【釋義】本條是對森林資源實行保護性措施及建立森林生態(tài)效益補償基金的規(guī)定。
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一、森林是國家的寶貴資源，它不但能提供木材和其他林產(chǎn)品：而且具有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和防治空氣污染等多種社會效益。因此，保護森林就是保護我們?nèi)祟愖约骸Ｔ谌祟惖臍v史發(fā)展過程當(dāng)中，森林是人類的養(yǎng)育者，人類離不開森林，二者互相依存，缺一不可。從法律上規(guī)定對森林資源實行保護性措施，對于保護森林資源以及促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展，具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
二、依照本條規(guī)定，對森林資源實行的保護性措施有以下六個方面：
1.對森林實行限額采伐，鼓勵植樹造林、封山育林，擴大森林覆蓋面積。具體來講，就是國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量，全民所有的森林和林木以國營林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)；國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃，年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額；采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐，并按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)必須大于采伐的面積和株數(shù)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林規(guī)劃，因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)；各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織各行各業(yè)和城鄉(xiāng)居民完成植樹造林規(guī)劃確定的任務(wù)；新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織封山育林。
2.根據(jù)國家和地方人民政府有關(guān)規(guī)定，對集體和個人造林、育林給予經(jīng)濟扶持或者長期貸款。在經(jīng)濟扶持方面，主要包括調(diào)整林區(qū)的木材價格、將提價增收的部分留給木材生產(chǎn)單位，建立林業(yè)基金和森林生態(tài)效益補償基金，保證林業(yè)建設(shè)的資金來源。在貸款方面，主要是國家對造林、育林給予低息長期貸款，具體的貸款指標(biāo)和貸款利率，由中國人民銀行擬定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。
3.提倡木材綜合利用和節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品。隨著人民生活水平的不斷提高，總的趨勢是木材制品和重要林產(chǎn)品的需求呈上升趨勢，森林資源的消耗日益增大。森林資源雖然是再生性資源，但過量開采使用，也會造成資源的枯竭。因此，提倡木材綜合利用、節(jié)約使用木材，鼓勵開發(fā)、利用木材代用品，也是保護森林資源的必要措施。這是森林法修改決定中新增加的一項規(guī)定。節(jié)約使用木材，在有條件的地方實行以煤代木，發(fā)展沼氣和小水電等，改變我國農(nóng)村居民燒木取火的生活習(xí)慣。也可以發(fā)展人造板生產(chǎn)。如江西、福建、云南三省大力推行改燃節(jié)材、改灶節(jié)柴等技術(shù)措施，不但對森林資源的保護起到了積極作用，而且方便了人民生活，促進(jìn)了農(nóng)村文明建設(shè)。江西省贛南全區(qū)農(nóng)村的改灶、改燃率達(dá)到了91%，每年可減少木材消耗23萬立方米；直接經(jīng)濟效益達(dá)數(shù)億元。在煤炭、鐵道、建材等用材較多的部門，積極推廣金屬礦柱、水泥軌枕、塑鋼門窗等多種木材代用品。
4.征收育林費，專門用于造林育林。育林費就是從木材、竹材和一部分林產(chǎn)品的銷售收入中，征收一定數(shù)額的資金，用來造林育林，也叫育林基金。目前我國實行的征收育林費制度分為兩種：一種叫國有林育林基金，按第一次銷售價的21%，由生產(chǎn)單位向用戶提取；另一種叫集體育林基金，由木材經(jīng)營單位繳納，按第一次賣出價的12%提取。征收育林費是發(fā)展林業(yè)，不斷更新和擴大森林資源的重要措施，是國家法律確定征收的正當(dāng)費用。育林基金由林業(yè)部門統(tǒng)一征收，分級管理，?？顚Ｓ?，用于造林育林。
5.煤炭、造紙等部門，按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林。具體來講，就是煤炭、造紙等部門按照煤炭和木漿紙張等產(chǎn)品的產(chǎn)量提取一定數(shù)額的資金，專門用于營造坑木、造紙等用材林；冶金、鐵道、交通等部門應(yīng)當(dāng)安排造林綠化資金，制定使用管理辦法，實行?？?/p>
6:建立林業(yè)基金制度。按照1981年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》的規(guī)定，我國建立了林業(yè)基金制度。林業(yè)基金由國家對林業(yè)的投資、谷級財政的撥款.銀行的貸款、按照規(guī)定提取的育林基金和更新改造資金、接收的捐贈款、經(jīng)過批準(zhǔn)的其他資金等組成，主要用于營林生產(chǎn)性支出，曲各級林業(yè)部門按照規(guī)定權(quán)限分級管理，?？顚Ｓ?，年終結(jié)余允許跨年度使用。
三、本條第二款規(guī)定，國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。這是九屆全國人大常委會第二次會議修改森林法決定中新增加的一款規(guī)定。
1.防護林和特種用途林，大都屬于生態(tài)公益林。按第四次全國森林資源清查（1989-1993年），我國現(xiàn)有重點保護的生態(tài)公益林已成林1942.10萬公頃，近年新造517.27萬公頃，共計2513.37萬公頃，占全國森林總面積的五分之一。一般性保護的生態(tài)公益林(有的地方稱為兼用林、多功能林）占全國森林總面積的一半以上。目前正在進(jìn)行中的有三北防護林、長江中上游防護林、沿海防護林、平原綠化、太行山綠化、治沙六大工程；“九五”期間將新啟動黃河中游防護林、淮河太湖流域防護林、珠江流域防護林、遼河流域防護林四大工程。這十大生態(tài)建設(shè)工程，主要分布在三北、長江、珠江、黃、淮、遼河等江河中上游、1.8萬公里海岸線、水源農(nóng)田林網(wǎng)和風(fēng)沙沿線、大中城市周圍、水利工程水源區(qū)，區(qū)域跨度29省（市、區(qū)）近2000個縣。全國已建立森林和野生動植物類型自然保護區(qū)近520處，面積達(dá)5100多萬公頃，占國土面積的5.34%。其中69處被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級自然保護區(qū)，并有長白山等7處自然保護區(qū)加入國際人與生物圈保護網(wǎng)。已建20個瀕危動物救護基地，400多處珍貴植物遷地保護繁育基地，800多處森林公園，100多處植物園或樹木園和1.3萬公頃種子園。我國生態(tài)公益林建設(shè)取得了很大的成績。但這些森林資源只有生態(tài)和社會效益，主要是為了保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、美化環(huán)境等服務(wù)，無法進(jìn)行市場交換，造林營林的投入無法通過市場交換得到回收和補償，如果國家對經(jīng)營這部分森林資源再沒有補償，就會產(chǎn)生“少數(shù)人投入，全社會受益”、“相對貧困地區(qū)投資，相對富裕地區(qū)受益”的不合理現(xiàn)象。
2.森林生態(tài)效益補償基金是一項服務(wù)社會、受益全民的公益事業(yè)；是提高生態(tài)環(huán)境效能，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，提高人民生活質(zhì)量，實現(xiàn)國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。用法律的形式確定在全國范圍內(nèi)建立森林生態(tài)效益補償基金制度，是我國在社會主義市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的一項決策。
3.由于生態(tài)公益林不能砍伐利用，其建設(shè)和經(jīng)營需要國家財政支持，在財政困難的情況下，生態(tài)林建設(shè)經(jīng)營者無經(jīng)營收入,又得不到經(jīng)濟補償，有關(guān)的林場、自然保護區(qū)管理機構(gòu)普遍處于經(jīng)營困境。如列入“世界自然文化遺產(chǎn)”的廬山自然保護區(qū)，有國有林業(yè)經(jīng)營單位11個，專職護林員390多人，經(jīng)營森林面積22.73萬畝，由于財政投入有限，有關(guān)部門又不允許實施任何采伐作業(yè)，沒有經(jīng)營收入，有些單位職工工資發(fā)放都十分困難，正常護林工作也難以開展，而廬山旅游門票收入雖然十分可觀，但林業(yè)單位卻不能從中得到分文的補償。因此，有必要建立生態(tài)效益補償基金制度解決這一問題。目前，有些地方如江西、廣東和福建等省，為解決生態(tài)林建設(shè)管理資金問題，已開始采取一些生態(tài)效益補償?shù)拇胧?，取得了較好的效果。
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4.生態(tài)公益林的生產(chǎn)經(jīng)營者的勞動成果服務(wù)于全社會，其損失補償應(yīng)由政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌。建立森林生態(tài)效益補償基金，補償生產(chǎn)經(jīng)營者，是一種取之于民、用之于民，保證從事林業(yè)生態(tài)公益事業(yè)建設(shè)的林場職工和農(nóng)民有持久投入的積極性和承受能力，使林業(yè)生態(tài)公益事業(yè)正常運轉(zhuǎn)，持續(xù)、快速、健康發(fā)展。根據(jù)本條規(guī)定，森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。（編輯 呂子喬）
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