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提要

在充分認(rèn)識我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基本特征和問題的基礎(chǔ)上，明晰國家空間規(guī)劃體系改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系、城鄉(xiāng)融合和高質(zhì)量發(fā)展的要求，指出我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的必要性。繼而在研判國際經(jīng)驗(yàn)和縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分等的基礎(chǔ)上，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的定位特征是傳導(dǎo)落實(shí)縣市規(guī)劃、創(chuàng)新鎮(zhèn)區(qū)空間用途管制方式和統(tǒng)籌引導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃編制。并指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)包括自然資源管理、國土空間開發(fā)利用、鎮(zhèn)域空間格局、鎮(zhèn)區(qū)空間布局和村莊建設(shè)管控等。

關(guān)鍵詞

空間規(guī)劃；總體規(guī)劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；治理；村莊規(guī)劃

（全文刊登于《城市規(guī)劃學(xué)刊》2020年第1期）

2019年5月中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（下稱《若干意見》），提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一并分級分類的國土空間規(guī)劃。對應(yīng)我國的行政管理體系，形成以國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級，以總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃構(gòu)建三類空間規(guī)劃體系（圖1）。其中，關(guān)于省級、市級、和縣級國土空間規(guī)劃的討論已經(jīng)很多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的探討尚未展開（本刊編輯部，2019; 趙民，2019；王新哲，2019）。空間規(guī)劃改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國行政區(qū)劃的重要基礎(chǔ)單元，該層次的空間規(guī)劃上承市縣國土空間總體規(guī)劃，下引詳細(xì)規(guī)劃（含村莊規(guī)劃），十分關(guān)鍵。

圖1 國土空間規(guī)劃體系

截至2017年底我國有建制鎮(zhèn)18085個(gè)、鄉(xiāng)10314個(gè)，合計(jì)28399個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（中華人

民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2017），總?cè)丝谝?guī)模達(dá)到9.8億人，占全國總?cè)丝诘?0.5%。據(jù)測算，1982 年至2010年間，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“鎮(zhèn)”化貢獻(xiàn)率為44.1% （張立，2019）；2010—2015年間，進(jìn)一步攀升到了55.1%（劉盛和，等，2019）。從用地方面來看，2016 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地面積達(dá)40 815km2，占當(dāng)年全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的43.6%。這表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中起到重要的推動作用。因而，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面國土空間規(guī)劃編制的規(guī)范性和有效性關(guān)乎中國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，審慎研究與設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的國土空間規(guī)劃具有現(xiàn)實(shí)必要性。

新時(shí)期的國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面規(guī)劃的內(nèi)涵提出了新要求，即在有效整合既往的土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃等必要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，探索新的全域統(tǒng)籌框架，并積極對應(yīng)（和改革）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)的國土空間資源保護(hù)、開發(fā)、利用和治理有序開展。本文基于對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本特征和現(xiàn)存規(guī)劃問題的剖析，結(jié)合政策要求提出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的定位思考，并提出初步的重點(diǎn)內(nèi)容架構(gòu)，以期對相關(guān)的技術(shù)指南、規(guī)程等的制定提供參考。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的尷尬處境

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩規(guī)內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)管控需要相背離

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低層級的總體規(guī)劃編制單元，同時(shí)也是“多規(guī)沖突”最直接的呈現(xiàn)平臺（圖2）。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的核心規(guī)劃仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃（簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)”） 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)”），但長期以來兩規(guī)存在規(guī)劃目標(biāo)分離、技術(shù)路線偏差、實(shí)施手段偏差等多方面的突出矛盾,削弱了各自的嚴(yán)肅性與權(quán)威性（肖昌東，等，2012）。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)強(qiáng)調(diào)對地方發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，但普遍存在“重鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)而輕全域統(tǒng)籌”的問題，且在技術(shù)方法上沿用城市總規(guī)的范式框架和指標(biāo)體系（陳小輝，邱白嫣，2017），缺少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村的特定問題及現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)存在較大的局限性。

圖2 浙江省溫州市藤橋鎮(zhèn)“城總規(guī)”與“土總規(guī)”

傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)以“保護(hù)耕地和基本農(nóng)田”為主導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)自上而下的土地指標(biāo)分配和邊界管控，但其垂直分解的操作方式往往過于粗放、均質(zhì)而忽視現(xiàn)狀條件中的差異，且難以匹配地方的實(shí)際發(fā)展需求。與此同時(shí)，既往的土地利用規(guī)劃實(shí)施“縣鄉(xiāng)同步編制”的工作方法，且管控權(quán)力和審批權(quán)極度集中（省級和國家級，或者授權(quán)設(shè)區(qū)市審批），往往導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在完成了縣市的數(shù)據(jù)搜集等基礎(chǔ)任務(wù)之后，完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土規(guī)編制不了了之，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)無完整的正式成果。

而在管控層面，目前針對區(qū)域性的空間管制手段尚缺乏明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃（土總規(guī)和城總規(guī)）原本應(yīng)在村鎮(zhèn)層面具有實(shí)施性的空間管制作用，但實(shí)際的全域管控能力低下。主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制過程中“先圖后底”做法普遍、空間管制分區(qū)隨意，加之規(guī)劃管理中有效手段的缺乏造成了自然資源保護(hù)和監(jiān)管在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的嚴(yán)重滯后。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的向下傳導(dǎo)與落實(shí)差

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面基本有一套完整的城總規(guī)成果，但下位詳細(xì)規(guī)劃層面的控規(guī)、城市（鎮(zhèn)）設(shè)計(jì)及村莊規(guī)劃的編制完成度較低，這直接導(dǎo)致城總規(guī)的落地實(shí)施性較差。另一方面，在對村莊規(guī)劃的引導(dǎo)上，既往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)對村莊單元僅做宏觀的體系性引導(dǎo)（如劃定中心村、基層村等），而不涉及村莊具體的管控內(nèi)容和建設(shè)指導(dǎo)；傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)對于村莊的管控也僅限于建設(shè)用地與非建設(shè)用地的區(qū)分（三區(qū)四界），對村莊建設(shè)的管控作用較弱，且討論多年的村莊土地利用規(guī)劃基本沒有啟動編制?？傮w來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩規(guī)都表現(xiàn)出對鎮(zhèn)村的不適應(yīng)性，難以全面指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展和對空間資源的有效管控。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的二元土地制度明顯，城鄉(xiāng)建設(shè)用地混雜

城鄉(xiāng)二元土地所有制的并存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面體現(xiàn)明顯。2016 年住建部主持的全國121 鎮(zhèn)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地中的集體用地占比高達(dá)60%，而鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)仍有行政村的城鎮(zhèn)比例則高達(dá)64% （趙暉，等，2017），這也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體呈現(xiàn)出低密度和松散的空間結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積較大。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的這些特征亦間接導(dǎo)致了傳統(tǒng)兩規(guī)的頻繁失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)主要沿用了城市用地的規(guī)劃方法，對于存在大量集體用地的鎮(zhèn)區(qū)而言，顯得水土不服。住建部組織調(diào)研的121鎮(zhèn)數(shù)據(jù)顯示，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地高達(dá)207m2，雖然反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用的粗放，但也反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的用地指標(biāo)管控標(biāo)準(zhǔn)與地方實(shí)際之間的巨大偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)在鎮(zhèn)區(qū)的表達(dá)僅僅是“紅斑”，并未區(qū)分土地權(quán)屬的差異，亦未實(shí)施用途管制分區(qū)，即“粗放有余，精細(xì)不足”。

1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模差異大、職能不完備，單一的既有規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)難以應(yīng)對

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模差異很大。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均轄區(qū)規(guī)模是220km2，但最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)達(dá)5.2 萬km2 （新疆若羌縣羅布泊鎮(zhèn)，相當(dāng)于25個(gè)深圳，2017年人口4 300 人）。從鎮(zhèn)域常住人口規(guī)模來看，75%的鎮(zhèn)在5萬人以下，但也有超過300個(gè)建制鎮(zhèn)（非縣城）的鎮(zhèn)域人口規(guī)模超過10 萬人。從鎮(zhèn)區(qū)常住人口規(guī)模來看，2016年底鎮(zhèn)區(qū)人口大于10萬人的特大鎮(zhèn)有72 個(gè)（除去縣城關(guān)鎮(zhèn)以外）（表2），但是由于我國設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和審批過于嚴(yán)格，通過法定程序自上而下實(shí)現(xiàn)“建制鎮(zhèn)升格為市”的十分稀少。

與此同時(shí)，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能不完備，不具有獨(dú)立財(cái)政和建設(shè)審批等權(quán)力，涉及建設(shè)空間管控和非建設(shè)空間管理的事權(quán)十分有限，尤其對重要自然資源的管理權(quán)限幾近缺失，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面對于生態(tài)資源保護(hù)與監(jiān)管缺乏足夠的重視，這也是我國山水林田湖草等自然資源破壞嚴(yán)重的原因之一。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間巨大的差異相矛盾的是，現(xiàn)有的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、編制辦法、技術(shù)規(guī)程等（無論是“城總規(guī)”，還是“土總規(guī)”），缺少分類指導(dǎo)的針對性內(nèi)容，基本是整齊劃一的規(guī)定性條款，導(dǎo)致規(guī)劃的適應(yīng)性差，難以因地制宜滿足實(shí)際的建設(shè)管理需求。

2 空間規(guī)劃改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的要求

2.1 國家治理現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管控與事權(quán)協(xié)同

本質(zhì)上看，空間規(guī)劃是國家開展空間治理的重要手段。新的國土空間規(guī)劃體系作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，同時(shí)也將重構(gòu)不同層級政府之間的事權(quán)關(guān)系，成為規(guī)制地方發(fā)展的重要治理工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國行政體系的基礎(chǔ)單元，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)下事權(quán)有限的條件制約下，積極響應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)，建構(gòu)起與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)高度匹配的規(guī)劃管控體系，以及探索重構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代治理要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級地方政府，應(yīng)有總體層面的規(guī)劃來引領(lǐng)和管控全域國土空間的保護(hù)、開發(fā)、利用和治理。

2.2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)自然資源和生態(tài)保護(hù)的作用

十八大以來，生態(tài)文明成為指導(dǎo)我國各方面建設(shè)的重要思想。《若干意見》中明確要“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念，這就要求國土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)要建立在生態(tài)視角與生態(tài)價(jià)值觀之上(楊保軍，等，2019)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最接近自然資源的政府層級，具有重要的自然資源和生態(tài)保護(hù)的作用，是國土空間規(guī)劃有效實(shí)施的關(guān)鍵。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局等需要有總體層面的布局安排，發(fā)揮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作用，既要考慮與縣市的銜接，也要考慮與鄉(xiāng)村的融合。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活是新型城鎮(zhèn)化的客觀要求

2018 年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出“高質(zhì)量發(fā)展的要求”，分級分類的國土空間規(guī)劃體系的建立與完善是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是國家新型城鎮(zhèn)化的客觀要求。相較于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土總規(guī)，新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對全域各類自然資源的管理和空間資源的有序開發(fā)利用，不僅落實(shí)“多規(guī)合一”，更要充分重視城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大空間的發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)發(fā)展方式、生活方式及治理方式的轉(zhuǎn)變（莊少勤，2019；張尚武，2019）。顯然，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，僅靠縣市層面的國土空間規(guī)劃是難以實(shí)現(xiàn)的，需要因地制宜、深化細(xì)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。

3 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的定位特征

3.1 國際經(jīng)驗(yàn)：服務(wù)地方發(fā)展訴求，匹配鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)

以具有典型意義的英、法、日三國規(guī)模尺度與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為相近的行政單元為對象，其空間規(guī)劃的特點(diǎn)、事權(quán)關(guān)系等對思考新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的必要性和定位等有參考和借鑒價(jià)值。英國現(xiàn)行地方層面的空間規(guī)劃包括地方規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃，前者是總體層面的規(guī)劃，后者是偏向于實(shí)施和詳細(xì)層面的規(guī)劃。地方規(guī)劃主要應(yīng)用于市、郡、區(qū)級的行政單元，由地方規(guī)劃當(dāng)局進(jìn)行編制和審批，從尺度上與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似（田穎，耿慧志，2019）。法國的市鎮(zhèn)層面包括市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體，與我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)模尺度上大體相當(dāng)。法國在市鎮(zhèn)層面編制《地方城市規(guī)劃》和《市鎮(zhèn)地圖》，前者針對較大的市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體，后者適用于較小的市鎮(zhèn)，主要劃定分區(qū)、提出具體土地利用和建設(shè)指標(biāo)，作為實(shí)施地方規(guī)劃管理的依據(jù)（孫婷，2019）。日本的空間規(guī)劃包括國家、都道府縣和市町村三個(gè)層級，其中市町村是最基層政府，從市到町到村，其鄉(xiāng)村性越明顯。從規(guī)模上而言，日本的町村與我國鎮(zhèn)鄉(xiāng)較為匹配。町村與市一樣，有自己的土地利用規(guī)劃，內(nèi)容偏重總體概要性和發(fā)展導(dǎo)向性（譚縱波，高浩歌，2018）。

從國際經(jīng)驗(yàn)可看出，各國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面普遍有總體層面的空間規(guī)劃作為地方發(fā)展的指引，其空間規(guī)劃主要是在相關(guān)的法律法規(guī)的框架約束下，服務(wù)于地方發(fā)展的需要而編制，且與地方政府的事權(quán)高度匹配。

3.2 明晰縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分，適當(dāng)下放縣級規(guī)劃建設(shè)管理權(quán)限

《若干意見》中指出，按照“誰組織編制、誰組織實(shí)施”、“誰審批、誰監(jiān)管”、“管什么就批什么”的原則進(jìn)行國土空間規(guī)劃的編制與監(jiān)管。結(jié)合我國的行政管理體制特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃既要與當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)相匹配，也要明晰并嘗試改革縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事權(quán)劃分，逐步因地制宜地適當(dāng)下放縣級規(guī)劃建設(shè)管理權(quán)限，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政能力。要結(jié)合“強(qiáng)鎮(zhèn)設(shè)市”的改革趨向（張立，董舒婷，2019），進(jìn)一步定向下放國土空間資源的管理權(quán)限（如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)具體的土地用途管制等），明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自然資源管理、監(jiān)督和巡查方面的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃應(yīng)兼顧鎮(zhèn)區(qū)（集鎮(zhèn)）的發(fā)展訴求，實(shí)現(xiàn)覆蓋全域全要素統(tǒng)籌的規(guī)劃管控。

3.3 傳導(dǎo)市縣規(guī)劃的管控要求，強(qiáng)化實(shí)施性

市縣國土空間總體規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上位規(guī)劃，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃承上須嚴(yán)格銜接落實(shí)市縣規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容，主要包括指標(biāo)銜接（如永久基本農(nóng)田、自然岸線保有率等保護(hù)類指標(biāo)；城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等開發(fā)類指標(biāo)；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積等修復(fù)整治類指標(biāo)）、分區(qū)銜接（如三區(qū)三線控制區(qū)線；紅線、黃線、藍(lán)線、紫線等二級控制線；以及用途區(qū)劃定等）和名錄銜接（如各類保護(hù)區(qū)、文保單位、重大項(xiàng)目等） 等。

與此同時(shí)，在縣市國土空間總體規(guī)劃編制階段，宜實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)聯(lián)動、同步編制，從而確?？h市層面獲得足夠的、有效的、精準(zhǔn)的信息反饋，也能同時(shí)確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展訴求在縣市國土空間總體規(guī)劃中得以呈現(xiàn)。

3.4 創(chuàng)新鎮(zhèn)區(qū)空間用途管制方式

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級，除了全域?qū)用孢M(jìn)行各類資源的保護(hù)與開發(fā)利用外，重點(diǎn)和難點(diǎn)在于鎮(zhèn)區(qū)空間的用途管制方式。要創(chuàng)新空間用途管制方式，區(qū)分國有建設(shè)用地和集體建設(shè)土地，探索用途準(zhǔn)入和用途許可制度。在國有建設(shè)用地上采取類似于英國的規(guī)劃許可制度，在集體建設(shè)用地上采取類似于日本和中國臺灣的建設(shè)開發(fā)許可制度（李名揚(yáng), 孫翔，2005；金儉，呂翾，2013）。前者與當(dāng)下的城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控許可方式一致，后者需要進(jìn)一步探索實(shí)踐，在保障土地權(quán)益人和外部效應(yīng)之間取得有效平衡。

此外，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的編制關(guān)系，處理方式有兩種：①采取總規(guī)詳規(guī)一體化的編制方法；②采取“主導(dǎo)功能分區(qū)+關(guān)鍵要素控制”的方法。對于第一種方法，實(shí)際上在既有的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》的第十條就已經(jīng)提出過“總控規(guī)一體化”，但是多年來相關(guān)實(shí)踐較少，這從側(cè)面印證了這種方案的水土不服。即便是面對新的國土空間規(guī)劃體系，其雖然能一定程度上一步到位、簡化規(guī)劃層級，但其適用范圍存在一定局限性（大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)的適用性差），且審批修改會比較特殊，不利于國土空間規(guī)劃體系下各層次規(guī)劃的內(nèi)容統(tǒng)一。

對于第二種方法，針對重點(diǎn)和關(guān)鍵內(nèi)容可以做精做細(xì)，做到詳略得當(dāng)。該方法下，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃將擺脫城總規(guī)精確到地類的技術(shù)傳統(tǒng)，通過劃分主導(dǎo)功能分區(qū)，利用各分區(qū)進(jìn)行指標(biāo)和要素控制，明確主導(dǎo)功能、開發(fā)強(qiáng)度等關(guān)鍵指標(biāo)以及公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施等的配置和選址要求等，同時(shí)結(jié)合主導(dǎo)功能區(qū)內(nèi)其他管控要素（如歷史建筑/生態(tài)保護(hù)等要求），最終形成“主導(dǎo)功能分區(qū)+關(guān)鍵要素控制”的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方式，向下傳遞指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃。該做法能夠避免“總規(guī)詳規(guī)一體化”帶來的總規(guī)修改頻次過多的問題，同時(shí)填補(bǔ)傳統(tǒng)城總規(guī)對于控規(guī)核心指標(biāo)傳導(dǎo)和管控不足的弊端，亦能很好地與現(xiàn)行國土空間總體規(guī)劃體系相融合。

3.5 統(tǒng)籌引導(dǎo)村莊（詳細(xì)） 規(guī)劃

在新的國土空間規(guī)劃體系之中，市縣層面要完成村莊布點(diǎn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃作為市縣規(guī)劃與村莊規(guī)劃的中間層級，應(yīng)成為村莊建設(shè)管控的主體平臺，并承擔(dān)在《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中明確的“暫時(shí)沒有條件編制村莊規(guī)劃的，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中明確村莊國土空間用途管制規(guī)則與建設(shè)管控要求，作為實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)”的重要責(zé)任（圖3）。實(shí)際上，就目前我國的實(shí)際情況而言，大部分村莊沒有實(shí)際的建設(shè)需求，編制完整村莊規(guī)劃的動力不足。過去多年來的實(shí)踐也已證明，所謂全覆蓋的村莊規(guī)劃編制，基本上僅僅滿足了主管部門的“統(tǒng)計(jì)”之用，現(xiàn)實(shí)中基本不具備操作性。

因此，在當(dāng)下國土空間規(guī)劃的改革中，應(yīng)緊緊抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級地方政府的管理優(yōu)勢，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村空間（總體）規(guī)劃合并編制、全域覆蓋，以實(shí)現(xiàn)對村莊的規(guī)劃建設(shè)管控?？梢砸詧D則形式，輔以正負(fù)面清單索引，通過“要素+指標(biāo)+圖示+名錄”的方式對村莊的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行底線管控，作為一般村莊的建設(shè)依據(jù)。同時(shí)要把握好鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面對村莊建設(shè)的管控邊界，切實(shí)明確村莊規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中明確村莊的建設(shè)邊界（規(guī)模），并能夠切實(shí)引導(dǎo)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃編制。

圖3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的定位與作用

對于人口大村、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村和歷史文化名村、傳統(tǒng)村落等特殊類型的村莊，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面底線管控的基礎(chǔ)上，編制專門的綜合性村莊（詳細(xì)）規(guī)劃，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面仍應(yīng)覆蓋基礎(chǔ)的管控要求。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容

國土空間規(guī)劃改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃不僅僅是對于原鄉(xiāng)鎮(zhèn)多規(guī)的整合，更是一種從編制、審批、實(shí)施、監(jiān)管全流程的全新探索，是生態(tài)優(yōu)先導(dǎo)向下對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間開發(fā)、保護(hù)、利用和治理格局的整體謀劃，兼具底線管控與發(fā)展引導(dǎo)。對應(yīng)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)特征和改革趨向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)包括各類自然資源保護(hù)、國土綜合利用管控、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間格局統(tǒng)籌、鎮(zhèn)區(qū)空間彈性規(guī)劃和村莊建設(shè)底線管控等。

4.1 嚴(yán)格保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域自然資源

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制中，有必要對自然資源各類要素做出精準(zhǔn)管控，劃定各類資源的保護(hù)紅線、保護(hù)區(qū)范圍（縣鄉(xiāng)規(guī)劃同步編制，反饋給縣市規(guī)劃），并深化細(xì)化具體管控內(nèi)容，全要素繪制“一張圖”。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面由于其事權(quán)的限制，針對自然資源的管控更多是對市縣國土空間總體規(guī)劃中各項(xiàng)邊界的細(xì)化與落實(shí)（如生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等），以及執(zhí)行縣市政府授權(quán)的自然資源管理、監(jiān)測和巡查職能，并落實(shí)管控措施與指標(biāo)要求。在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的自然資源保護(hù)體系，劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級自然資源保護(hù)要素的空間邊界，制定自然資源要素保護(hù)和開發(fā)的規(guī)則和變更程序。

4.2 剛性管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間的開發(fā)利用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中較為核心的內(nèi)容是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域國土空間保護(hù)與開發(fā)格局的整體規(guī)劃，這就涉及如何進(jìn)行分區(qū)劃分以及管控措施的制定。實(shí)際操作過程中，應(yīng)遵循保護(hù)自然生態(tài)、因地制宜開發(fā)、集約利用空間、統(tǒng)籌多維區(qū)域的原則，對城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)等各類分區(qū)進(jìn)行細(xì)化、制定綜合目標(biāo)、界定分區(qū)范圍、明確管制措施，從而更針對性地進(jìn)行保護(hù)、開發(fā)格局的整體管控。如針對城鎮(zhèn)空間，可繼承優(yōu)化傳統(tǒng)土規(guī)的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)細(xì)分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)、特殊用途區(qū)、礦場與能源發(fā)展區(qū)等，繼而對各分區(qū)制定如鼓勵(lì)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等具體要求。

4.3 統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間格局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間格局的管控應(yīng)該包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間結(jié)構(gòu)、鎮(zhèn)村體系、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)布局、綜合交通、公共服務(wù)、公共安全、公用工程等。相對于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城總規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)域空間的管控應(yīng)更加剛?cè)岵?jì)。比如，對于影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域發(fā)展的重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)、交通廊道、重大設(shè)施等，需在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌布局，但是在設(shè)施配置等方面應(yīng)給予更多的彈性，區(qū)別于精確到選址的管控方式，可采取制定公共設(shè)施配置要求，明確配置標(biāo)準(zhǔn)、類型和選址要求，實(shí)際建設(shè)選址或進(jìn)一步的精確管控措施可交由詳細(xì)規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃來進(jìn)一步落實(shí)。

4.4 彈性規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)空間

鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方法的創(chuàng)新是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。建議采用相對彈性的“主導(dǎo)功能分區(qū)+要素控制”的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方法。該方法下，針對鎮(zhèn)區(qū)的重點(diǎn)編制內(nèi)容主要包括劃分主導(dǎo)功能分區(qū)、制定分區(qū)指標(biāo)、明確管控要素等。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的特點(diǎn)，可將主導(dǎo)功能分區(qū)劃分為居住生活區(qū)、中心活動區(qū)、工業(yè)物流區(qū)、戰(zhàn)略預(yù)備區(qū)以及其他功能區(qū)。對各主導(dǎo)功能分區(qū)配備“建設(shè)控制指標(biāo)表”，內(nèi)容可包含：分區(qū)編號、主導(dǎo)功能、開發(fā)強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施配置、公服設(shè)施配置、其他要求等，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)度和要素的管控。對于規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以只有一個(gè)綜合性功能區(qū)。

與此同時(shí)，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃仍然需要一張達(dá)到二級用地分類深度的規(guī)劃引導(dǎo)總圖，該總圖用于反饋各功能分區(qū)的管控指標(biāo)，也用于傳導(dǎo)控規(guī)編制，但該總圖不是法定的，其作用主要是引導(dǎo)示意。

4.5 底線管控村莊建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃對村莊建設(shè)應(yīng)做到針對底線要素的剛性管控，內(nèi)容可包括村莊建設(shè)用地總規(guī)模，劃定建設(shè)用地拓展邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)紅線、保護(hù)建筑控制線等，提出小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)、村級行政設(shè)施、污水處理場站、變電所以及其它公共設(shè)施配置類的相關(guān)要求。實(shí)際操作實(shí)施過程中可采用“要素清單”的方式進(jìn)行管控，并逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，以達(dá)到對村莊建設(shè)的有效約束。相對應(yīng)地，所謂的“村莊規(guī)劃”宜堅(jiān)守其詳細(xì)規(guī)劃的本質(zhì)，除少數(shù)特殊村莊（傳統(tǒng)村落等）外，不宜做成綜合性規(guī)劃。

5 結(jié)語

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃存在諸多的沖突和尷尬，其內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)管控需要相背離，且向下傳導(dǎo)和落實(shí)差，尤其鎮(zhèn)區(qū)的二元土地特征明顯，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模差異大，職能不完備。與之相悖的是，國家治理現(xiàn)代化的改革需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的規(guī)劃管控和事權(quán)協(xié)同提出了更高的要求，城鄉(xiāng)融合發(fā)展也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的作用，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活。在上述背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的重要性不言而喻，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面需要有國土空間總體規(guī)劃來承接市縣規(guī)劃的實(shí)施內(nèi)容，并且指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃的編制實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)包括全域的自然資源保護(hù)、國土空間開發(fā)利用、全域空間格局、鎮(zhèn)區(qū)空間布局和村莊建設(shè)管控。

實(shí)際上，國土空間規(guī)劃體系的建立有著行政和技術(shù)雙重邏輯(趙民，2019)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃需要在充分認(rèn)識當(dāng)下現(xiàn)實(shí)問題和矛盾的基礎(chǔ)上，綜合考量對生態(tài)文明、治理體系現(xiàn)代化的呼應(yīng)和規(guī)劃引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，創(chuàng)新探索適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求的規(guī)劃定位，要充分重視縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)劃分和服務(wù)地方需求的辯證關(guān)系，不僅是國土空間規(guī)劃體系邏輯的梳理，也要同步推動相關(guān)領(lǐng)域的變革，比如行政區(qū)劃（大鎮(zhèn)設(shè)市）和財(cái)稅制度（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅恢復(fù)獨(dú)立，完善轉(zhuǎn)移支付制度），這樣才能合力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的健康發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃作為最低行政層級區(qū)域的總體規(guī)劃，有其特殊性，而且量大面廣且千差萬別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其面臨著不同的發(fā)展階段與差異化的發(fā)展訴求。如何編制有效、管用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃，是下一步國土空間規(guī)劃改革走向深入的關(guān)鍵工作。

作者簡介

彭震偉，同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃系，高密度人居環(huán)境生態(tài)與節(jié)能教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，教授，博導(dǎo)

            中國城市規(guī)劃學(xué)會小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會主任委員

張立，同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃系，高密度人居環(huán)境生態(tài)與節(jié)能教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，副教授，博導(dǎo)，通訊作者

         中國城市規(guī)劃學(xué)會小城鎮(zhèn)規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會秘書長

董舒婷，同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃系，碩士研究生

李雯騏，上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，規(guī)劃師