yīng)該具有五種基本功能z1.問題分析功能（Problem Analysis Function）

公共決策咨詢必須能夠協(xié)助決策者分析公共問題的結(jié)構(gòu)，并且提出解決問題的方案。分析問題，首先要掌握信息和情報。咨詢機構(gòu)要對各種信息進行篩選、核實、整理、綜合研究，為分析問題創(chuàng)造條件。分析問題，要善于解決爭議。公共咨詢要有解決爭議的能力，提出新的見解，或?qū)δ骋粋€問題的可能解決途徑加以分析，

針對雙方僵持不下、進退兩難的決策窘境，能夠提出“雙方皆贏”、而不是“非贏即輸”的解決辦法，如在解決公眾糾紛、福利保障糾紛、土地糾紛、公共設(shè)施建設(shè)等問題方面，公共決策咨詢應(yīng)扮演爭議仲裁者的角色（Role of Dispute Arbitrator）。分析問題，還要有前瞻性。一般決策都往往把主要精力用于解決當前迫切的問題，對于未來的發(fā)展趨勢則考慮不多。咨詢?nèi)藛T的眼光和思路，一方面與決策者具有“同步性”，另一方面還應(yīng)有“超前性”，及早分析考慮決策者沒有來得及想或想得不深的問題，發(fā)現(xiàn)某些未被認識的問題，揭示問題中的某些矛盾。

2.政策設(shè)計功能（Policy Design Function）

科學(xué)的政策設(shè)計可以避免決策失敗和執(zhí)行失敗。公共決策咨詢能夠根據(jù)政策制定的意圖和要求，提供全盤性的政策設(shè)計方案，促使國家資源的有效配置，充當決策者的“外腦”（Out Brain）和“錦囊”（Coup Storehouse）。設(shè)計政策，提供決策參考方案，是公共決策咨詢機構(gòu)的基本職責(zé)和任務(wù)，也是其價值和存在意義所在。政策制定在于選擇。為了達到預(yù)定的目標，下級給上級提出的策略（行動方案）必須至少有兩個以上，而且必須說明各自的優(yōu)劣和得失，可供上級考慮和選擇，只會提出一個方案的下級是不稱職的。