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一、改革的背景

　　自1997年福建省第一條高速公路——泉廈高速公路建成通車運營以來，全省高速公路建設(shè)與運營管理體制一直實行“一路一公司”管理模式，即對某一開工建設(shè)路段，為充分發(fā)揮地方政府的作用和積極性，按照法人負(fù)責(zé)制的原則，由省市股東共同投資成立公司，負(fù)責(zé)所轄路段高速公路的建設(shè)與運營管理。建設(shè)期間路段公司受地方政府管理，開通運營后成建制移交福建省高速公路公司管理。

　　隨著福建省高速公路事業(yè)的發(fā)展，新開工建設(shè)和新開通運營路段不斷增加，一直沿用至今的“一路一公司”管理模式帶來的結(jié)果是福建省高速公路公司所管轄的路段公司不斷增加，許多地市都有多家路段公司。以福州市為例，目前就有福州京福高速公路公司、福州羅長高速公路公司、福州國際機場高速公路公司、福州國際機場二期高速公路公司、福州繞城高速公路公司、福建省高速公路羅寧分公司、福建省福泉高速公路有限公司等7家公司。除羅寧分公司為福建省高速公路公司全資子公司、福建省福泉高速公路股份公司已改制為經(jīng)營性公司外，其余均為省市合作的獨立法人公司。

　　“一路一公司”管理模式不僅造成路段公司眾多，而且?guī)碓S多管理弊端和局限性。鑒于福建省高速公路建設(shè)與運營管理體制現(xiàn)狀，積極探索管理模式改革，對路段公司進(jìn)行清產(chǎn)核資、股東權(quán)益清算，加快資產(chǎn)重組，精簡組織機構(gòu)，以“一市一公司”管理模式取代“一路一公司”模式，實施公司合并，組建具有法人資格的實質(zhì)性的區(qū)域性管理公司勢在必行。
　　
    二、“一路一公司”管理模式存在的主要問題

　　“一路一公司”管理模式存在的許多管理弊端和局限性，嚴(yán)重影響福建省高速公路事業(yè)的發(fā)展和企業(yè)的生命力。

　　1.效益不同，投資回報期和還貸期不同，無法實現(xiàn)“以豐補歉”的建設(shè)初衷

　　目前福建省高速公路大多是收費還貸公路，進(jìn)行收費的法律依據(jù)主要為《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》?！吨腥A人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》對收費還貸公路收費期限做出了明確規(guī)定：“政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年?！薄罢€貸公路在批準(zhǔn)的收費期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費?！?/p>

　　根據(jù)以上及相關(guān)法律法規(guī)，可以明確，福建省所有收費還貸高速公路即使比照中西部地區(qū)的政策，最高收費期限也僅為20年，收費期限屆滿前，效益好的路段能夠提前還清貸款的，就必須終止收費，還路于民。收費期限屆滿，即使尚未還清貸款，也必須終止收費。物價部門頒發(fā)的收費許可證中也依據(jù)法律法規(guī)明確規(guī)定收費期限為收費還貸至還清貸款本息為止。

　　由于福建省地處沿海丘林地帶，既有經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的沿海城市，又有眾多的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)山區(qū)，高速公路沿線路段受地域經(jīng)濟的影響重大，集中體現(xiàn)在不同路段車流量和收費額的巨大差異上。

　　以福州地區(qū)為例，①2000年初開通運營的羅寧段高速公路，全長33.114公里，總投資116,379萬元，股東投資49,500萬元，銀行貸款66,000萬元，開通至今，年均通行費分配收入約11,500萬元，年均凈利潤6,500萬元,至2007年6月底未分配利潤24,425萬元。該路段效益較好，扣除合理的股東投資回報，年均歸還貸款6,000萬元，收費還貸期大約10年，預(yù)計至2010年可還清貸款。

　?、?002年12月底開通運營的羅長段高速公路，全長59.041公里，總投資271,675萬元，股東投資123,200萬元，銀行貸款148,475萬元，開通至今，年均通行費分配收入約22,996萬元，年均凈利潤10,797萬元,至2007年6月底未分配利潤40,658萬元。該路段效益較好，扣除合理的股東投資回報，年均歸還貸款12,000萬元，收費還貸期大約12年，預(yù)計至2014年可還清貸款。

　?、?004年11月初開通運營的福銀福州段高速公路，全長101.085公里，總投資455,495萬元，股東投資186,760萬元，銀行貸款268,735萬元，開通至今，年均通行費分配收入約22,000萬元，年均凈利潤4,500萬元,至2007年6月底未分配利潤13,777萬元。該路段效益較差，扣除合理的股東投資回報，年均歸還貸款10,000萬元，收費還貸期大約需20年，預(yù)計至2024年可還清貸款。

　?、?006年12月底開通運營的福州機場高速公路，全長20.6公里，總投資136,900萬元，股東投資53,100萬元，銀行貸款83,800萬元，開通至2007年6月底，累計通行費分配收入2993萬元，月均約410萬元，至2007年6月底未分配利潤649萬元，月均凈利潤92萬元，預(yù)測年均凈利潤1,000萬元左右。該路段效益較差，扣除合理的股東投資回報，年均歸還貸款3,000萬元，收費還貸期大約需28年，預(yù)計至2034年可還清貸款。

　　從以上數(shù)據(jù)可以看出，車流量少、效益差的路段，在收費期限內(nèi)無法還清貸款，收回投資，收費期屆滿卻必須終止收費；車流量大、效益好的路段，在收費期限內(nèi)可提前還清貸款，收回投資，雖然收費期未滿但也必須終止收費，只能做到收回本路段投資，因此無法達(dá)到“以豐補歉”的作用。隨著山區(qū)高速公路建設(shè)里程以及建設(shè)成本的不斷增加，福建省高速公路投資無法在收費期限內(nèi)收回的矛盾將愈加突出。

　　2.機構(gòu)臃腫、人員過剩，效率低下、成本加大

　　隨著路段公司的不斷增加，機構(gòu)設(shè)置越來越多，人員越來越膨脹。由于路段公司均為獨立法人單位，每增加一個路段公司，都要增加相應(yīng)的內(nèi)部常設(shè)機構(gòu)，配備相關(guān)人員。以建設(shè)路段公司領(lǐng)導(dǎo)班子、黨政工團(tuán)、“五部一室”內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以及部分工勤臨時聘用人員這些必需的配置計算，一個路段公司至少需要80名管理人員。如此的機構(gòu)和人員配置在建設(shè)期結(jié)束，進(jìn)入通車運營后，機構(gòu)臃腫、人員過剩的矛盾就更加突出。一方面是建設(shè)期成建制轉(zhuǎn)入運營管理的部分專業(yè)技術(shù)人員，由于專業(yè)不對口，不能學(xué)以致用，無法適應(yīng)新的管理要求，造成人才浪費甚至流失；另一方面由于運營管理的特殊性，內(nèi)設(shè)機構(gòu)還需要增加，又不斷地增加各管理崗位的工作人員。老的一批建設(shè)管理人員難以安置，新的管理人員又不斷增加，由此造成運營管理效率低下，人員經(jīng)費不斷增加，管理費用不斷突破，運營成本居高不下。

　　3.重復(fù)建設(shè)、負(fù)債增加、資產(chǎn)流失

　　不斷增加的路段公司必然需要進(jìn)行相應(yīng)的辦公場所建設(shè)、行政車輛、辦公設(shè)備配備等，造成設(shè)施設(shè)備投入巨大，重復(fù)建設(shè)購置嚴(yán)重。每個路段公司投資建設(shè)辦公樓或購買寫字樓需投入上千萬元；管理車輛以每個路段公司配備10部計算，至少要耗資300萬元左右；計算機、復(fù)印機、傳真機、掃描儀、空調(diào)等辦公設(shè)備的購置也要花費100萬元左右。新增一家路段公司耗資就如此巨大，每個地市眾多的路段公司設(shè)立的累計投入就更是驚人的數(shù)目了。

　　同時，各自為陣的路段公司長短期負(fù)債決策隨意性較大，缺乏“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的有效約束機制，無法實現(xiàn)資源資金共享，互通有無，揚長避短的目的。一方面，部分路段公司缺乏資金科學(xué)調(diào)度手段，長短期借貸決策隨意性大，造成資金沉淀量巨大，閑置資金多，無法充分發(fā)揮資金效能；另一方面，一些路段公司資金緊缺，四處借貸，增加了資金成本，整個高速公路系統(tǒng)因此無謂的負(fù)債增加，投資成本不斷膨脹。

　　重復(fù)的資產(chǎn)購置及制度的缺失，又增加了資產(chǎn)流失的可能性。通過許多路段公司清產(chǎn)核資的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，路段公司在高速公路建設(shè)期間購置的資產(chǎn)，由于缺乏有效的管理機制，在轉(zhuǎn)入運營管理進(jìn)行資產(chǎn)清查時，資產(chǎn)或毀損嚴(yán)重，或去向不明，造成資產(chǎn)流失。
　　
    三、過渡性“一市一公司”管理模式的不足

　　目前福建省高速公路正在進(jìn)行“一市一公司”管理模式的試點改革，分別在福州市和漳州市成立管理分公司。但管理分公司尚不具備法人資格，只能對原來的路段公司進(jìn)行行業(yè)管理，原來的路段公司法人資格依然保留，仍須各自對外承擔(dān)法律責(zé)任，享有法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。這樣的“一市一公司”改革，帶來許多管理上的不便，影響了管理公司的效率，真正意義上只能算是過渡性改革。
　　
    四、“一市一公司”改革思路

　　1. “一市一公司”管理模式的含義

　　完善的“一市一公司”管理模式，應(yīng)是以地市行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，重組各地市行政區(qū)劃內(nèi)的所有運營路段公司，成立具有法人資格的實質(zhì)性的區(qū)域性管理公司，負(fù)責(zé)本行政區(qū)劃內(nèi)高速公路建設(shè)、運營管理，根據(jù)《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》有關(guān)“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的規(guī)定，統(tǒng)籌所轄區(qū)域高速公路籌融資管理、收費管理、還貸管理以及日常運營管理等，不斷完善區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施，做大做強區(qū)域性公司，最大限度提高企業(yè)生命力。

　　2. “一市一公司”改革運作意義

　?、乓?guī)范法人治理

　　具備獨立法人資格的區(qū)域性管理公司，能夠獨立享有法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，承擔(dān)民事責(zé)任，具有相對獨立的自主權(quán)，既受法律法規(guī)約束，又有股東會、董事會、監(jiān)事會三會分權(quán)制衡，有利于規(guī)范企業(yè)行為，符合現(xiàn)代企業(yè)治理機制和發(fā)展趨勢，與國際先進(jìn)的管理接軌，促進(jìn)企業(yè)持續(xù)發(fā)展。

　?、仆晟苾?nèi)控機制

　　現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營除對社會經(jīng)濟環(huán)境較敏感外，極大程度上取決于企業(yè)內(nèi)部管理、控制機制是否適應(yīng)復(fù)雜嚴(yán)峻的社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境變化的要求，不斷進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，提升企業(yè)競爭力。具備規(guī)范法人治理機制的區(qū)域性管理公司，可以有效地建立先進(jìn)的企業(yè)內(nèi)部管理機制、控制機制、激勵機制，并在執(zhí)行中不斷及時自我完善、健全，適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營要求。

　?、菍嵭小敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”、“以豐補歉”

　　“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、“以豐補歉”對福建省高速公路建設(shè)具有重大的意義和作用，有利于福建省高速公路建設(shè)、經(jīng)營管理的良性循環(huán)。規(guī)范的區(qū)域性管理公司的建立，可以充分按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對區(qū)域的高速公路建設(shè)經(jīng)營資金實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，有效降低資金成本。在法律規(guī)定的最高收費還貸期限內(nèi)，統(tǒng)籌通行費分配收入的使用，實現(xiàn)“以豐補歉”目的，保證高速公路投資資金的回收。

　?、葘崿F(xiàn)全省集團(tuán)管理

　　福建省高速公路系統(tǒng)按行政區(qū)劃全面成立規(guī)范的具有獨立法人資格的區(qū)域性管理公司后，全省高速公路可以實現(xiàn)集團(tuán)公司的規(guī)范管理，進(jìn)行財務(wù)集中核算管理、資金集中管理、預(yù)算集中管理、資產(chǎn)集中管理、集團(tuán)決策管理等，建立現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營機制，增強企業(yè)競爭力和生命力，實現(xiàn)企業(yè)價值最大化。

　?、勺龃笞鰪妳^(qū)域性管理公司

　　規(guī)范的區(qū)域性管理公司，建立了現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營機制，提高了企業(yè)的競爭力，增強了企業(yè)發(fā)展后勁，通過行業(yè)經(jīng)營的不斷積累，具備了多方位經(jīng)營和對外多行業(yè)投資的實力，有利于優(yōu)化企業(yè)資本構(gòu)成、投資結(jié)構(gòu)，做大做強區(qū)域性管理公司，為福建省高速公路長期發(fā)展提供資金保證。
　　3.“一市一公司”改革具體工作步驟

　?、懦闪ⅰ耙皇幸还尽备母镱I(lǐng)導(dǎo)小組，組長由省高速公路公司（省股東）領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副組長由地市股東領(lǐng)導(dǎo)、管理分公司、路段公司領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)“一市一公司”改革的相關(guān)工作，下設(shè)清產(chǎn)核資工作小組、股東權(quán)益清算工作小組、資產(chǎn)重組工作小組，分別組織開展清產(chǎn)核資、權(quán)益清算及資產(chǎn)重組工作。

　?、魄瀹a(chǎn)核資工作小組負(fù)責(zé)路段公司清產(chǎn)核資工作，制定工作方案，組織開展清查，全面摸清家底，并對盤盈盤虧情況進(jìn)行處理。

　　⑶股東權(quán)益清算工作小組負(fù)責(zé)股東權(quán)益清算工作，制定工作方案，組織開展清算，落實各方股東權(quán)益。

　　⑷聘請中介機構(gòu)對清產(chǎn)核資、股東權(quán)益清算情況進(jìn)行審計，出具中介審計報告。

　?、陕范喂竟蓶|會審議通過清產(chǎn)核資、股東權(quán)益結(jié)果和中介審計報告。

　?、寿Y產(chǎn)重組工作小組根據(jù)上述報告，擬定資產(chǎn)重組方案，提請召開路段公司股東會審議通過并按程序上報上級有權(quán)機關(guān)審批。

　?、烁鶕?jù)《中華人民共和國公司法》公司新設(shè)合并的有關(guān)規(guī)定，合并各方簽訂合并協(xié)議，并編制資產(chǎn)負(fù)債表及財產(chǎn)清單，進(jìn)入路段公司解散、清算程序，在十五日內(nèi)成立清算組，開始清算，清算組由路段公司股東組成。合并各方的債權(quán)、債務(wù)，由合并后新設(shè)的公司承繼。

　?、谈鶕?jù)上級批復(fù)、路段公司股東會決議以及工商部門有關(guān)規(guī)定辦理企業(yè)工商登記，區(qū)域性管理公司依法取得法人資格，正式成立并履行對地區(qū)高速公路建設(shè)與運營的全面管理。

                       作者單位：福州管理分公司