一、項(xiàng)目概況
廣東省揭陽市9座污水處理廠項(xiàng)目包括揭陽市揭東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)，揭東區(qū)玉窖鎮(zhèn)、新亨鎮(zhèn)、錫場鎮(zhèn)，揭陽市區(qū)西區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)及普寧市洪陽鎮(zhèn)、占隴鎮(zhèn)、里湖鎮(zhèn)9座污水處理廠及其配套管網(wǎng)（揭東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)實(shí)施內(nèi)容僅包括污水處理廠），擬建總規(guī)模13.5萬噸/日，擬建管網(wǎng)總長度141.92公里，總投資約11.27億元。揭陽市9座污水處理廠是粵東西北地區(qū)市一級(jí)確定和實(shí)施城鄉(xiāng)垃圾收集和無害化處理設(shè)施、污水處理廠和配套管網(wǎng)等重點(diǎn)項(xiàng)目之一，是治理揭陽市水環(huán)境污染的重要舉措。
為加強(qiáng)城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決區(qū)域水環(huán)境污染問題，揭陽市人民政府牽頭負(fù)責(zé)揭陽市9座污水處理廠PPP項(xiàng)目捆綁招商，并授權(quán)揭陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局統(tǒng)籌采購事宜，作為采購人打包統(tǒng)一采購社會(huì)資本，普寧市人民政府、揭東區(qū)人民政府、藍(lán)城區(qū)及空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)或其指定機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目實(shí)施主體。確定社會(huì)資本方后，由各區(qū)（市）政府(管委會(huì))或其指定機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽署PPP協(xié)議，并負(fù)責(zé)后期項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督管理工作。
揭陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局聘請(qǐng)廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院、中國投資咨詢有限責(zé)任公司組成的團(tuán)隊(duì)提供技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律及商務(wù)方面的咨詢服務(wù)。通過競爭性磋商方式選擇北控水務(wù)（中國）投資有限公司作為該項(xiàng)目投資人，按照實(shí)施方案，由其設(shè)立四家項(xiàng)目公司，注冊(cè)地分別位于普寧市、揭東區(qū)、空港經(jīng)濟(jì)區(qū)及藍(lán)城區(qū)，四家項(xiàng)目公司分別與普寧市人民政府、揭東區(qū)人民政府、藍(lán)城區(qū)及空港區(qū)管理委員會(huì)簽署特許經(jīng)營協(xié)議，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，在特許經(jīng)營期限內(nèi)提供污水處理服務(wù)獲取污水處理服務(wù)費(fèi)，并在特許經(jīng)營期屆滿后將項(xiàng)目設(shè)施無償完好移交給揭陽市人民政府或其指定機(jī)構(gòu)。部分特許經(jīng)營協(xié)議是由區(qū)住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局作為甲方簽署的，所有特許經(jīng)營協(xié)議都是由北控水務(wù)（中國）投資有限公司作為乙方簽署的。
項(xiàng)目從 2015年4月份開始，先后經(jīng)歷了基礎(chǔ)調(diào)研及現(xiàn)狀分析、實(shí)施方案編制、項(xiàng)目采購等三個(gè)階段。2015年4月，由廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院和中國投資咨詢有限責(zé)任公司組成的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)開始進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)研及現(xiàn)狀分析，確定項(xiàng)目實(shí)施范圍和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；2015年5月完成《實(shí)施方案》（征求意見稿）并征求各部門意見。2015年5月28日，揭陽市住建局召開《實(shí)施方案》論證會(huì)。2015年7月27日，《實(shí)施方案》獲得揭陽市政府批復(fù)。2015年9月2日通過廣東省政府采購中心發(fā)布資格預(yù)審公告。2015年9月24日共有11 家國內(nèi)知名水務(wù)企業(yè)通過資格預(yù)審。2015年11月9日，與各投標(biāo)人進(jìn)行設(shè)計(jì)方案磋商。2015年12月4日與各投標(biāo)人進(jìn)行商務(wù)方案磋商。2015年12月22日發(fā)布項(xiàng)目成交公告，由北控水務(wù)（中國）投資有限公司中標(biāo)本項(xiàng)目。
二、運(yùn)作模式
項(xiàng)目運(yùn)作方式。綜合考慮本項(xiàng)目融資需求明確、有明確的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，但前期工作不充分，部分核心邊界條件暫不確定等因素，需統(tǒng)一項(xiàng)目的前期工作階段與后期建設(shè)運(yùn)營階段，由社會(huì)資本完成項(xiàng)目的立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、運(yùn)營及移交等工作，充分發(fā)揮社會(huì)資本技術(shù)先進(jìn)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢，促進(jìn)績效管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期成本控制。故揭陽市9座污水處理廠采用設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營-移交（DBFOT）模式。
資金籌措。北控水務(wù)（中國）投資有限公司100%出資成立四家項(xiàng)目公司。各項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本金不低于各子項(xiàng)目總投資的30%，揭陽市人民政府及各區(qū)政府（市政府或區(qū)管委會(huì)）均不參股項(xiàng)目公司。
項(xiàng)目實(shí)施主體。根據(jù)本項(xiàng)目的具體情況，相關(guān)運(yùn)作主體職責(zé)分工如下：
（1）揭陽市人民政府負(fù)責(zé)牽頭PPP捆綁招商，并授權(quán)揭陽市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局統(tǒng)籌采購事宜。
（2）揭陽市住建局作為采購人，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)開展項(xiàng)目的競爭性磋商工作，包括聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)PPP實(shí)施方案、編制資格預(yù)審文件及磋商文件等，組織各區(qū)政府(市政府或區(qū)管委會(huì))討論確認(rèn)上述方案與文件，聘請(qǐng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施項(xiàng)目采購，協(xié)調(diào)各主體簽署和履行PPP項(xiàng)目的協(xié)議等。
（3）普寧市人民政府、揭東區(qū)人民政府、藍(lán)城區(qū)及空港區(qū)管委會(huì)或其指定機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目實(shí)施主體，負(fù)責(zé)參與項(xiàng)目協(xié)議編制、項(xiàng)目物有所值評(píng)估、競爭性磋商等工作。確定中標(biāo)社會(huì)資本后，由各區(qū)人民政府(市人民政府或區(qū)管委會(huì))或其指定機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽署PPP項(xiàng)目的協(xié)議，并負(fù)責(zé)后期項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督管理工作。
風(fēng)險(xiǎn)分配框架。按照最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)有上限三個(gè)基本原則，本項(xiàng)目的核心風(fēng)險(xiǎn)可分配為：融資、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)；政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等主要由政府承擔(dān)；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等由政府和項(xiàng)目公司合理共擔(dān)。
合同體系。揭陽市住建局與中標(biāo)社會(huì)資本簽署《揭陽市9座污水處理廠PPP項(xiàng)目投資合作框架協(xié)議》，明確整體合作原則。
主要邊界條件：
（1）特許經(jīng)營期限：30年（含建設(shè)期1年）。
（2）土地使用權(quán)利。各污水處理廠建設(shè)用地保留在政府或其機(jī)構(gòu)名下，以零租金租賃形式提供項(xiàng)目公司使用，項(xiàng)目公司自行承擔(dān)與項(xiàng)目土地使用、房產(chǎn)等有關(guān)的各項(xiàng)稅費(fèi)。
（3）前期工作銜接和費(fèi)用承擔(dān)。政府方已完成或正在進(jìn)行的立項(xiàng)報(bào)批、可研編制及報(bào)批、環(huán)評(píng)編制及報(bào)批、初步設(shè)計(jì)等項(xiàng)目的前期工作，項(xiàng)目公司全部接受，并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，包括第三方顧問機(jī)構(gòu)咨詢費(fèi)用。
（4）政府和社會(huì)資本分工。揭東區(qū)、普寧市人民政府及空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、藍(lán)城區(qū)管委會(huì)分別負(fù)責(zé)完成對(duì)應(yīng)項(xiàng)目有關(guān)的選址規(guī)劃、土地征購、項(xiàng)目施工所需外電與進(jìn)廠道路建設(shè)等，協(xié)助社會(huì)資本完成相關(guān)政府審批工作。社會(huì)資本負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批、報(bào)批規(guī)劃選址意見、規(guī)劃選址評(píng)估、節(jié)能評(píng)估、建設(shè)用地規(guī)劃許可、可研編制及報(bào)批、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、審圖、工程預(yù)算編制、建設(shè)工程規(guī)劃許可等全部前期工作，以及項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)和設(shè)施移交。
（5）支付方式。采用環(huán)境效益付費(fèi)機(jī)制，不設(shè)保底水量，根據(jù)污水處理廠月平均進(jìn)水COD濃度確定進(jìn)水濃度系數(shù)，對(duì)各廠進(jìn)水濃度進(jìn)行考核，并以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)。污水處理服務(wù)費(fèi)采用“一廠一價(jià)、按日計(jì)量、按月支付、按月考核”的方式。污水處理服務(wù)費(fèi)的支付以當(dāng)月出水流量作為處理水量，根據(jù)月平均進(jìn)水濃度確定進(jìn)水濃度系數(shù)，按照污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式進(jìn)行計(jì)算。管網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)按月支付，計(jì)費(fèi)以起始日期為準(zhǔn)。各子項(xiàng)目污水處理廠的污水處理服務(wù)費(fèi)和管網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)均按特許經(jīng)營協(xié)議約定條款，由各市、區(qū)財(cái)政部門或項(xiàng)目實(shí)施單位按協(xié)議支付給相應(yīng)的項(xiàng)目公司。
（6）項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。市住建局協(xié)調(diào)各區(qū)政府(市政府或區(qū)管委會(huì))相關(guān)部門，建立綜合服務(wù)評(píng)價(jià)體系，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)。
（7）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。各污水廠出水執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)及廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)《水污染物排放限值》較嚴(yán)值，其中揭東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)污水處理廠除執(zhí)行以上標(biāo)準(zhǔn)外，出水同時(shí)執(zhí)行《城市污水再生利用-景觀環(huán)境用水水質(zhì)》（GB/T18921-2002）標(biāo)準(zhǔn)。最終出水執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以各項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)為準(zhǔn)，出水水質(zhì)接受政府部門的監(jiān)督。
（8）履約保障。項(xiàng)目將設(shè)立投資競爭保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和終止后維修保證金等保障體系，以保障項(xiàng)目按期建設(shè)、按時(shí)投入運(yùn)營，維護(hù)相關(guān)權(quán)益。
（9）價(jià)格終審。各污水處理廠與管網(wǎng)工程建設(shè)完工后，相應(yīng)的污水處理費(fèi)單價(jià)及管網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的確定最終必須以各項(xiàng)目經(jīng)政府相關(guān)部門審核后確定的投資金額進(jìn)行調(diào)整。
根據(jù)經(jīng)政府職能部門審計(jì)的靜態(tài)投資額，如投資低于中標(biāo)人財(cái)務(wù)方案靜態(tài)投資額5%或以上時(shí)，項(xiàng)目公司需根據(jù)投標(biāo)文件中污水處理費(fèi)或管網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的計(jì)算方法，固定中標(biāo)人投標(biāo)文件中的投資收益率和成本費(fèi)用等其它數(shù)據(jù)不變，調(diào)低運(yùn)營維護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
如由于政府原因造成審計(jì)投資額高于中標(biāo)人財(cái)務(wù)方案中的靜態(tài)投資額，則項(xiàng)目公司可申請(qǐng)相應(yīng)的調(diào)高污水處理服務(wù)費(fèi)或管網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
如由于項(xiàng)目公司自身原因造成審計(jì)投資額高于中標(biāo)人財(cái)務(wù)方案中的靜態(tài)投資額，則不對(duì)污水處理費(fèi)或管網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。
（10）項(xiàng)目違約處理。項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按照特許經(jīng)營協(xié)議履行約定義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失和解除特許經(jīng)營協(xié)議等。當(dāng)項(xiàng)目公司發(fā)生嚴(yán)重違約情形或危及社會(huì)安全和公共利益時(shí)，政府相關(guān)部門有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至啟動(dòng)項(xiàng)目提前終止程序。
（11）監(jiān)管方式。項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中，各區(qū)政府(市政府或區(qū)管委會(huì))委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管范圍主要包括采購、融資、合同履行、運(yùn)營績效、產(chǎn)權(quán)移交等。
三、借鑒價(jià)值
該項(xiàng)目是我國第一個(gè)不設(shè)保底水量、按環(huán)境績效付費(fèi)的完全PPP要義污水項(xiàng)目。項(xiàng)目建立了環(huán)境績效付費(fèi)機(jī)制，不設(shè)保底水量，根據(jù)污水處理廠月平均進(jìn)水COD濃度，確定進(jìn)水濃度系數(shù)，對(duì)各廠進(jìn)水濃度進(jìn)行考核，并以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)，破解污水處理廠進(jìn)水濃度低的難題。污水處理服務(wù)費(fèi)采用“按日計(jì)量、按月支付、按月考核”，顛覆了傳統(tǒng)污水處理廠招商中政府為投資人提供保底水量的模式，政府只對(duì)污水處理設(shè)施所發(fā)揮的減排效果進(jìn)行付費(fèi)，更有利于發(fā)揮投標(biāo)人技術(shù)優(yōu)勢，促使投標(biāo)人積極進(jìn)行污水配套收集管網(wǎng)優(yōu)化設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理維護(hù)。
同時(shí)，項(xiàng)目建立動(dòng)態(tài)績效評(píng)價(jià)機(jī)制，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營期的具體情況調(diào)整評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，以此作為污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算依據(jù)，保證項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量，促使投資人不斷優(yōu)化管理和技術(shù)水平。
創(chuàng)新采用DBFOT運(yùn)作模式，充分發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢。傳統(tǒng)BOT建設(shè)模式中，普通存在“政府出設(shè)計(jì)、企業(yè)搞建設(shè)”的矛盾和“管網(wǎng)不同步”的問題。為此，項(xiàng)目創(chuàng)新運(yùn)作模式，采設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營-移交（DBFOT）模式，政府方僅對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、出水水質(zhì)、進(jìn)水水質(zhì)和投資規(guī)模進(jìn)行限制，在項(xiàng)目前期工作階段就引入社會(huì)資本，由其完成項(xiàng)目的可行性研究、勘探設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、運(yùn)營及移交等工作，充分發(fā)揮社會(huì)資本技術(shù)先進(jìn)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目全周期成本控制。項(xiàng)目賦予企業(yè)更多的靈活性，統(tǒng)籌安排資金與工程規(guī)劃，切實(shí)做到配套管網(wǎng)與污水處理廠同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投運(yùn)，有效解決目前廠網(wǎng)分離問題，確保污水處理設(shè)施充分發(fā)揮治污能效。
小規(guī)模污水廠捆綁打包，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，增加項(xiàng)目吸引力。項(xiàng)目包含的9座污水處理廠，平均規(guī)模為1.5萬噸/天，最小規(guī)模僅為0.5萬噸/天，規(guī)模小、效益低、位置分散、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，缺乏吸引力。對(duì)此，項(xiàng)目將9個(gè)污水處理廠及其配套污水收集管網(wǎng)捆綁打包實(shí)行統(tǒng)一采購，充分發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)，大大提高了項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，在項(xiàng)目資格預(yù)審階段共吸引包括北控、首創(chuàng)、桑德、碧水源等14家國內(nèi)外知名的污水處理投資運(yùn)營商報(bào)名參加。
由市統(tǒng)籌捆綁項(xiàng)目統(tǒng)一采購，實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購主體分離，提高工作效率。本項(xiàng)目中創(chuàng)新性地將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購主體相分離，增強(qiáng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力度。項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)為揭東區(qū)、藍(lán)城區(qū)、空港區(qū)和普寧市政府，而項(xiàng)目的采購主體則是揭陽市住建局。由項(xiàng)目采購主體統(tǒng)籌負(fù)責(zé)采購工作，協(xié)調(diào)區(qū)政府、區(qū)主管部門、咨詢機(jī)構(gòu)及采購代理機(jī)構(gòu)配合工作，強(qiáng)化了項(xiàng)目工作的協(xié)調(diào)力度，提高了溝通效率，同時(shí)增加了政府信用水平，提升社會(huì)資本的投資信心。
該項(xiàng)目是我國第一個(gè)采用多階段競爭性磋商程序采購的PPP污水處理項(xiàng)目。該項(xiàng)目創(chuàng)新地采用三個(gè)階段的磋商程序，吸取投標(biāo)人的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，逐步形成政府和投資人的共識(shí)，以達(dá)到互利共贏的目的。第一階段邀請(qǐng)所有通過資格預(yù)審的供應(yīng)商進(jìn)行設(shè)計(jì)方案磋商，獲取優(yōu)質(zhì)技術(shù)方案，明確項(xiàng)目的技術(shù)要求；第二階段通過商務(wù)方案的磋商，明確項(xiàng)目的商務(wù)條件和服務(wù)要求；第三階段通過綜合評(píng)審的方式平衡技術(shù)方案和商務(wù)報(bào)價(jià)，選擇合適的社會(huì)資本，保證項(xiàng)目建設(shè)方案的優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和可實(shí)施性。
對(duì)落選投標(biāo)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保障技術(shù)方案質(zhì)量。鑒于本項(xiàng)目技術(shù)方案研制成本較高，對(duì)于通過設(shè)計(jì)方案及商務(wù)方案磋商，并參與第三階段最終報(bào)價(jià)的供應(yīng)商，采購人將對(duì)其設(shè)計(jì)方案費(fèi)用給予補(bǔ)償，以此提高投資人對(duì)項(xiàng)目的積極性，鼓勵(lì)投資人投入更多人力物力進(jìn)行技術(shù)方案的編制，確保項(xiàng)目獲得優(yōu)質(zhì)的技術(shù)方案。項(xiàng)目咨詢單位通過捆綁打包、創(chuàng)新運(yùn)作模式、建立了環(huán)境績效付費(fèi)機(jī)制等創(chuàng)新性措施，解決了傳統(tǒng)模式所面臨的問題，使得政府付費(fèi)能夠充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益，為粵東西北新一輪污水處理設(shè)施的建設(shè)乃至全國污水處理設(shè)施的建設(shè)提供了一個(gè)全新的模式。本項(xiàng)目在廣東省以示范案例的形式得到廣泛宣傳，受到了政府、運(yùn)營商與產(chǎn)業(yè)資本的一致認(rèn)可。
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