在國(guó)土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃編制，由于處在原有“城鄉(xiāng)規(guī)劃體系”與“土地規(guī)劃體系”融合轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何使規(guī)劃成果既能承載上位五級(jí)的總體規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村國(guó)土空間的安排，又能方便用地與鄉(xiāng)建項(xiàng)目很好的融合，是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。各地，也都在積極的探索之中。
今天給大家推薦的一個(gè)案例，是中元設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制、在儋州市政府及國(guó)土空間規(guī)劃主管部門(mén)的大力支持和精心指導(dǎo)下完成的真實(shí)項(xiàng)目。也許，會(huì)給規(guī)劃同行們帶來(lái)一點(diǎn)點(diǎn)啟發(fā)。
——楊春淮
· 01 ·
基本認(rèn)知：村莊規(guī)劃的實(shí)用性
要從哪里體現(xiàn)
我們?cè)谏弦黄诘奈⑽闹校?a target="_blank" >關(guān)于國(guó)土空間村莊規(guī)劃編制過(guò)程中若干重要問(wèn)題的思考）提到了一個(gè)問(wèn)題：村莊規(guī)劃的基本使命是什么。針對(duì)此問(wèn)題，我們給出了兩個(gè)要點(diǎn)：
* 村域范圍內(nèi)需要將上位國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的要求真正“落實(shí)到地”
* 按照“一戶(hù)一宅”要求和“三塊地”改革思路將鄉(xiāng)村建設(shè)用地“落實(shí)到戶(hù)”
這是認(rèn)知層面。如果從行動(dòng)的角度說(shuō)，我們認(rèn)為有幾個(gè)要點(diǎn)值得把握：
0101. 村莊用地關(guān)系清晰
這一點(diǎn)很容易理解，關(guān)鍵是要在“三調(diào)”成果的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃對(duì)各類(lèi)用地的安排落實(shí)到1:2000的實(shí)測(cè)地形圖之中。否則，上位5個(gè)層次的規(guī)劃成果，會(huì)在村莊規(guī)劃的層面上由于地形圖精度不夠而被弱化，導(dǎo)致前功盡棄。
▽
0102. 村莊建設(shè)用地類(lèi)型明確
我們概括出了至少4種用地類(lèi)型：
（1）現(xiàn)狀宅基地
即村民已經(jīng)居住的宅基地。這類(lèi)宅基有兩種情況：
* 一是要用“一戶(hù)一宅”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量其占地規(guī)模。通過(guò)對(duì)照每戶(hù)人家的真實(shí)人口，判斷其是否有子女需要待分宅基地。
* 二是要判斷其居住房屋的建筑質(zhì)量。如質(zhì)量好，且有空余房屋的，可以以“出租”方式做“鄉(xiāng)村民宿”。質(zhì)量差的破敗房屋，可以與戶(hù)主合作一起蓋新房，投資者獲得一部分面積的未來(lái)使用權(quán)作為回報(bào)。
（2）規(guī)劃宅基地
這是為“該分未分”以及規(guī)劃年限內(nèi)“待分戶(hù)”預(yù)留的，目前的土地使用權(quán)還在村集體手中。由于可使用年限較短，投資商可以通過(guò)與村集體合作，以租用方式獲得使用權(quán)。
（3）經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地
這是農(nóng)村“三塊地”改革中的重要地塊之一。村集體可以以“出租、入股、出讓”的方式與投資商合作（強(qiáng)烈建議用土地使用權(quán)“入股”的方式合作）。
（4）點(diǎn)狀用地
“點(diǎn)狀用地”這個(gè)詞，其實(shí)包含了兩層不同的意思，在實(shí)踐中往往會(huì)混淆。
“點(diǎn)狀用地”的第一個(gè)意思是指“點(diǎn)狀供地制度”。關(guān)于此，海南省自然資源及規(guī)劃廳于2019年11月發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀用地制度的意見(jiàn)》（瓊自然資規(guī)〔2020〕3 號(hào)），確定供地原則為“建多少、轉(zhuǎn)多少、批多少”。規(guī)劃編制單位按照“點(diǎn)狀用地項(xiàng)目建設(shè)用地總面積不超過(guò)30畝，單個(gè)點(diǎn)建設(shè)用地面積一般不低于 1 畝”的要求進(jìn)行精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)用地布局。即合適的項(xiàng)目可以獲得0.5畝以上、30畝以下的國(guó)有建設(shè)用地，與村集體建設(shè)用地融合在一起，共同推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。由于這塊地地處鄉(xiāng)間，與“城鎮(zhèn)”或“開(kāi)發(fā)區(qū)”的大規(guī)?！捌瑓^(qū)”用地相比呈現(xiàn)“點(diǎn)狀”分布，故稱(chēng)其為“點(diǎn)狀用地”。這里的“點(diǎn)狀用地”是一種與國(guó)有建設(shè)用地“拿地”程序并無(wú)二致的供地制度。
關(guān)于“點(diǎn)狀用地”的另一個(gè)理解，是一種規(guī)劃用地布局形態(tài)。對(duì)具體項(xiàng)目而言，從投資商的角度，把建筑物分散布局在山水林田湖草之間的景觀效果，顯然要比集中成片要好，并且性?xún)r(jià)比更高。這時(shí)的“點(diǎn)狀用地”其實(shí)是將建設(shè)用地以散點(diǎn)狀態(tài)分布的規(guī)劃布局形態(tài)。
▽
0103. 村莊建設(shè)用地規(guī)劃合理
目前的我們看到的村莊布局形態(tài)，基本上是自然形成的，少有統(tǒng)一規(guī)劃。這種自然形態(tài)顯然不利于節(jié)約用地、集約公共服務(wù)設(shè)施的綜合效能發(fā)揮。從合理性上來(lái)說(shuō)，村莊一定要相對(duì)集中布局。但是，農(nóng)民建設(shè)宅基地是一個(gè)隨機(jī)而漫長(zhǎng)的過(guò)程，我們只能通過(guò)政府的引導(dǎo)，讓村民逐漸的聚集到中心村（“聚集提升類(lèi)”村莊）中。因此，中心村村莊的建設(shè)用地安排一定要有前瞻性。
油文行政村的村莊規(guī)劃編制工作，就是依據(jù)這樣的大思路展開(kāi)的。
由于本項(xiàng)目涉及增量點(diǎn)狀用地的規(guī)劃落實(shí)問(wèn)題，在編制過(guò)程中也遇到了各種困難，好在開(kāi)發(fā)商、村集體和規(guī)劃主管部門(mén)都十分理解與配合。終于使規(guī)劃成果在內(nèi)容上各方都能接受、在程序上基本告一段落。借此機(jī)會(huì)，向他們表示衷心感謝。
· 02 ·
編制過(guò)程回顧
0201. 依法委托
根據(jù)《海南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則(試行)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“導(dǎo)則”）的相關(guān)要求，儋州市人民政府將油文行政村的村莊規(guī)劃編制工作納入了2019年度的編制計(jì)劃，并由南豐鎮(zhèn)人民政府組織實(shí)施工作。
隨后，依法委托中元設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)村莊規(guī)劃具體編制工作。
▽
0202. 工作階段
規(guī)劃編制工作主要分為“現(xiàn)狀調(diào)研、規(guī)劃編制和征求意見(jiàn)”三個(gè)階段。
（1）入村調(diào)研階段
規(guī)劃編制技術(shù)人員采取現(xiàn)場(chǎng)逐戶(hù)入戶(hù)調(diào)研、走訪座談、問(wèn)卷調(diào)查等方式，進(jìn)行駐村深入調(diào)研，充分聽(tīng)取村民訴求，全面掌握當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)資料，摸清家底，找準(zhǔn)問(wèn)題。
（2）規(guī)劃編制階段
在現(xiàn)狀調(diào)查分析研究的基礎(chǔ)上，依據(jù)“導(dǎo)則”并參考國(guó)土空間、鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行編制。
（3）征求意見(jiàn)階段
初步成果形成后，規(guī)劃編制人員參與村民代表大會(huì)、南豐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)座談會(huì)、專(zhuān)家評(píng)審會(huì)等會(huì)議，根據(jù)會(huì)議意見(jiàn)修改完善初步成果，并將修改完善后的成果通過(guò)“上墻、上網(wǎng)”等多種方式依法公開(kāi)公示。隨后，參與海南省試點(diǎn)村莊規(guī)劃匯報(bào)會(huì)和市政府空間規(guī)劃專(zhuān)題會(huì)等會(huì)議，并根據(jù)會(huì)議意見(jiàn)修改完善形成最終成果。
▽
0203. 項(xiàng)目過(guò)程
項(xiàng)目過(guò)程，歷時(shí)一年有余：
* 2019年5月，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，形成初步成果，征求村民意見(jiàn)；
* 2019年6月，按照村民意見(jiàn)修改村莊規(guī)劃成果；
* 2019年7月-2019年12月，向儋州市自然資源規(guī)劃局和南豐鎮(zhèn)人民政府匯報(bào)，并修改村莊規(guī)劃成果；
* 2020年4月，根據(jù)《海南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（征求意見(jiàn)稿），補(bǔ)充測(cè)量村域范圍內(nèi)的地形圖，修改（重新編制）村莊規(guī)劃成果；
* 2020年4月15日，參加由市人大組織的南豐鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)座談會(huì)，就村莊規(guī)劃編制進(jìn)展和思路進(jìn)行匯報(bào)；
* 2020年5月20日，參加專(zhuān)家評(píng)審會(huì)，并獲得原則通過(guò)；
* 2020年7月8日，按照專(zhuān)家意見(jiàn)修改規(guī)劃成果，參加由省自然資源與規(guī)劃廳組織的試點(diǎn)村莊規(guī)劃匯報(bào)會(huì)，并根據(jù)會(huì)議審查意見(jiàn)進(jìn)行修改；
* 2020年7月20日，參加市人大組織的試點(diǎn)村莊規(guī)劃審查會(huì)議；
* 2020年8月5日，參加儋州市政府空間規(guī)劃專(zhuān)題會(huì)議并獲得原則通過(guò)。
· 03 ·
規(guī)劃內(nèi)容簡(jiǎn)介
（1）背景情況
儋州市人民政府于2019年1月31日印發(fā)了《關(guān)于成立儋州市規(guī)劃編制工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（儋府〔2019〕5號(hào)），明確16個(gè)鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作組的成員及工作職責(zé)。南豐鎮(zhèn)油文行政村被納入村莊規(guī)劃編制計(jì)劃，并確定為儋州市試點(diǎn)規(guī)劃村莊之一。
油文行政村下轄“石井村、上達(dá)村、油文村、中間村、魁肚村”5個(gè)自然村，石井村為村委會(huì)所在地。
“多規(guī)合一”在油文行政村中共安排鄉(xiāng)村建設(shè)用地10.33公頃。其中：石井村3.98公頃、上達(dá)村1.90公頃、油文村3.28公頃、中間村0.70公頃、魁肚村0.47公頃。同時(shí)，村域內(nèi)還有1.49公頃獨(dú)立建設(shè)用地。
△ 《儋州市總體規(guī)劃（空間類(lèi)2015-2030）》
之“一張藍(lán)圖”局部圖（油文村范圍）
在村委會(huì)東側(cè)，有一處占地面積0.87公頃的建設(shè)用地，由村委會(huì)與企業(yè)合作建設(shè)鄉(xiāng)村旅游集散中心項(xiàng)目。截止2019年底，集散中心主體建筑已基本建成。投資商后續(xù)將在油文行政村的村域東北部開(kāi)展“嘉禾現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)觀光園”項(xiàng)目建設(shè)，該項(xiàng)目為海南省2018年、2019年重點(diǎn)項(xiàng)目，目前處于前期整理土地階段。
（2）存在問(wèn)題
儋州市“多規(guī)合一”成果在本文中為油文行政村預(yù)留了150畝建設(shè)用地指標(biāo)以配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但并未將此150畝建設(shè)用地落實(shí)到“多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”之中。因此，油文行政村僅有產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)，但無(wú)相應(yīng)的建設(shè)用地選址，導(dǎo)致后續(xù)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施建設(shè)。
（3）解決目前項(xiàng)目建設(shè)用地問(wèn)題的基本思路
為了促進(jìn)油文行政村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在嚴(yán)守生態(tài)底線、公平公正、合理布局的前提下，通過(guò)“村域閑置建設(shè)用地整合、村莊建設(shè)用地精準(zhǔn)安排”和“村域增量土地爭(zhēng)取”三條路徑來(lái)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地問(wèn)題。即：
* 通過(guò)村莊規(guī)劃統(tǒng)籌安排村域土地。整合利用村域范圍內(nèi)閑置的1.49公頃獨(dú)立建設(shè)用地；
* 根據(jù)“導(dǎo)則”關(guān)于“未來(lái)十年”預(yù)留分家戶(hù)宅基地和“一戶(hù)一宅”的相關(guān)要求，結(jié)合村莊人口年齡百歲圖進(jìn)行綜合分析。在確保公平公正的情況下，安排村莊未來(lái)預(yù)留分家戶(hù)的“宅基地”，同時(shí)整合出“村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”；
* 根據(jù)“點(diǎn)狀用地意見(jiàn)”的要求，努力爭(zhēng)取增量建設(shè)用地（不大于30畝）；
* 通過(guò)村域規(guī)劃，統(tǒng)籌安排上述兩條路徑整合的建設(shè)用地，將其以“點(diǎn)狀”的方式合理布局于項(xiàng)目區(qū)域之中，由企業(yè)引領(lǐng)村民受益，村委會(huì)、村民、企業(yè)三方合作，共同發(fā)展油文行政村的休閑農(nóng)業(yè)。
（4）為未來(lái)村莊的進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留空間
油文行政村位于南豐鎮(zhèn)與蘭洋鎮(zhèn)交界區(qū)域，周邊已建成“海南蓮花山氡泉森林養(yǎng)生文化景區(qū)”，該景區(qū)位于“藍(lán)洋溫泉國(guó)家森林公園”范圍內(nèi)。油文行政村的村域范圍內(nèi)約3/4的用地位于“藍(lán)洋溫泉國(guó)家森林公園”玉帝殿核心景觀區(qū)范圍內(nèi)，可借助其在藍(lán)洋溫泉國(guó)家森林公園周邊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。
魁肚村位于村域南部，靠近松濤水庫(kù)。根據(jù)《海南藍(lán)洋溫泉國(guó)家森林公園總體規(guī)劃（2020-2030）》（國(guó)家林業(yè)和草原局2020年1月19日批復(fù)），魁肚村位于森林公園九大功能區(qū)中的玉帝殿核心景觀區(qū)。
森林公園規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容主要有山林棧道、溝谷沿溪步道、森林探險(xiǎn)游步道、沿湖木棧道、景觀亭、觀景平臺(tái)、防火瞭望臺(tái)、觀景塔、沿游步道景點(diǎn)修整等。在魁肚村附近，配套建設(shè)停車(chē)場(chǎng)、保護(hù)管理點(diǎn)等內(nèi)容。根據(jù)“多規(guī)合一”關(guān)于魁肚村的用地安排，魁肚村鄉(xiāng)村建設(shè)用地0.47公頃，周邊主要為生態(tài)紅線區(qū)。
作為景區(qū)覆蓋型村莊，“多規(guī)合一”規(guī)劃安排的建設(shè)用地在周邊均為生態(tài)紅線區(qū)的情況下顯得尤為珍貴?？谴宓拈_(kāi)發(fā)利用，在滿足《海南省松濤水庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)的前提下，一方面可用于森林公園的配套設(shè)施建設(shè)，完善森林公園服務(wù)功能；另一方面，借助其靠近松濤水庫(kù)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的地理和生態(tài)優(yōu)勢(shì)，利用其稀缺的建設(shè)用地作為油文行政村鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)留用地，以備后續(xù)發(fā)展。
在規(guī)劃中，我們安排了魁肚村現(xiàn)有村民搬遷至中心村、現(xiàn)有房屋留下來(lái)與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行合作的方案作為備用（具體的合作思路，請(qǐng)參照我們以前的微文：一個(gè)通過(guò)整合宅基地建設(shè)海南特色鄉(xiāng)村民宿的實(shí)驗(yàn)性案例）。初步的調(diào)查顯示，9戶(hù)居民中有8戶(hù)表示同意。
· 04 ·
一點(diǎn)心得：村莊規(guī)劃中
解決項(xiàng)目建設(shè)用地的一般路徑
（1）調(diào)查現(xiàn)狀人口與現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模之間的關(guān)系
在村莊規(guī)劃編制前期，由熟悉村莊情況的村長(zhǎng)帶隊(duì)項(xiàng)目組入村入戶(hù)調(diào)查，了解每一戶(hù)的“成員構(gòu)成、年齡結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀宅基地、土地權(quán)屬”以及“使用情況”，摸清家底、找準(zhǔn)問(wèn)題，并根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)提供的村集體成員數(shù)據(jù)、結(jié)合南豐鎮(zhèn)派出所人口統(tǒng)計(jì)資料繪制村莊人口年齡百歲圖。
（2）在村莊規(guī)劃中落實(shí)“宅基地”與“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”
根據(jù)“導(dǎo)則”關(guān)于“未來(lái)十年”預(yù)留分家戶(hù)宅基地和“一戶(hù)一宅”的相關(guān)要求，結(jié)合村莊人口年齡百歲圖，在安排各自然村未來(lái)十年預(yù)留分家戶(hù)宅基地后，整合8.1畝村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和7.35畝預(yù)留分家戶(hù)宅基地作為產(chǎn)業(yè)用地。
（3）申請(qǐng)?jiān)隽繃?guó)有用地性質(zhì)的“點(diǎn)狀建設(shè)”用地指標(biāo)
為解決“多規(guī)合一”空有150畝建設(shè)用地指標(biāo)但未落地的問(wèn)題，儋州市根據(jù)年度土地平衡計(jì)劃，并結(jié)合《關(guān)于實(shí)施點(diǎn)狀用地制度的意見(jiàn)》的相關(guān)要求，為油文行政村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展落實(shí)30畝新增建設(shè)用地。
值得特別指出的是，在本項(xiàng)目中，我們以實(shí)事求是的態(tài)度，提出了“點(diǎn)狀用地”的“分圖則”控制方法。即：
這兩個(gè)技術(shù)層面基本原則的確立，成功地化解了“建設(shè)用地圖斑精確落地”與“建筑設(shè)計(jì)創(chuàng)作空間保留”之間的矛盾，并以“管控圖則”的方式兼顧了“建設(shè)用地控制”法定規(guī)劃的要求與“建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)”的市場(chǎng)銜接矛盾。
△ 村域產(chǎn)業(yè)用地管控圖則（示例）
（4）根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃需求，統(tǒng)籌安排用地布局
結(jié)合《儋州市南豐鎮(zhèn)油文行政村村莊規(guī)劃》，通過(guò)村域國(guó)土空間統(tǒng)籌，整合村域內(nèi)閑置的獨(dú)立建設(shè)用地、富余的鄉(xiāng)村建設(shè)用地和新增的建設(shè)用地，依據(jù)“點(diǎn)狀用地”的原則合理布局，促進(jìn)油文行政村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
* 增量點(diǎn)狀用地：30畝（需要通過(guò)“招拍掛”的方式依法獲得使用權(quán)）；
* 預(yù)留分家戶(hù)宅基地：8.1畝（通過(guò)“土地租用”的方式與村集體進(jìn)行合作）；
* 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地：7.35畝（通過(guò)“土地入股”的方式與村集體合作） ；
* 原有獨(dú)立建設(shè)用地“漂移”22.35畝（通過(guò)“土地入股”的方式進(jìn)行合作）；
· 05 ·
項(xiàng)目的階段性成果
* 到目前為止，項(xiàng)目走完了村莊規(guī)劃編制與審批的全部法定流程，并在將“點(diǎn)狀用地”落實(shí)到項(xiàng)目中的基礎(chǔ)上，整合了近70畝建設(shè)用地用于項(xiàng)目建設(shè)。
* 規(guī)劃編制單位在村域范圍內(nèi)，通過(guò)村莊規(guī)劃完成了30畝點(diǎn)狀用地涉及的各類(lèi)用地的占補(bǔ)平衡。
* 項(xiàng)目投資商根據(jù)上述供地方案、按照“點(diǎn)狀用地規(guī)劃布局”原則，委托相關(guān)設(shè)計(jì)院重新調(diào)整了項(xiàng)目規(guī)劃布局，并與法定的村莊規(guī)劃成果高度融合。
聯(lián)系客服
