我國民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系研究
摘要
我國民族地區(qū)突發(fā)事件頻發(fā)度與危害性逐漸提高，是影響社會穩(wěn)定的一個重要因素，因此，構(gòu)筑一套健全完善的應(yīng)急管理體系十分重要。根據(jù)民族地區(qū)特殊的區(qū)情，該文分析了民族地區(qū)突發(fā)事件的特征，準確把握突發(fā)事件的表現(xiàn)形式。并且，根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系存在的問題，圍繞國家對于應(yīng)急管理的“一案三制”的制度設(shè)計，解決民族地區(qū)面臨的各種突發(fā)事件，以保證我國少數(shù)民族人民的生命安全和少數(shù)民族經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
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引言
我國經(jīng)濟社會正處于高速發(fā)展的上升期，但粗放式的經(jīng)濟增長給我國帶來了諸多問題，比如突發(fā)事件頻繁爆發(fā)。從2003年的“非典”開始我國對突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)日益重視起來，并在2007年11月1日正式施行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。由于民族地區(qū)獨特的地理環(huán)境、人文因素和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的重大變化等特征，各類社會矛盾和國際不安全的因素影響加大，突發(fā)事件爆發(fā)頻率也不斷擴大，引起了我國政府以及各地方政府的重視。各類突發(fā)事件在我國民族地區(qū)不斷發(fā)生，嚴重影響著經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展，破壞當?shù)匕捕▓F結(jié)的大環(huán)境。因而，全面分析少數(shù)民族地區(qū)的安全角勢、梳理當前民族地區(qū)突發(fā)事件的主要原因，構(gòu)建適應(yīng)于民族地區(qū)的應(yīng)急管理體系能夠有效抵御風(fēng)險能力，是促進民族地區(qū)社會。經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。當前，我國各類突發(fā)事件時有發(fā)生，但對于突如其來的災(zāi)難我國還缺乏比較成熟的系統(tǒng)化應(yīng)急管理理論和高效的應(yīng)對措施。尤其對于我國文化多樣、地理復(fù)雜的民族地區(qū)展開的應(yīng)急管理的研究較少。因此，進一步深化對民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理的研究具有非常重要的意義。
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民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系相關(guān)概念及特性
突發(fā)事件這個概念，是我國約定俗成的名詞，不是外來詞語的一對一翻譯。“突發(fā)”一詞，譯為突如其來的、出乎意料的、令人猝不及防的一種狀態(tài)；“事件”根據(jù)《辭?！返慕忉?，則是指歷史或者社會發(fā)生的大事件。廣義上的突發(fā)事件指的是一切可能危害到人民生命財產(chǎn)安全、直接給社會造成嚴重后果和影響的事件?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件定義為是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。應(yīng)急管理是政府應(yīng)對突發(fā)事件的一系列舉措，包括預(yù)防、準備、響應(yīng)、恢復(fù)重建等。應(yīng)急管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一系列制度安排和條件的保障，是應(yīng)急管理的核心，一套完整的應(yīng)急管理體系由組織機制、運作機制、法制基礎(chǔ)和應(yīng)急保障系統(tǒng)構(gòu)成。
民族地區(qū)一般指我國少數(shù)民族自治區(qū)、自治州或者自治縣的統(tǒng)稱。從省級行政單位劃分，通常將內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、云南省、貴州、青海八個省區(qū)視為民族地區(qū)。廣義上講民族地區(qū)不僅指以行政單位劃分的八個省區(qū)，還包括其他所有少數(shù)民族自治州、自治州和自治縣，該文民族地區(qū)意指民族八省區(qū)。突發(fā)事件的特點具有突發(fā)性、不確定性、緊急性、災(zāi)難性、威脅性，決策的非程序性。由于我國民族地區(qū)大多數(shù)地處邊疆地帶，地理和人口主要以少數(shù)民族為主，周邊環(huán)境比較復(fù)雜。由于具有區(qū)別于其他行政區(qū)域特殊的人文生態(tài)環(huán)境，民族地區(qū)突發(fā)事件的特征主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
（1）突發(fā)性和緊急性
民族地區(qū)突發(fā)事件往往是人們在思想、物質(zhì)上毫無準備的情況下爆發(fā)的，很少有人能預(yù)測到爆發(fā)的時間和空間，具有很強的突發(fā)性。并且會在很短的時間內(nèi)造成人員以及財產(chǎn)的大量損失，因而又具有緊急性的特征。
（2）復(fù)雜性與多樣性
民族地區(qū)的復(fù)雜性與多樣性是指相比與于其他地區(qū)，由于地質(zhì)、地貌與氣候的差異，我國民族地區(qū)的形態(tài)呈現(xiàn)多樣性與復(fù)雜性。民族地區(qū)除一般性的自然災(zāi)害外，還表現(xiàn)為由于文化、宗教信仰等差異造成百姓間的沖突以及各民族之間的矛盾，這些矛盾一旦未能及時的疏導(dǎo)或者緩解，可能會誘發(fā)民族之間或者民眾與政府之間的更大的沖突或危機。
（3）民族性
邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件區(qū)別于其他行政區(qū)域的顯著特征在于其具有民族性。這種區(qū)別體現(xiàn)在語言、宗教、文化習(xí)俗方面，由于民族與民族之間缺乏足夠的了解，容易突發(fā)影響社會穩(wěn)定的事件。我國是一個多鐘宗教并存的國家，一些原始宗教對于我們?nèi)杂泻艽蟮挠绊懀怯捎谧诮绦叛霾煌?，?dǎo)致突發(fā)事件時有發(fā)生。在語言方面，每個民族地區(qū)以及地區(qū)之間，都會存在與本民族相適的語言體系，語言的多樣性維系了不同民族與主流社會交際，但也阻礙了多數(shù)民族的溝通交流。在文化習(xí)俗方面，我國55個少數(shù)民族由于環(huán)境等外界因素，民族習(xí)慣差距顯著，這些不同的多元文化在民族交往活動中常常會引發(fā)一些沖突。
少數(shù)民族地區(qū)自然災(zāi)害類型
2016年少數(shù)民族地區(qū)社會安全事件統(tǒng)計
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民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系存在的問題
民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系是指我國民族地區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展和變化過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法和措施。因此，具備一套完整的應(yīng)急管理體系十分重要。在民族地區(qū)中，突發(fā)事件應(yīng)急管理體系仍處于一個不健全的狀態(tài)，在體系中存在許多問題，嚴重阻礙了民族地區(qū)的發(fā)展。
（1）預(yù)防預(yù)警機制相對薄弱
民族地區(qū)由于大多都地處高原、山區(qū)或者相距較遠的荒漠綠洲中，由于自然條件和生態(tài)的限制，建立應(yīng)急預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急保障的難度較大。就目前來看，民族地區(qū)大多都是經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，用于預(yù)防預(yù)警的財力、物力十分有限。而且對于應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的維護和保護有一定的難度，這與民族地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況密切相關(guān)。此外，預(yù)案的編制和可行性可能存在一些問題。
（2）應(yīng)急管理體系不健全
就行政組織體系看，目前，我國民族地區(qū)部門職能設(shè)置相對落后，部門協(xié)調(diào)成本較高。以自然災(zāi)害為例，在廣大邊疆民族地區(qū)各行政組織依舊是各自為政的階段，如地震局應(yīng)對地震災(zāi)害，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體系。而且，在各行政組織層級的設(shè)置上，普遍存在層級過多，管轄地域劃分不充分不平衡，致使基層政府在處理突發(fā)事件時出現(xiàn)管轄范圍法，任務(wù)重的特征。另外，政府的權(quán)、責(zé)、利三方面常常劃分不清，導(dǎo)致在實際處理突發(fā)事件中遇到許多難題。
（3）應(yīng)急管理機制相對落后
近幾年頻繁發(fā)生的突發(fā)事件，使民族地區(qū)政府在應(yīng)急反應(yīng)以及決策機制上存在不足。各民族地區(qū)政府的規(guī)格、結(jié)構(gòu)在面對突發(fā)事件時不能及時回應(yīng)突發(fā)事件處理方式。政府內(nèi)部組織參與突發(fā)事件應(yīng)對時，未能有效的協(xié)同與聯(lián)動。各領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏憂患意識以及科學(xué)的決策能力。在面對突發(fā)事件時，各地方政府、民眾、志愿部門沒有充分調(diào)動。
（4）應(yīng)急管理法制相對不健全
我國民族地區(qū)應(yīng)急管理法制相對不健全，比如，一般的緊急狀態(tài)法、恐怖性突發(fā)事件法仍然處于空白的狀態(tài)。雖然有《戒嚴法》的規(guī)制，但是從民族地區(qū)突發(fā)的影響社會穩(wěn)定的安全事件來看，一些突發(fā)事件應(yīng)急處理法的可操作性不強，缺乏具體的實施細則、實施辦法。另外，應(yīng)急法制的內(nèi)容不夠健全，多數(shù)應(yīng)急法律法規(guī)忽視了對機構(gòu)之間橫向協(xié)調(diào)與監(jiān)督的規(guī)定，也忽視了程序性的約束機制。
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完善民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系
我國民族地區(qū)面臨著嚴峻的安全角勢，應(yīng)急機制建設(shè)意義重大。黨中央、國務(wù)院高度重視邊疆民族地區(qū)的應(yīng)急管理工作，并統(tǒng)籌安排了以“一案三制”為應(yīng)急管理工作的重心。邊疆民族地區(qū)應(yīng)急建設(shè)得到了高度的重視。
（1）完善民族地區(qū)突發(fā)事件預(yù)防預(yù)警對策
政府應(yīng)對突發(fā)事件的出發(fā)點是“居安思?！?，是有準備的過程。而不是被動等待、消極懈怠的過程。在突發(fā)事件處于萌芽狀態(tài)時，政府應(yīng)已經(jīng)做好早期監(jiān)測和跟蹤準備，防微杜漸，提前做好各種防范。民族地區(qū)各地方各地方政府在做好預(yù)防預(yù)警工作的同時，培養(yǎng)人民群眾的防范意識是必要的。另外，因民族地區(qū)不僅存在著與其他非民族地區(qū)相同的危機形態(tài)，以及民族之間因宗教文化問題可能會產(chǎn)生矛盾，所以，各民族政府應(yīng)該貼近本民族的實際，來提高防災(zāi)減災(zāi)的能力。
（2）完善應(yīng)急管理體制建設(shè)
各民族地區(qū)應(yīng)該構(gòu)建適合本民族的應(yīng)急管理體制建設(shè)，首先應(yīng)急管理體制建設(shè)應(yīng)按照統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分權(quán)治事的原則組建廉潔的行政組織隊伍。民族地區(qū)應(yīng)急管理體系的構(gòu)建過程中，除參照國家已有的應(yīng)急管理體制外，還要充分考慮本民族地區(qū)的行政組織、職能、發(fā)展等特點，根據(jù)這些特點，下放民族地區(qū)應(yīng)急管理的決策權(quán)，使民族地區(qū)各級政府成為應(yīng)急管理中心的主體，各級政府主體根據(jù)職權(quán)分配職責(zé)，使各部門各司其職。
（3）完善應(yīng)急管理機制建設(shè)
一套反應(yīng)靈敏、功能齊全的應(yīng)急管理機制建設(shè)應(yīng)該由監(jiān)測預(yù)警機制、信息溝通機制、 決策協(xié)調(diào)機制、政府與公眾的聯(lián)動機制、國際協(xié)調(diào)機制構(gòu)成。各民族地區(qū)在構(gòu)建機制的過程中，應(yīng)該充分考慮本民族宗教與文化的關(guān)系以及一些可能造成矛盾的特殊情況，以及社會結(jié)構(gòu)可能帶來的影響。突發(fā)事件應(yīng)急處置不是單兵做戰(zhàn)，要建立應(yīng)急處置聯(lián)動機制，有效匯聚合力，力求快速做好現(xiàn)場準備工作。
（4）完善應(yīng)急管理法制建設(shè)
規(guī)范化、法制化、制度化是應(yīng)急管理法制建設(shè)的核心，并且要認真貫徹實施《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)條例，根據(jù)本民族的情況，進一步完善應(yīng)急管理法制建設(shè)。使《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《民族區(qū)域自治法》有效對接起來。法律手段是應(yīng)對公共危機事件最基本也是最重要的手段，沒有法的約束，危機事件很有可能在處理過程中或者結(jié)束后形成新的矛盾。
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