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為吸引社會各方投入礦山生態(tài)修復，自然資源部日前印發(fā)《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（以下簡稱6號文），初步構建了礦山生態(tài)修復市場化機制的政策制度框架。利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復，需要關注哪些問題？明確這些問題，有助于各地切實落實相關政策要求，扎實推進礦山生態(tài)修復。

礦山開采損毀現(xiàn)狀與修復難題。截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地5400多萬畝。其中，歷史遺留礦山占用損毀3400多萬畝。按照近年財政投入礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理項目平均1.7萬元/畝的標準估算，全國礦山生態(tài)修復的資金需求量在9000億元以上。然而，當前各級財政投入不足，加之缺乏激勵社會資本投入的有效政策，資金問題已成為礦山生態(tài)修復的瓶頸制約。

已有的激勵政策與成效。一是《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》，針對不同主體，分別提出復墾后耕地占用稅退還、可獲取土地使用權用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、可用作耕地占補平衡指標等激勵措施；二是《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》和《關于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》，提出了礦山損毀土地可按照相關程序規(guī)定調(diào)查和變更、損毀土地可結(jié)合實際納入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、可依法開發(fā)存量資源等激勵措施；三是《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》，規(guī)定將歷史遺留工礦廢棄地復墾后，可獲取相應面積的建設用地指標；四是《國土資源部關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》，提出深度貧困地區(qū)開展工礦廢棄地復墾利用工作產(chǎn)生的節(jié)余指標，可在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

已有激勵政策存在的問題。相關激勵政策存在著政策指向不明晰、支持力度不夠、缺乏可操作性等問題。如：《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》均是針對義務人滅失的歷史遺留損毀土地，而礦山企業(yè)合法取得的存量建設用地修復后盤活利用的相關激勵政策缺失；《關于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》提出了“可依法開發(fā)存量資源”，但哪些資源可以開發(fā)、開發(fā)出的資源如何處置、是否需要辦理采礦證、是否繳納權益金等問題并未明確。

新時代推進礦山生態(tài)修復的要求。按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，到2020年，要構建起由八項制度構成的產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，其中包括健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系。黨的十九大提出構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。以市場化方式推進礦山生態(tài)修復已成為生態(tài)文明體制改革和完善生態(tài)治理體系的重要內(nèi)容。

從多個維度查清礦區(qū)損毀土地的本底情況。開展礦區(qū)損毀土地調(diào)查，要充分認識其類型的復雜性：一是從損毀類型上看，可分為露天采掘場、廢土石和尾礦堆放用地、工業(yè)廣場和塌陷地。二是從土地利用類型上看，露天采掘場、廢土石和尾礦堆放用地、工業(yè)廣場的一級類均屬于工礦倉儲用地，屬于建設用地。而塌陷地可能涉及耕地、林地、園地、草地等農(nóng)用地，農(nóng)村宅基地等建設用地，以及未利用地等。三是從土地權屬類型上看，礦山企業(yè)合法取得的采礦用地和工業(yè)用地為有土地使用權人的國有建設用地；但由于破產(chǎn)等原因，存在礦山企業(yè)滅失情形的礦山用地為無土地使用權人的國有建設用地；而歷史上形成的未辦理建設用地手續(xù)的礦山用地，以及地下開采礦山的塌陷地，為有土地使用權人的集體土地。四是從責任主體類型上看，礦山企業(yè)負責對其采礦活動破壞的國土空間進行生態(tài)修復；地方政府則需要負責歷史遺留礦山生態(tài)修復。

從三個層面發(fā)揮國土空間規(guī)劃管控和引領作用。一是實事求是地調(diào)整格局。針對高潛水位平原礦區(qū)采礦塌陷后深度積水區(qū)土地無法恢復原用途的實際情況，在更大的空間范圍內(nèi)統(tǒng)籌耕地、永久基本農(nóng)田保護，規(guī)定已有因采礦塌陷確實無法恢復原用途的農(nóng)用地可按程序進行變更，涉及耕地的據(jù)實統(tǒng)籌進行核減，其中涉及永久基本農(nóng)田的按規(guī)定進行調(diào)整補劃，并納入國土空間規(guī)劃。二是因地制宜確定用途。市、縣級國土空間規(guī)劃編制要充分考慮礦區(qū)的實際情況，合理確定礦區(qū)內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構、布局和時序，為礦山生態(tài)修復后的資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造規(guī)劃條件。三是分區(qū)分類開展修復。

結(jié)合產(chǎn)權制度改革探索完善產(chǎn)權激勵措施。《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》明確提出通過賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權等產(chǎn)權安排，激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復。部發(fā)6號文則通過市場化方式為自然資源選擇最優(yōu)的使用者，以生態(tài)修復實現(xiàn)自然資源增值，使礦山生態(tài)修復成為有利可圖的活動，同時，明確對無土地使用權人的歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人。礦山生態(tài)修復涉及政府、礦山企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、社會投資方等多類產(chǎn)權主體和利益相關方，須處理好各類產(chǎn)權主體之間的關系，并結(jié)合產(chǎn)權制度改革，既充分保護自然資源所有者權益，又保證社會投資主體的合理收益，創(chuàng)造公開公平公正的市場競爭環(huán)境。

細化騰退建設用地指標流轉(zhuǎn)使用規(guī)則。建設用地指標流轉(zhuǎn)使用的本質(zhì)是土地發(fā)展權的轉(zhuǎn)移與交易，是市場化生態(tài)補償?shù)囊环N形式。部發(fā)6號文突破了可盤活的存量建設用地僅限于“歷史遺留”的規(guī)定，以及指標流轉(zhuǎn)使用范圍僅限于縣域的規(guī)定，明確正在開采的礦山依法取得的存量建設用地修復后，騰退的指標也可流轉(zhuǎn)使用；修復為耕地的，經(jīng)驗收合格后，可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。同時，允許礦山企業(yè)在省域范圍內(nèi)滾動使用依法取得的存量建設用地指標。但在具體實施中應注意以下問題：一是對正在開采的礦山企業(yè)，建設用地指標騰退不等同于土地使用權的退出。這是因為一些大型礦山企業(yè)的建設用地估值已成為公司資產(chǎn)，相關法律法規(guī)對土地資產(chǎn)的處置有明確規(guī)定。關于土地使用權是否收回，各地可根據(jù)實際情況與相關權利人協(xié)商解決。二是指標的跨縣使用，必然涉及指標輸出方單位（或個人）和所在地政府，與指標輸入方用地單位（或個人）和所在地政府之間的協(xié)調(diào)。省級自然資源主管部門可探索建立統(tǒng)一的礦山生態(tài)修復騰退建設用地指標儲備庫與交易市場。三是對社會投資主體，既可參與政府責任的歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復，也可作為第三方參與正在開采的礦山廢棄建設用地修復。四是應制定指標流轉(zhuǎn)收益分配規(guī)則，地方政府可探索建立騰退建設用地指標收儲制度，對騰退指標的礦山企業(yè)適當補償，并保障社會投資主體的合理收益。

嚴守廢棄土石料利用的底線。一是明確可合理利用的對象僅限于土石料，不包括殘留礦產(chǎn)資源。由于是從廢棄物處置和循環(huán)利用角度提出的激勵措施，工程以生態(tài)修復為導向兼顧廢棄土石料的回收利用，并非礦產(chǎn)資源開采行為，因而無須辦理采礦許可證。二是同步編制土石料利用方案和礦山生態(tài)修復方案。方案編制要統(tǒng)籌考慮土石料回收利用、生態(tài)修復和修復后土地利用。三是做好廢棄土石料的處置。回收的廢棄土石料屬于國有資產(chǎn)，應由縣級人民政府統(tǒng)一處置。在保障社會投資主體合理收益的前提下，其他應用于補償無法產(chǎn)生現(xiàn)金流的公益性礦山生態(tài)修復工程。

推動政策落地，做好風險防控。可以說，部發(fā)6號文是一套礦山生態(tài)修復的激勵政策工具包，提出了眾多利好政策。其實施涉及自然資源調(diào)查、所有者權益、開發(fā)利用，以及國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復、耕地保護等自然資源管理的多個領域。在市場化方式推進礦山生態(tài)修復的過程中，由于實施主體、資金來源、工程類型的多樣性，對監(jiān)督管理也帶來了挑戰(zhàn)。因此，應注意防范土壤污染風險和借修復之名、行盜采礦產(chǎn)資源之實的違法行為。需要建立嚴格的監(jiān)管制度，充分利用信息技術和遙感手段，建設礦山生態(tài)修復綜合監(jiān)管平臺，確保政策實施不跑偏、不走樣，通過市場化方式在礦山生態(tài)修復領域的探索，為全面構建國土空間生態(tài)修復市場化機制提供經(jīng)驗借鑒。