文 | 黃錕（國家行政學(xué)院新型城鎮(zhèn)化研究中心副主任、教授）
“郡縣治，天下安”。“小城鎮(zhèn)，大問題”?！靶〕擎?zhèn)，大戰(zhàn)略”。縣域經(jīng)濟發(fā)展既要依托小城鎮(zhèn)發(fā)展，又要寄希望于鄉(xiāng)村振興，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化的交匯之地。因此，如何協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興這兩大戰(zhàn)略，是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟崛起的重中之重。
1、城鄉(xiāng)二元“割裂”與城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展
城市和農(nóng)村作為兩個基本區(qū)域單元，就二者之間的關(guān)系來說，基本上有兩種觀點：一種觀點是把城市與農(nóng)村看作兩個單獨區(qū)域，城市區(qū)域通常被認(rèn)為是經(jīng)濟發(fā)展的引擎和增長極，需要優(yōu)先發(fā)展。當(dāng)今的主流經(jīng)濟學(xué)基本上持這個觀點。在具體實踐中，政策導(dǎo)向也基本上是以城市作為經(jīng)濟增長的引擎，所以很多國家在制定政策的時候，都把要素和資金重點投向了城市，城市得到了優(yōu)先發(fā)展。
從國內(nèi)經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化的快速推進使得我國工業(yè)化和現(xiàn)代化水平得到了大大提升；從國際經(jīng)驗來說，所有的發(fā)達(dá)國家都是城鎮(zhèn)化率比較高的國家，也都是完成了城鎮(zhèn)化進程的國家。所以城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略確實比較實用，能夠最大限度地實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，所以也被認(rèn)為是一種比較成功的發(fā)展路徑，但同時這也是一種不平衡的發(fā)展戰(zhàn)略。
而另外一種觀點，是把城市與農(nóng)村看作兩個關(guān)聯(lián)的區(qū)域，認(rèn)為城鄉(xiāng)兩個區(qū)域密切聯(lián)系、互融共生、協(xié)調(diào)發(fā)展。譬如說，城鄉(xiāng)之間，要素要流動，產(chǎn)業(yè)要分工，區(qū)域要協(xié)作，政策也要協(xié)調(diào)。這是一種平衡發(fā)展戰(zhàn)略，也是一種城鄉(xiāng)融合發(fā)展或城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策導(dǎo)向。當(dāng)然這種戰(zhàn)略和政策不能在一個國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的初始階段或者起飛階段就加以實施，而是要在經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化達(dá)到一定的水平才可以。所以我們國家提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是基于這個思路。
建國以來，我國實行的是城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，結(jié)果使得城市和農(nóng)村形成了兩個發(fā)展區(qū)域，一個是發(fā)展高地，一個是發(fā)展洼地。但實際上，城市和農(nóng)村都有自身的比較優(yōu)勢，都有獨特的資源稟賦。城市自然有其資金、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢。農(nóng)村卻擁有大量未激活的資源，比如閑置的農(nóng)房、閑置的土地，還有原生態(tài)的自然環(huán)境，這些都是城市所不具備的。鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場在農(nóng)村，而支持鄉(xiāng)村振興的要素資源主要集中在城市。要想促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就必須促使兩地的要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。
隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。從1996年開始，中國就進入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，到2017年中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過57%，這意味著中國進入了一個重要轉(zhuǎn)型期。
中國過去是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，而且人口基數(shù)特別大。在這種背景下，當(dāng)中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以后，其推進就要放緩。雖然這幾年中國城鎮(zhèn)化率平均以每年一點多個百分點的幅度高速增長，但是國內(nèi)國際公認(rèn)中國的城鎮(zhèn)化存在一個最大的問題，就是城鄉(xiāng)二元制度造成的農(nóng)民工群體。
但我們研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村剩余勞動力流出的速度在下降。從2011年到2016年，農(nóng)民工數(shù)量每年的增長率由4.4%下滑到了1.5%，雖然總量仍在增加，但增速在下降，這說明中國人口紅利在慢慢消失。
而且在人口流動過程中會出現(xiàn)這么一種情況，雖然中小城市放開了戶籍，但人口卻不愿意流動到這個城市和其周邊城鎮(zhèn)，包括縣城，為什么呢？這里有兩個致命的因素：一是大城市和中小城市之間存在堰塞湖效應(yīng)，二是大城市中心城區(qū)和外圍地區(qū)之間也存在堰塞湖效應(yīng)，其實質(zhì)是由城鄉(xiāng)二元制度和城市內(nèi)部二元制度造成的。
由于二元制度的存在，大城市和城市中心城區(qū)集中了更多優(yōu)質(zhì)公共資源與公共服務(wù)，人口自然就會聚集在這里，而不愿意向小城市和大城市外圍地區(qū)流動。比如北京，中心城區(qū)人口密度很大，生活成本很高，交通擁堵很嚴(yán)重，但是人口還是要往這里聚集。這樣一來，對于中小城市和縣域的發(fā)展是非常不利的。
由于資源和政策向城市傾斜，城鄉(xiāng)之間的收入差距依然很大。2016年，全國居民人均可支配收入23821元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33616元，農(nóng)村居民人均可支配收入12363元，城鎮(zhèn)居民是農(nóng)村居民的2.7倍。從全球來看，如此大的經(jīng)濟體中出現(xiàn)這種情況是不多見的。農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，問題重重，城鄉(xiāng)發(fā)展十分不均衡，亟需鄉(xiāng)村振興，迎頭趕上。
2、縣域經(jīng)濟發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體
中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)將近60%，這在客觀上要求發(fā)展的戰(zhàn)略重心應(yīng)從“城市優(yōu)先發(fā)展”過渡到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。所以要通過城鄉(xiāng)關(guān)系的改善，通過建立健全的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，大力推進縣域經(jīng)濟發(fā)展。
農(nóng)村發(fā)展和城市發(fā)展之間的關(guān)系密切相關(guān)。城鎮(zhèn)化是一個自然過程，是在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)上，隨著工業(yè)化進程的推進而不斷聚集人口而產(chǎn)生。而城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度以后又會促進工業(yè)化進程和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。十八大提出的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化“四化”同步發(fā)展，深刻地反映了這種關(guān)系，而縣域則是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主戰(zhàn)場。
人口集聚和城鎮(zhèn)化對于推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的作用非常明顯，尤其是對于縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動。人口的集聚必然帶來一些產(chǎn)業(yè)的集聚，會產(chǎn)生一些新的業(yè)態(tài)；人口集聚還會使得消費升級和增加，促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。人口不斷在縣城或小鎮(zhèn)集聚，就會對縣城和小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提出新的要求，就會形成一個龐大的產(chǎn)業(yè)集群。
以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，通過產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展，使人口、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素進一步集聚，進而推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，通過縣域經(jīng)濟的發(fā)展來促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，當(dāng)縣域經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到一定程度后，就會逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。所以說新型城鎮(zhèn)化是縣域經(jīng)濟發(fā)展的引擎，而鄉(xiāng)村振興是縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，城鄉(xiāng)一體化是縣域經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。
3、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推動縣域經(jīng)濟崛起
如何協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化這兩大戰(zhàn)略，推動縣域經(jīng)濟崛起呢？最重要的就是促進要素在城鄉(xiāng)之間自由流動和構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。
從整體來看，我國城市，尤其是大城市已經(jīng)進入后工業(yè)化階段，但廣大的農(nóng)村和縣域還比較落后，發(fā)展差距依然巨大。在不同的發(fā)展階段，政策的指向和重點要有所區(qū)別、有所側(cè)重。在經(jīng)濟發(fā)展新時代，必須要使要素和政策向農(nóng)村和縣域傾斜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，這是一個必然的選擇。
而目前的現(xiàn)實是，農(nóng)村資金依然在大量流向城市，而城市資金卻不愿意流向農(nóng)村。因為農(nóng)村的生產(chǎn)效率、利潤率都較城市低，而資本是逐利的。這就需要國家政策進行資金流向的調(diào)節(jié)。還有技術(shù)和人才，近幾年確實出現(xiàn)了人才由城市向農(nóng)村回流，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)通過政策傾斜鼓勵更多的技術(shù)人才流向農(nóng)村，尤其是要鼓勵農(nóng)民工帶著資本、技術(shù)和項目返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
從城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑來看，有三個基本類型：一是依托大城市大都市的擴散效應(yīng)，帶動周邊農(nóng)村和縣域?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化；二是通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的升級和集聚，帶動人口的集中，這是一種最原始的農(nóng)村城鎮(zhèn)化；三是建設(shè)新區(qū)新城。這三種形式都需要資源和政策的傾斜。
無論是城鎮(zhèn)化還是鄉(xiāng)村振興，政府和市場的調(diào)控是兩個最基本的手段。要構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，緊緊依靠政府是無法完成的。政府的能力畢竟很有限，需要借助市場的力量。城市經(jīng)濟發(fā)展更多依靠市場的手段，而城市的建設(shè)則更多要運用政府的調(diào)控，如PPP模式，就是在政府主導(dǎo)下，充分利用社會資本，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)。在市場競爭中，農(nóng)村是發(fā)展滯后區(qū)域，比較優(yōu)勢相對不明顯，其發(fā)展更多還是要靠政府的引導(dǎo)和支持。
在制度體系和支持政策上也需要進一步銜接。由于各項制度和政策之間具有內(nèi)在聯(lián)系，一旦聯(lián)系被破壞，就可能發(fā)生制度和政策上的沖突，因此，需要從發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展理念、發(fā)展階段、發(fā)展速度、發(fā)展路徑、發(fā)展手段、制度體系、支持政策等方面協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化。這就需要全面深化改革，創(chuàng)新戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、土地制度等制度體系以及財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、住房政策等配套政策體系，協(xié)調(diào)各項制度、政策之間的沖突。
（注：本文是根據(jù)作者在“河北省縣域特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級項目啟動儀式暨方塘城市沙龍”上的演講整理而成，已經(jīng)作者審閱。）
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