對(duì)收費(fèi)公路問(wèn)題的思考
(《交通財(cái)會(huì)》雜志第6期專(zhuān)稿) 許如清 2008年06月10日
[摘 要] 伴隨著我國(guó)公路交通事業(yè)的迅猛發(fā)展，收費(fèi)公路問(wèn)題一時(shí)間成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)收費(fèi)公路的產(chǎn)生、發(fā)展、存在的問(wèn)題及其成因的深刻剖析，提出了切實(shí)有效地解決我國(guó)收費(fèi)公路所面臨問(wèn)題的意見(jiàn)。
[關(guān)鍵詞] 收費(fèi)公路 問(wèn)題 意見(jiàn)
作為一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，中國(guó)的公路交通用了不到20年的時(shí)間，就走過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家一般需要40年才能完成的發(fā)展歷程。四通八達(dá)的公路網(wǎng)絡(luò)遍布城鄉(xiāng)，高速公路從零開(kāi)始一躍成為世界第二位的高速公路大國(guó)，其發(fā)展的速度和巨大的成就不僅令國(guó)人稱(chēng)道，也令世人矚目，這是中國(guó)的公路收費(fèi)政策所發(fā)揮的積極作用。但是，人們?cè)谙硎艽隧?xiàng)政策帶來(lái)的改革成果的同時(shí)，也對(duì)此項(xiàng)政策提出了許多質(zhì)疑,由此也引發(fā)了我們的思考。
我們知道，公路收費(fèi)并非源于我國(guó)，它是舶來(lái)品，但這項(xiàng)制度卻在中國(guó)得到了廣泛的應(yīng)用，并且產(chǎn)生了積極的效果。
新中國(guó)成立以后至80年代初，我國(guó)的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金來(lái)源單一，除國(guó)邊防公路外，國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有投入，公路的修建和養(yǎng)護(hù)主要依靠公路養(yǎng)路費(fèi)和民工建勤，以致公路交通成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放后，“瓶頸”問(wèn)題更顯突出。為了解決公路交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后于交通需求的問(wèn)題，從1984年開(kāi)始，廣東省率先突破了傳統(tǒng)的公路建設(shè)投融資體制，借鑒國(guó)際上運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展公路交通的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行貸款修路、收費(fèi)還貸的有效嘗試，取得了巨大的成效。國(guó)家充分肯定了這一改革嘗試，并在1984年12月國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第 54次常務(wù)會(huì)議上將“貸款修路、收費(fèi)還貸”確定為促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展的四項(xiàng)優(yōu)惠政策之一。自此，收費(fèi)公路開(kāi)始發(fā)展，銀行貸款、發(fā)行債券等融資方式逐漸成為了公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最為主要的資金來(lái)源。1997年全國(guó)人大更是將“國(guó)家允許依法設(shè)立收費(fèi)公路”作為一項(xiàng)法律制度在制定的《公路法》中予以確立。這一政策的貫徹執(zhí)行和法律制度的確立，有力地保障了我國(guó)公路建設(shè)籌資工作的開(kāi)展，長(zhǎng)期困擾我國(guó)公路建設(shè)資金不足的問(wèn)題得到了較好的解決，公路建設(shè)投資連續(xù)多年保持在每年幾千億元的高位水平上，推動(dòng)和加快了我國(guó)公路交通事業(yè)特別是高等級(jí)公路的發(fā)展，使我國(guó)的公路交通條件發(fā)生了質(zhì)的飛躍，公路路網(wǎng)的整體水平迅速得以提高，交通擁擠的狀況得以緩解，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸得以打通，各地投資環(huán)境迅速得到改善，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。在我國(guó)公路交通的發(fā)展進(jìn)程中，收費(fèi)公路政策功不可沒(méi)，其實(shí)施效果也得到了國(guó)際公路界的公認(rèn)和好評(píng)?？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，就不會(huì)有今天公路交通事業(yè)的發(fā)展。
20多年來(lái)，收費(fèi)公路在實(shí)踐、探索和創(chuàng)新過(guò)程中不斷發(fā)展，但隨著公路建設(shè)規(guī)模的快速擴(kuò)張和公路路網(wǎng)建設(shè)的日益完善，收費(fèi)公路引發(fā)的問(wèn)題也引起了各級(jí)決策者和社會(huì)的廣泛關(guān)注。
一是公路建設(shè)的債務(wù)規(guī)模迅猛增長(zhǎng)，公路建設(shè)投資所引發(fā)的債務(wù)問(wèn)題已顯突出, 特別是西部地區(qū)和二級(jí)收費(fèi)公路還貸率偏低，具有潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
二是收費(fèi)公路規(guī)模偏大、網(wǎng)站偏多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，這不僅影響了通行效率，也在一定程度上增加了車(chē)輛通行費(fèi)在公路運(yùn)輸成本構(gòu)成中的比重，增加了群眾的出行成本和不便。
三是收費(fèi)公路管理主體多元化，政府行業(yè)主管部門(mén)難以實(shí)施有效的統(tǒng)一監(jiān)管，少數(shù)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)企業(yè)為追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化，忽視公路維護(hù)管理，導(dǎo)致收費(fèi)公路的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)輸效率下降，使得路網(wǎng)的完整性和公眾利益受到一定程度的損害，服務(wù)水平難以滿(mǎn)足使用者要求。
四是一些地方收費(fèi)公路資產(chǎn)管理及收費(fèi)資金收支核算、使用等環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓及資金使用不規(guī)范的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。
我以為，產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的。它既突出反映了當(dāng)前收費(fèi)公路管理中存在的制度缺陷，也說(shuō)明了我們?cè)谑召M(fèi)公路監(jiān)管上的缺位，更是思想認(rèn)識(shí)上的偏差導(dǎo)致的結(jié)果。
出于認(rèn)識(shí)上的偏差，一些決策者通常將自80年代以來(lái)形成的以市場(chǎng)化運(yùn)作為主的公路投資和管理體制進(jìn)行固化，“四兩撥千斤”已成為一些決策者的投資決策理念，通常以很少的財(cái)政資金投入，甚至不投入資金，以政策換取資金的方式實(shí)現(xiàn)既定的公路建設(shè)目標(biāo)，卻忽視了這種體制在解決交通供給短缺問(wèn)題的同時(shí)也付出了較大的代價(jià)。雖然中央投資有車(chē)輛購(gòu)置稅和少量的國(guó)債資金，地方投資有部分公路養(yǎng)路費(fèi)等資金作為來(lái)源，其總量也有所增加，但其在公路建設(shè)完成投資量的比重卻在逐年下降，這與公路投資規(guī)模和建設(shè)速度形成了鮮明對(duì)照，從2001-2006年政府財(cái)政資金在公路建設(shè)完成投資量所占的比重中可以看出財(cái)政資金的短缺，且比重還在逐年減少，而通過(guò)市場(chǎng)化募集資金的比重卻在不斷提高（見(jiàn)下表）。
時(shí) 間
車(chē)購(gòu)稅及預(yù)算內(nèi)
資金占總投資%
國(guó)內(nèi)貸款
占總投資%
利用外資
占總投資%
自籌及其他資金
占總投資%
2001年
20.22%
43.18%
3.39%
33.21%
2002年
16.65%
38.80%
2.61%
41.94%
2003年
16.20%
43.84%
2.36%
37.60%
2004年
14.83%
42.49%
1.39%
41.30%
2005年
13.33%
40.06%
1.40%
45.20%
2006年
11.09%
43.00%
0.99%
44.92%
我們知道，市場(chǎng)化有其逐利的本質(zhì)，它與人們期待中的公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益屬性是格格不入的。正是由于這種機(jī)制的過(guò)渡依賴(lài)，我們就不難理解為什么公路建設(shè)的債務(wù)規(guī)模會(huì)如此迅猛的增長(zhǎng)，為什么今天會(huì)形成公路收費(fèi)站林立的狀況了。隨著我國(guó)公路建設(shè)貸款余額的不斷增加，“九五”乃至“十五”期間所產(chǎn)生的公路建設(shè)貸款又普遍進(jìn)入了償還期，而個(gè)別地區(qū)和個(gè)別項(xiàng)目又出現(xiàn)了償還困難的現(xiàn)象，這樣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的產(chǎn)生也就不可避免。
同樣出于認(rèn)識(shí)上的偏差，國(guó)家在稅費(fèi)收繳的政策上已將收費(fèi)公路作為一種產(chǎn)業(yè)來(lái)看待。我國(guó)的《公路法》將收費(fèi)公路分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政府還貸公路，即縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路。取得通行費(fèi)收入是為了償還貸款、集資款；另一類(lèi)是經(jīng)營(yíng)性公路，即國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路或依法受讓的政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路。取得通行費(fèi)收入是為了進(jìn)行經(jīng)營(yíng)并獲得一定的利潤(rùn)。不論是那一類(lèi)型的收費(fèi)公路都需要承擔(dān)國(guó)家的稅賦，所不同的是政府還貸公路雖不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性公路的營(yíng)業(yè)稅、所得稅等稅賦，卻需繳納水利建設(shè)基金。收費(fèi)公路承擔(dān)的稅賦或基金實(shí)際上又轉(zhuǎn)嫁到了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)年限上，而在收費(fèi)年限一定的情況下，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高的問(wèn)題就難以避免了。在經(jīng)營(yíng)企業(yè)追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化的情況下，忽視收費(fèi)公路服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題同樣難以避免。過(guò)多地依賴(lài)社會(huì)資金，也使公路收費(fèi)資金來(lái)源多元化的同時(shí)，收費(fèi)公路的管理主體也形成多元化了，特別是原本事業(yè)性質(zhì)的收費(fèi)公路，為了有利于通過(guò)市場(chǎng)募集建設(shè)資金，一旦以各種形式轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性企業(yè)后，其性質(zhì)發(fā)生了變化，在實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的要求下，其主管部門(mén)也就發(fā)生了變化，政府行業(yè)主管部門(mén)實(shí)施有效統(tǒng)一監(jiān)管的力度也隨之削弱，加之制度建設(shè)的滯后和政府監(jiān)管的不到位，收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓及資金使用不規(guī)范問(wèn)題的出現(xiàn)也就不難理解了。
還是出于認(rèn)識(shí)上的偏差，片面地追求快速發(fā)展，忽視了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性和財(cái)力的可能。由于公路交通建設(shè)是看得見(jiàn)、摸得著的形象工程，因此，部分地方政府為求政績(jī)，往往急功近利，一味強(qiáng)調(diào)了建設(shè)的速度，在財(cái)政資金不足的情況下，必然需要債務(wù)性資金來(lái)滿(mǎn)足。而中央政府對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)施的補(bǔ)助政策，一定程度上對(duì)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)張又起到了推波助瀾的作用。地方政府為了抓住機(jī)遇，爭(zhēng)取中央資金的支持，往往承諾地方項(xiàng)目配套資金已經(jīng)落實(shí)，而在地方資金一定的情況下，往往形成同一資金的“一女多嫁”，超能力的建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張，加大了建設(shè)資金的缺口，導(dǎo)致了債務(wù)的迅猛增長(zhǎng)。
如何有效地解決我國(guó)收費(fèi)公路面臨的問(wèn)題，不僅直接影響到我國(guó)公路事業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展，也影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展，影響到人民群眾的切身利益，影響到社會(huì)的和諧，因此，迫切需要我們認(rèn)真等待，并切實(shí)解決好。
首先，必須正確認(rèn)識(shí)公路的屬性。一般來(lái)說(shuō)，公路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，提供的是公共服務(wù)，從這個(gè)意義上說(shuō)，公路應(yīng)該屬于公益屬性，《公路法》也明確規(guī)定了公路所有權(quán)屬于國(guó)家。按經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)判別公路被認(rèn)為是一種公共產(chǎn)品，作為公共產(chǎn)品就應(yīng)由政府為主投資建設(shè)和管理，這也就是為什么我國(guó)絕大部分普通公路是不收費(fèi)的原由。但收費(fèi)公路的出現(xiàn)使人們對(duì)公路的屬性有了新的認(rèn)識(shí)。收費(fèi)公路又不同于一般的公共產(chǎn)品，公路部門(mén)提供的產(chǎn)品為道路通行服務(wù)，而收費(fèi)公路與其它公路相比其特點(diǎn)是提供道路的級(jí)差服務(wù)。目前的收費(fèi)公路主要集中在高速公路和部分一、二級(jí)公路上。由于收費(fèi)公路可以為客戶(hù)帶來(lái)交通擁擠的減少，運(yùn)距的縮短，時(shí)間的節(jié)約，運(yùn)輸量的增加等道路的使用效益，加之高等級(jí)公路建設(shè)的投資主要來(lái)源于社會(huì)資本，社會(huì)資本必然要求回報(bào)。因此，收取一定的費(fèi)用有其一定的合理性。也因此有些人將收費(fèi)公路認(rèn)定為是一種“準(zhǔn)公共物品”。但從性質(zhì)上看，社會(huì)資本的投入是特許經(jīng)營(yíng)，是有時(shí)限的，在核定的期限內(nèi)，投資者的合法權(quán)益要依法保護(hù)，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和服務(wù)功能也要切實(shí)體現(xiàn)。市場(chǎng)化的融資手段并不因此、也不能改變收費(fèi)公路的公益屬性，更不能削弱和替代政府部門(mén)在收費(fèi)公路建設(shè)、管理中的主導(dǎo)地位。
其次，必須按照公共產(chǎn)品的要求，確定政府的管理職能，解決政府在公共產(chǎn)品管理和供應(yīng)上的缺位問(wèn)題。要強(qiáng)化政府的責(zé)任和投入，逐步減少對(duì)社會(huì)資金的依賴(lài)。如果將本應(yīng)屬于政府承擔(dān)的責(zé)任，推給了社會(huì)和私人來(lái)承擔(dān)，那是政府的失職。社會(huì)資金可以利用，但不能替代政府的責(zé)任，政府主導(dǎo)規(guī)劃固然重要，資金投入，運(yùn)作管理也重要，這就需要我們克服認(rèn)識(shí)上的誤區(qū), 增加各級(jí)政府的財(cái)政投入。作為政府的管理部門(mén)還應(yīng)關(guān)注公路建設(shè)債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，雖然公路貸款的償還依賴(lài)于車(chē)輛通行費(fèi)收入，但是作為貸款主體的債務(wù)人基本上都是國(guó)有單位，這等于隱含了政府一定程度的擔(dān)保，相當(dāng)于公路債務(wù)是一種財(cái)政的隱性債務(wù)，而存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的公路又主要集中在中西部地區(qū)，處理不好，將不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更重要的是它將由體制內(nèi)的行業(yè)問(wèn)題演變成體制外的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。因此，一方面需要我們控制公路建設(shè)負(fù)債的規(guī)模、構(gòu)成及發(fā)展趨勢(shì)，構(gòu)建公路建設(shè)債務(wù)的預(yù)警機(jī)制，多方籌措資金，包括實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，以化解公路建設(shè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，需要增加各級(jí)政府的財(cái)政投入。我以為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，我國(guó)的財(cái)政實(shí)力已經(jīng)為政府增加對(duì)公路的投入提供了可能，特別是我國(guó)的財(cái)政收入已達(dá)到51,304億元，且每年還以百分之三十以上的速度增長(zhǎng)，這就使我國(guó)已經(jīng)由缺乏財(cái)力，難以解決積壓?jiǎn)栴}的階段，進(jìn)入到具備較為雄厚的財(cái)力能夠解決長(zhǎng)期積壓?jiǎn)栴}的階段，這也為我們解決公路的歷史債務(wù)問(wèn)題提供了可能。
第三，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策。雖然我國(guó)的公路交通事業(yè)發(fā)展成就巨大，但是，從總體上講，我們的公路交通事業(yè)發(fā)展仍不能滿(mǎn)足于經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需要，其服務(wù)體系與人民日益增長(zhǎng)的出行安全、方便、快捷的需求不適應(yīng)的矛盾還相當(dāng)突出。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)公路建設(shè)的任務(wù)依然繁重，建設(shè)資金不足的矛盾依然突出，單純依靠政府投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。歷史已經(jīng)證明，完全依靠政府的財(cái)政資金只能制約發(fā)展，同樣，過(guò)渡依賴(lài)社會(huì)資本，也只會(huì)制約公路交通事業(yè)的健康發(fā)展，甚至走向反面。因此，收費(fèi)公路政策仍將是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，交通部門(mén)籌集公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要渠道，但不能偏離“量力而行，盡力而為”的基本原則，對(duì)于收費(fèi)公路政策，我們既要利用好，更要把握好。
第四，必須遵循“調(diào)整結(jié)構(gòu)，控制規(guī)模；統(tǒng)貸統(tǒng)還，撤并站點(diǎn)；政府主導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)管”的總體要求，調(diào)整和完善收費(fèi)公路的發(fā)展政策。
“調(diào)整結(jié)構(gòu)，控制規(guī)?！保侵敢獓?yán)格按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，走“以非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的路子，各級(jí)政府加大對(duì)公路建設(shè)投入，控制收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模，優(yōu)化收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)；
“統(tǒng)貸統(tǒng)還，撤并站點(diǎn)”，就是要逐步撤并現(xiàn)有二級(jí)公路上的收費(fèi)站點(diǎn)，通過(guò)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，建立高速公路與其他收費(fèi)公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制；
“政府主導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)管”，就是要依法加強(qiáng)政府對(duì)收費(fèi)公路發(fā)展政策、發(fā)展機(jī)制、發(fā)展規(guī)模的管理。
第五，必須重視制度建設(shè)。我國(guó)的收費(fèi)公路政策是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在法律、制度和經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺失的背景下快速發(fā)展起來(lái)的。面對(duì)收費(fèi)公路當(dāng)前面臨的問(wèn)題，需要盡快完善和出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，加快制度、體制和機(jī)制建設(shè)，解決制度缺失、體制、機(jī)制不健全的問(wèn)題。以規(guī)范各方行為，這既是公路交通健康可持續(xù)發(fā)展的要求，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的要求。
(作者系中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)兼中國(guó)交通會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng))
