近5年來，我國環(huán)境民事公益訴訟從無到有取得了突破性發(fā)展。社會(huì)組織和公眾積極參與并行使公益權(quán)利，形成治理生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)文明法治建設(shè)、保障綠色發(fā)展的合力，用環(huán)境民事公益訴訟為綠色“撐腰”，守護(hù)青山綠水。
作為全國首批跨行政區(qū)劃法院，北京四中院的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量居全國之首。法院審理環(huán)境民事公益訴訟的程序有哪些特點(diǎn)？社會(huì)組織等在訴訟中發(fā)揮什么作用？行政管理部門職能發(fā)揮情況如何？環(huán)境治理恢復(fù)存在哪些問題？司法審判中還有什么實(shí)踐難題？今年6月5日“世界環(huán)境日”，記者走進(jìn)北京四中院尋找答案。
加強(qiáng)環(huán)境鑒定標(biāo)準(zhǔn)立法
2013年實(shí)施的《民事訴訟法》首次確立了民事公益訴訟制度。2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)可以提起環(huán)境民事公益訴訟社會(huì)組織的條件作出明確界定；同年，最高人民法院先后出臺(tái)兩部司法解釋，專門規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟程序。至此，環(huán)境公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本構(gòu)建形成。
進(jìn)入實(shí)踐的環(huán)境公益訴訟并沒有呈現(xiàn)“井噴”。數(shù)據(jù)顯示，在2015年至2016年的兩年時(shí)間里，全國法院共受理環(huán)境民事公益訴訟137件，其中社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟112件，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟25件。
作為全國首批跨行政區(qū)劃法院，北京四中院受理案件范圍包括全市范圍內(nèi)跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件。據(jù)北京四中院民事審判庭庭長馬軍介紹，目前，該院已經(jīng)受理10起環(huán)境民事公益訴訟案件，這一數(shù)字在環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量上居全國之首。
為何環(huán)境公益訴訟千呼萬喚始出來，但法院的辦案數(shù)量卻寥寥無幾？馬軍分析認(rèn)為，一段時(shí)期歷史積累的可提起環(huán)境民事公益訴訟案件已經(jīng)提起，社會(huì)組織等公益訴訟主體主要精力投入在已經(jīng)立案的訴訟中。在全社會(huì)加強(qiáng)環(huán)境綜合治理現(xiàn)狀下，企業(yè)積極采取措施整改，北京地區(qū)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的事件逐漸減少。同時(shí)，社會(huì)組織等主體也在提升環(huán)境保護(hù)與訴訟能力，不斷拓展深入開展維護(hù)環(huán)境權(quán)益事業(yè)的方式與領(lǐng)域。
“污染環(huán)境、破壞生態(tài)的損害后果及恢復(fù)方案均涉及專業(yè)技術(shù)和對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的系統(tǒng)性工程，相關(guān)鑒定評(píng)估工作十分復(fù)雜，鑒定取證檢測(cè)難度大，具體工作量大，人力、物力、時(shí)間和技術(shù)投入均要求很高，導(dǎo)致案件鑒定周期長?！瘪R軍說，從目前受理案件分析，鑒定內(nèi)容主要包括損害環(huán)境事實(shí)的鑒定，侵權(quán)行為對(duì)環(huán)境和社會(huì)公共利益造成的損害后果及賠償鑒定，以及消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等與替代性修復(fù)方案鑒定等。
在環(huán)境鑒定方面，我國還處于較為缺乏的狀態(tài)?！吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償司法鑒定的總體要求和基本原則包括主動(dòng)磋商、司法保障，信息公開、公眾參與，公正高效，便于執(zhí)行?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院院長孫佑海提出，在訴訟程序與磋商程序的銜接方面，首先要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他訴訟的關(guān)系，其次要注重訴訟程序中再行磋商，完善訴訟階段的舉證責(zé)任分配。
環(huán)境民事公益訴訟中對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的認(rèn)定均需要環(huán)境立法在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的支持。對(duì)此，專家建議，加強(qiáng)涉及環(huán)境鑒定標(biāo)準(zhǔn)方面的立法，彌補(bǔ)鑒定標(biāo)準(zhǔn)不足，增加環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)符合司法需求的培訓(xùn)，保障公益訴訟鑒定費(fèi)用。
建立立審銜接綠色通道
以北京四中院為例，其受理的環(huán)境民事公益訴訟案件所涉及類型包括大氣污染、固體廢物污染、生態(tài)環(huán)境損害、土壤污染、水資源污染、校園環(huán)境污染等。其中以涉及大氣污染和土地水資源環(huán)境污染為主。
據(jù)了解，涉及環(huán)境民事公益訴訟不僅類型廣泛，訴訟主體也呈現(xiàn)多樣性。在原告主體方面，根據(jù)法律和司法解釋規(guī)定，提起環(huán)境民事公益訴訟的主體包括有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。在北京四中院受理的案件中，目前提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織有中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)、北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)，提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)為北京市人民檢察院第四分院。被告主體方面，涉及從資源開發(fā)、產(chǎn)品加工生產(chǎn)、房地產(chǎn)開發(fā)到汽車制造銷售、酒店服務(wù)、物業(yè)管理企業(yè)、學(xué)校以及個(gè)人等不同主體。
馬軍介紹，為方便各社會(huì)組織立案，北京四中院建立“立審銜接的綠色公益訴訟通道”，并以此對(duì)環(huán)境民事公益訴訟實(shí)施“三同步”：第一，在立案當(dāng)天即可將案件轉(zhuǎn)審判庭，使審判庭可根據(jù)案件情況向原告了解案情，并及時(shí)采取相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施；第二，立案當(dāng)天通過《人民法院報(bào)》公告加急通道向社會(huì)公眾公告受理環(huán)境案件情況和告知社會(huì)組織可參與或支持環(huán)境民事公益訴訟；第三，立案當(dāng)天向行政主管部門發(fā)出公益訴訟告知書，督促行政主管部門采取措施。
在維護(hù)公共利益，治理生態(tài)、環(huán)境等領(lǐng)域時(shí)，有效發(fā)揮政府職能是公益訴訟的保障。我國在司法程序中建立公益訴訟制度是對(duì)損害公共利益行為通過司法保障救濟(jì)的最終手段，不能因此代替行政管理職能。
實(shí)踐中，法院立案后往往首先向行政部門發(fā)函，以督促行政部門引起涉案環(huán)境的重視，發(fā)揮行政職能，行政主管部門對(duì)法院告知多予以積極調(diào)查和回函。在發(fā)函最多的一起環(huán)境民事公益訴訟案件中，北京四中院向14個(gè)行政部門發(fā)函告知，相關(guān)行政部門到現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)查，采取措施，并提出具體研究意見，在給法院的回函中作出細(xì)致答復(fù)，取得了良好行政與司法互動(dòng)的效果。
引入懲罰性損害賠償制
廣州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)白土村魚塘被傾倒污泥污染案是廣東省首例檢察機(jī)關(guān)支持起訴的環(huán)保公益訴訟案。日前，經(jīng)環(huán)保部門檢測(cè)，該案所涉被污染土壤已修復(fù)達(dá)標(biāo)。至此，一件歷時(shí)6年的環(huán)境污染侵權(quán)案件圓滿畫上了句號(hào)。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)近兩年來，13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)集中辦理了一批生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟案件。截至2017年3月份，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域共辦理公益訴訟案件5109件。
“由于民事公益訴訟補(bǔ)償性賠償往往因?yàn)楦鞣N原因并不能達(dá)到完全賠償，比如環(huán)境損害在損害時(shí)并不能評(píng)估其后果的嚴(yán)重性，在修復(fù)時(shí)往往時(shí)過境遷，修復(fù)成本隨時(shí)間發(fā)生變化，但引入懲罰性賠償能夠適當(dāng)?shù)慕鉀Q相關(guān)問題?！瘪R軍說。
我國目前法律對(duì)懲罰性損害賠償?shù)囊?guī)定僅限于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》與《食品安全法》之中。馬軍認(rèn)為，在環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償不僅符合懲罰性賠償成立的要件，還發(fā)揮了預(yù)防遏制環(huán)境侵權(quán)的功能。他同時(shí)建議成立專項(xiàng)公益訴訟賠償管理基金專事賠償費(fèi)用管理，并設(shè)立監(jiān)管組織，將懲罰性賠償與補(bǔ)償性賠償?shù)目铐?xiàng)統(tǒng)一管理、使用，建立完善公益賠償功能與修復(fù)功能相結(jié)合的制度。
在司法實(shí)踐中，對(duì)涉及環(huán)境預(yù)防性訴訟予以立案審理，可充分發(fā)揮公益訴訟的司法預(yù)防功能。其實(shí)，公益訴訟的提起并不要求損害事實(shí)已經(jīng)發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)的行為、事實(shí)足以判斷存在損害公益的可能，就允許提起公益訴訟，即通過提起公益訴訟的方式來防止可能發(fā)生的公益損害。
“在公益訴訟中強(qiáng)調(diào)預(yù)防性立案，是因?yàn)槿绛h(huán)境破壞等損害公益的行為往往具有不可逆性，損害發(fā)生后很難恢復(fù)原狀，而且恢復(fù)的成本巨大。”馬軍說，因此在公益侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)，采取司法手段加以預(yù)防排除有其必要性。
此外，環(huán)境資源案件還面臨涉及環(huán)境功能修復(fù)的判決執(zhí)行難題。對(duì)此，北京四中院建議：建立專項(xiàng)資金賬戶或公益訴訟基金，以確保賠償金能夠形成環(huán)境專項(xiàng)資金“蓄水池”和支持環(huán)境民事公益訴訟的“供水池”；設(shè)立具有專業(yè)技術(shù)能力，能夠?qū)ｉT執(zhí)行生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工程修復(fù)的機(jī)構(gòu)，對(duì)造成的環(huán)境損害予以全面修復(fù)、綜合治理。
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