再延長(zhǎng)三十年意味著什么
意味著堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制度不動(dòng)搖
“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”首先意味著要堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制不動(dòng)搖。十九大報(bào)告指出要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”,而這一“農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”就是指家庭承包責(zé)任制。家庭承包責(zé)任制作為中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,在中國(guó)發(fā)展史上發(fā)揮了豐功偉績(jī),雖然近年來出現(xiàn)了不少對(duì)土地細(xì)碎化、分散經(jīng)營(yíng)、集體弱化的憂慮,由此也帶來了一些對(duì)承包經(jīng)營(yíng)制度的質(zhì)疑之聲,但這些問題的出現(xiàn)恰好是對(duì)包括統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制在內(nèi)的“家庭承包責(zé)任制”貫徹落實(shí)不全面所致。無論是對(duì)壯大集體經(jīng)濟(jì)的追求,還是對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的追求,均不與家庭承包責(zé)任制相矛盾,也均不能否定家庭承包責(zé)任制作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的地位；農(nóng)村各種形式的股份合作也均應(yīng)以承認(rèn)并保障個(gè)體農(nóng)戶基于家庭承包所取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ),如此才能做到“統(tǒng)分結(jié)合”,這與改革開放前“只統(tǒng)不分”的“大鍋飯”是存在本質(zhì)區(qū)別的。因此,十九大的這一部署有力地否定了一些“以否定農(nóng)戶個(gè)體權(quán)利為代價(jià)重走集體化”的主張。
意味著新的承包期繼續(xù)定為三十年
從上世紀(jì)80年代初開始的第一輪承包設(shè)定的承包期是15年,1997年左右開始的第二輪承包期限延長(zhǎng)為30年,目前處于第二輪承包的后半段時(shí)期。對(duì)于第二輪承包到期后的承包期限設(shè)定,理論界和實(shí)務(wù)界一直存在“長(zhǎng)久說”、“70年說”、“30年說”等不同主張。其中“長(zhǎng)久說”主張不再設(shè)定承包期限,由農(nóng)戶實(shí)行永久承包,以此一勞永逸地解決“到期后如何處理”的難題,其依據(jù)則是黨的十七屆三中全會(huì)首次提出的“長(zhǎng)久不變”；“70年說”主張的理由則是與城市住宅土地使用權(quán)接軌；“30年說”的理由則是繼續(xù)沿用第二輪承包的期限。十九大的這一部署徹底了卻了對(duì)承包期限的紛爭(zhēng),也徹底解決了對(duì)“長(zhǎng)久不變”之內(nèi)涵理解的爭(zhēng)議:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”是指“承包制度長(zhǎng)久不變”,指“農(nóng)民集體和農(nóng)民成員之間整體的承包關(guān)系長(zhǎng)久不變“,這是一種抽象的政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系,而非針對(duì)具體的單個(gè)承包法律關(guān)系。換言之,“長(zhǎng)久不變”的是整體承包關(guān)系,而非單個(gè)具體的承包法律關(guān)系,更不是指向承包期。第二輪承包到期后集體有權(quán)利也有義務(wù)同其成員設(shè)定承包關(guān)系,但一次承包關(guān)系的存續(xù)期限只能是30年。
再延長(zhǎng)三十年不意味什么
不意味原人原地延包三十年
不可將“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”的部署僵化理解為“不調(diào)整原人原地承包“?！巴恋爻邪狡诤笤傺娱L(zhǎng)三十年”只是解決了第三輪承包的期限問題,并未對(duì)到期后是否調(diào)整后重新發(fā)包做出部署。我們認(rèn)為,十九大報(bào)告不寫明這一點(diǎn)是深思熟慮的安排,是十分明智的表現(xiàn),而不能將此延伸曲解為“不調(diào)整延包”。近年來,學(xué)術(shù)界對(duì)第二輪承包期屆滿后的延包是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整承包地塊存在幾種不同意見,“不調(diào)整原地延包說”的理由是穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期,避免到期前的短期行為,主要是基于效率的考量；“調(diào)整后重新承包說”的理由是三十年中人和地都因?yàn)樽匀簧?、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等原因而發(fā)生了結(jié)構(gòu)和數(shù)量的變化,再加上在第二輪承包期內(nèi)實(shí)行“生不增、死不減”政策,第二輪承包期結(jié)束時(shí)農(nóng)戶間土地承包數(shù)量不均的矛盾已經(jīng)積累到了一定程度,基于公平考慮延包時(shí)應(yīng)當(dāng)調(diào)整后重新分配。這兩種觀點(diǎn)很難說孰對(duì)孰錯(cuò),體現(xiàn)的是基于效率需求的穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與基于公平需求的“平均地權(quán)”之間的博弈。事實(shí)上,由于各個(gè)地方人地關(guān)系變化的情況不盡一致,在承包地征收時(shí)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象和方式也存在很大差異,而且在第二輪承包期內(nèi)是否嚴(yán)格執(zhí)行中央“增人不增地、減人不減地”政策的情況也不盡相同,從第一輪承包到期后第二輪承包的實(shí)際情況來看,調(diào)整承包方案的集體也占大多數(shù)。有鑒于此,我們認(rèn)為,對(duì)這一問題應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民集體的自主決策權(quán),允許各農(nóng)民集體根據(jù)實(shí)際情況民主決策到期后是“調(diào)還是不調(diào)”,“大調(diào)還是小調(diào)”,如此也順應(yīng)了“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的要求。因此,黨的十九大只明確承包期不明確是否調(diào)整的做法是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的安排,有利于通過“農(nóng)民當(dāng)家作主”的方式因地制宜平衡效率與公平價(jià)值。
如果將十九大的這一規(guī)定機(jī)械曲解為現(xiàn)有承包法律關(guān)系原戶原地再延長(zhǎng)三十年,則剝奪了第二輪承包期滿后農(nóng)民集體通過自決方式矯正累積的土地資源配置不公平狀態(tài)的權(quán)利,也剝奪了現(xiàn)在無地農(nóng)民成員的承包期待權(quán),甚至形成“現(xiàn)在有地的非集體成員再繼續(xù)承包三十年,現(xiàn)在無地的集體成員繼續(xù)三十年無地”的局面。這顯然不是這一規(guī)定的本意。
對(duì)于一些人擔(dān)心的到期后調(diào)整承包地可能會(huì)引起的“短期經(jīng)營(yíng)行為”問題,農(nóng)民事實(shí)上自己能找到兼顧平衡和效率的方法。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),為了避免在土地承包到期前的“短期經(jīng)營(yíng)行為”,穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)預(yù)期,同時(shí)也為了較好平衡現(xiàn)在無承包地的農(nóng)戶權(quán)益,一些集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)采用了“動(dòng)賬不動(dòng)地”的形式,不調(diào)整承包地,但是在賬面上調(diào)整農(nóng)戶之間的承包地權(quán)益,在集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌下由地多的農(nóng)戶對(duì)無地或少地的農(nóng)戶給予適當(dāng)補(bǔ)償。因此,在第二輪承包到期時(shí)一方面應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民集體自主決定是否調(diào)整承包地,不作統(tǒng)一硬性要求；另一方面可以鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在第二輪承包到期時(shí)不調(diào)整承包地,但采用“動(dòng)賬不動(dòng)地”方式平衡好農(nóng)戶間的利益。將十九大報(bào)告的規(guī)定曲解為“一律不予調(diào)整承包地繼續(xù)延包”顯然脫離農(nóng)村實(shí)際情況。
不意味原有流轉(zhuǎn)關(guān)系延長(zhǎng)三十年
對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)的承包地,無論是以出租、轉(zhuǎn)包方式還是以轉(zhuǎn)讓、入股方式流轉(zhuǎn),也無論流轉(zhuǎn)時(shí)是否約定流轉(zhuǎn)期限為剩余承包期,其流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的效力均不能及于二輪承包期限屆滿之后。《農(nóng)村土地承包法》第三十三條明確規(guī)定“流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限”,這是強(qiáng)制性而非任意性規(guī)定。如果流轉(zhuǎn)雙方約定了比剩余承包期更短的流轉(zhuǎn)期限,則適用這一約定期限；如果沒有約定流轉(zhuǎn)期限或者約定的期限比剩余期限長(zhǎng),則到剩余期限屆滿之時(shí)流轉(zhuǎn)關(guān)系終止。因此,“土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”絕非意味著“原有流轉(zhuǎn)關(guān)系再延長(zhǎng)三十年”,原有流轉(zhuǎn)關(guān)系是否延長(zhǎng),既要取決于新的發(fā)包關(guān)系中人地關(guān)系是否調(diào)整,又要取決于新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和土地經(jīng)營(yíng)者的流轉(zhuǎn)意愿,應(yīng)當(dāng)由土地經(jīng)營(yíng)者與新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人平等自愿協(xié)商確定,實(shí)則是達(dá)成新的流轉(zhuǎn)法律關(guān)系。因此,對(duì)現(xiàn)有流轉(zhuǎn)關(guān)系的法律保護(hù)不能及于新一輪的承包期。當(dāng)然,為了鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)行為,可以在流轉(zhuǎn)合同中對(duì)經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)先流轉(zhuǎn)權(quán)作出約定。
作者系國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部教授
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