（原論文第一作者：同濟(jì)大學(xué)教授彭震偉）

第一部分

首先簡要解讀了“2019年5月中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》”中關(guān)于新時(shí)代國土空間規(guī)劃體系改革的相關(guān)內(nèi)容：主要包括國土空間規(guī)劃的“五級三類”體系，從而引出新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的政策背景要求。

第二部分

分析之前延續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)（城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地總體規(guī)規(guī)，以下簡稱城規(guī)和土規(guī)）現(xiàn)狀情況，主要著重論述其所存在的問題，具體包括：

1、兩規(guī)內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)管控需要相背

1）“土規(guī)”和“城規(guī)”之間在目標(biāo)、技術(shù)路線、實(shí)施手段等方面存在偏差，造成沖突

2）城規(guī)延續(xù)城市的編制手段方法，存在重鎮(zhèn)區(qū)，而輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)域統(tǒng)籌

3）土規(guī)自上而下的用地管控方式，過于粗放，精細(xì)化與彈性化不足

2、兩規(guī)鄉(xiāng)下傳導(dǎo)與落實(shí)情況較差

主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩規(guī)編制的內(nèi)容缺乏對村莊建設(shè)發(fā)展的切實(shí)引導(dǎo)，從而導(dǎo)致很多村莊規(guī)劃常年缺位。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的二元土地制度明顯，城鄉(xiāng)建設(shè)用地混雜

不同于城市用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)用地更多體現(xiàn)在包含更多集體用地，切鎮(zhèn)區(qū)中行政村混雜；

另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積過高，用地粗放。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模差異大、職能不完備，單一的既有規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)難以應(yīng)對

我國地域遼闊，不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模差異較大，單一的管控體制與多樣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不匹配；

職能不完備體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“不具有獨(dú)立財(cái)政和建設(shè)審批等權(quán)力，涉及建設(shè)空間管控和非建設(shè)空間管理的事權(quán)十分有限”，這就造成我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自然資源保護(hù)的不重視

同時(shí)現(xiàn)行單一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段等不能適應(yīng)多樣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第三部分

敘述現(xiàn)行空間規(guī)劃改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的要求，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、國家治理現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管控與事權(quán)協(xié)同

2、城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)自然資源和生態(tài)保護(hù)的作用

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活是新型城鎮(zhèn)化的客觀要求

第四部分

我國新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的定位特征，分別體現(xiàn)以下幾個方面：

1、借鑒英、法、日等國際經(jīng)驗(yàn)，得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)該“服務(wù)地方發(fā)展訴求，匹配鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)”。

2、明晰縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分，適當(dāng)下放縣級規(guī)劃建設(shè)管理權(quán)限

即按照《意見》所要求“誰編制、誰實(shí)施、誰監(jiān)管”的原則，鼓勵縣級政府放權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3、傳導(dǎo)市縣規(guī)劃的管控要求，強(qiáng)化實(shí)施性

銜接市縣空間規(guī)劃中保護(hù)開發(fā)指標(biāo)、建設(shè)指標(biāo)、歷史保護(hù)等方面，鼓勵與上位規(guī)劃同步編制，在市縣空間規(guī)劃只能夠更好體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)訴求。

4、創(chuàng)新鎮(zhèn)區(qū)空間用途管制方式

主要體現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體用地利用方式的創(chuàng)新探索；

同時(shí)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間總規(guī)和詳規(guī)的關(guān)系，創(chuàng)新編制內(nèi)容，傳導(dǎo)方式；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)采用“主導(dǎo)功能分區(qū)+關(guān)鍵要素控制”，即為詳規(guī)編制引導(dǎo)留有彈性，又實(shí)現(xiàn)了對重點(diǎn)地區(qū)要素的上位把控。

5、統(tǒng)籌引導(dǎo)村莊（詳細(xì)） 規(guī)劃

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃編制層面，將村莊納入其中，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋；明確村莊規(guī)劃為詳細(xì)規(guī)劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃中劃定村莊管控邊界，實(shí)現(xiàn)對開發(fā)邊界外地區(qū)的管控

第五部分

國土空間規(guī)劃改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃不僅僅是對于原鄉(xiāng)鎮(zhèn)多規(guī)的整合，更是一種從編制、審批、實(shí)施、監(jiān)管全流程的全新探索，是生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向下對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間開發(fā)、保護(hù)、利用和治理格局的整體謀劃，兼具底線管控與發(fā)展引導(dǎo)。

闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制重點(diǎn)的內(nèi)容：

1、嚴(yán)格保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域自然資源

主要對諸如生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等區(qū)域的明確界定，對各自然資源要素類作出精準(zhǔn)管控；建議與縣市級空間規(guī)劃相對接，納入其中。

2、剛性管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間的開發(fā)利用

堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則，可繼承傳統(tǒng)土規(guī)經(jīng)驗(yàn)，深化劃定城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)、特殊用途區(qū)、礦場與能源發(fā)展區(qū)等，繼而對各分區(qū)制定如鼓勵開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等具體要求。

3、統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間格局

其空間格局主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間結(jié)構(gòu)、鎮(zhèn)村體系、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)布局、綜合交通、公共服務(wù)、公共安全、公用工程等。

應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面統(tǒng)籌布局，剛?cè)岵?jì)，給詳細(xì)規(guī)劃留有調(diào)整空間，同時(shí)避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間總規(guī)的反復(fù)調(diào)整。

4、彈性規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)空間

建議采用相對彈性的“主導(dǎo)功能分區(qū)+要素控制”的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方法。

同時(shí)在大類功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上提出編制二類用地圖作為彈性引導(dǎo)示意。

5、底線管控村莊建設(shè)

建議對村莊拓展邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、保護(hù)建筑控制線等進(jìn)行劃定，對教育、民生類設(shè)施提出要求；在實(shí)施中實(shí)行“要素清淡”的方式管控；

同時(shí)除少數(shù)特殊村莊，不建議做綜合性規(guī)劃。

第六部分

對整個文章研究思路進(jìn)行總結(jié)；表示如何編制有效、管用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃，是下一步國土空間規(guī)劃改革走向深入的關(guān)鍵工作。

個人閱讀感受

本文基于國土空間規(guī)劃改革的背景，明確了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃編制內(nèi)容研究的必要性；結(jié)合現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有兩規(guī)存在的問題、國土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的要求、借鑒相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在明晰新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的定位基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面國土空間規(guī)劃內(nèi)容的重點(diǎn)。

文章邏輯結(jié)構(gòu)清晰，作者觀點(diǎn)具有啟發(fā)性，該研究課題對新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃具有一定的指導(dǎo)意義。