【裁判要旨】
1.“法無禁止即可為”。網(wǎng)約車是基于資源共享理念,以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托,通過整合私有小汽車資源和公眾出行需求,使用符合條件的車輛和駕駛員為公眾提供非巡游的預約汽車服務,實現(xiàn)兩者快速有效匹配的一種新型共享經(jīng)濟模式。網(wǎng)約車是一種新的服務業(yè)態(tài),不同于傳統(tǒng)的客運經(jīng)營行為,不能適用《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條的規(guī)定予以處罰。
2.網(wǎng)約車經(jīng)濟模式下,司機通過網(wǎng)絡平臺獲取服務信息,并且在提供運輸服務后通過網(wǎng)絡平臺分配收益。其參與主體有網(wǎng)絡平臺運營商、司機和乘客三方,前兩方為不可分割的一個整體,共同向第三方即乘客提供預約運輸服務。如果行政機關僅對提供服務的司機作出處罰,而不對網(wǎng)絡平臺運營商作出處理,屬選擇性執(zhí)法。
判決索引:廣州鐵路運輸中級法院(2017)粵71行終786號行政判決。
案由:行政處罰及行政復議
當事人:
上訴人(原審被告)廣州市交通委員會。
被上訴人(原審原告)蔡平。
原審被告廣州市人民政府。
案件由來和審理經(jīng)過:
上訴人廣州市交通委員會(以下簡稱廣州市交委)因與被上訴人蔡平、原審被告廣州市人民政府(以下簡稱廣州市政府)行政處罰及復議糾紛一案,不服廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ?2016)粵7101行初1979號行政判決,向本院提起上訴。本院依法組成合議庭,并于2017年6月23日公開開庭對本案進行了審理,上訴人廣州市交委委托代理人袁俊濤、被上訴人蔡平、原審被告廣州市政府委托代理人何峰到庭參加訴訟。
一審情況:
原審法院查明,2016年4月17日,一名乘客通過滴滴打車軟件與蔡平取得聯(lián)系,約定蔡平駕車將該乘客從廣州市海珠區(qū)琶洲附近運送至廣州市天河區(qū)棠下村,由乘客支付車費。當蔡平駕駛自己所有的小汽車(車牌號為粵H×××××,車輛使用性質(zhì)為非營運),將該乘客搭至廣州市天河區(qū)棠下村時,被廣州市交委執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)。經(jīng)當場調(diào)查,滴滴打車軟件平臺乘客端顯示當次車費為16.7元,蔡平無法向廣州市交委執(zhí)法人員出示車輛的道路運輸經(jīng)營許可證。廣州市交委執(zhí)法人員當場制作了《現(xiàn)場筆錄》及《詢問筆錄》,并作出“粵穗交強措[2016]00137660號”《行政強制措施決定書》,依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第六十三條的規(guī)定,對涉案車輛予以扣押。蔡平拒絕在上述文書上簽名。同月20日,廣州市交委向蔡平送達“粵穗交違通[2016]Y20160418015號”《違法行為通知書》,告知蔡平涉嫌未取得道路客運經(jīng)營許可,擅自從事道路客運經(jīng)營,擬處三萬元罰款。同日,蔡平向廣州市交委提交陳述申辯。2016年5月13日,廣州市交委作出“粵穗交強處[2016]Y20160418015號”《行政強制措施處理決定書》,決定解除粵H×××××號車輛的扣押,并通過EMS郵寄當天送達給原告蔡平。5月16日,廣州市交委作出“粵穗交罰[2016]Y20160418015號”《行政處罰決定書》,認定蔡平未取得道路客運經(jīng)營許可,擅自從事道路客運經(jīng)營,違反了《中華人民共和國道路運輸條例》第十條、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第十二條之規(guī)定,依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條及《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第八十四條第(一)項的規(guī)定,決定給予蔡平責令停止經(jīng)營,處3萬元罰款的行政處罰。蔡平不服,于2016年5月24日向廣州市政府申請復議。廣州市政府于7月21日作出“穗府行復[2016]550號”行政復議決定,根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第(一)項的規(guī)定,決定維持廣州市交委2016年5月16日作出的“粵穗交罰[2016]Y20160418015號”行政處罰決定。蔡平不服,遂向原審法院提起行政訴訟,請求依法撤銷被告廣州市交委和廣州市政府分別作出的行政處罰決定和行政復議決定。
原審法院審理認為,《中華人民共和國道路運輸條例》第七條規(guī)定,縣級以上地方人民政府交通主管部門負責組織領導本行政區(qū)域的道路運輸管理工作。縣級以上道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作。《廣東省出租汽車管理辦法》第三條第一款規(guī)定,縣級以上人民政府交通運輸主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的出租汽車行業(yè)管理工作。被告廣州市交委作為廣州市交通運輸行政主管部門,具有履行行政區(qū)域內(nèi)的道路運輸及出租汽車行業(yè)的行政執(zhí)法職責。
本案中,原告蔡平與乘客通過網(wǎng)絡約車軟件(滴滴打車)取得聯(lián)系后,使用未取得運營證的車輛將乘客從廣州市海珠區(qū)琶洲附近送至廣州市天河區(qū)棠下村,網(wǎng)絡約車軟件計算了待支付車費。被告市交委針對該網(wǎng)約車的運輸經(jīng)營行為,以原告違反了《中華人民共和國道路運輸條例》第十條及《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第十二條的規(guī)定,給予了行政處罰。本案涉及三個主要問題:一是原告行為的性質(zhì)?二是原告的行為是否構成違法?三是原告違法行為的法律責任承擔問題。
第一,關于原告行為的性質(zhì)問題。網(wǎng)絡預約車經(jīng)營行為的定性問題是本案的重點,直接關系到本案的法律適用和責任承擔?!吨腥A人民共和國道路運輸條例》第二條規(guī)定:道路運輸經(jīng)營包括道路旅客運輸經(jīng)營和道路貨物運輸經(jīng)營;《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第三條規(guī)定:道路旅客運輸經(jīng)營是指用客車運送旅客、為社會公眾提供服務、具有商業(yè)性質(zhì)的道路客運活動,包括班車(加班車)客運、包車客運、旅游客運;《中華人民共和國道路運輸條例》第八十二條明確規(guī)定:出租車客運和城市公共汽車客運的管理辦法由國務院另行規(guī)定。國務院辦公廳《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)[2016]58號)認為出租汽車服務主要包括巡游出租汽車和網(wǎng)絡預約出租汽車等方式,明確將網(wǎng)絡預約車經(jīng)營行為定性為出租汽車服務經(jīng)營范圍;交通運輸部、工信部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》,將網(wǎng)約車經(jīng)營服務定義為以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托構建服務平臺,整合供需信息,使用符合條件的車輛和駕駛員,提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動;《廣東省出租汽車管理辦法》第二條第二款規(guī)定,出租汽車,是指具有合法營運資格,按照乘客意愿提供客運服務,以行駛里程或者時間計費的5座以下的小型客車。從上述規(guī)定可以看出,網(wǎng)絡預約車經(jīng)營屬于預約出租汽車營運,依照《中華人民共和國道路運輸條例》第八十二條的規(guī)定,出租車客運管理不屬于《中華人民共和國道路運輸條例》調(diào)整范圍。被告認為原告蔡平的行為違反了《中華人民共和國道路運輸條例》第十條和《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第十二條的規(guī)定屬于定性錯誤,依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條和《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第八十四條第(一)項的規(guī)定對原告蔡平作出行政處罰,屬于適用法律錯誤。
第二,關于原告的行為是否構成違法的問題。《廣東省出租汽車管理辦法》第十二條規(guī)定,出租汽車經(jīng)營者應當持道路運輸經(jīng)營許可證,依法向工商行政管理部門辦理有關登記手續(xù)。未取得出租汽車經(jīng)營許可并辦理工商登記的,不得從事出租汽車經(jīng)營活動?!稄V州市出租汽車客運管理條例》第十條規(guī)定,從事出租汽車經(jīng)營的,應當依法取得市交通行政主管部門核發(fā)的出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證,出租汽車駕駛員應當依法取得市交通行政主管部門核發(fā)的駕駛員客運資格證。本案原告蔡平既未取得市交通行政主管部門核發(fā)的出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證,也未取得駕駛員客運資格證,其營運行為違反了上述法律的規(guī)定,構成違法。
第三,關于原告違法行為的法律責任承擔問題。網(wǎng)絡預約出租車是傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)與“互聯(lián)網(wǎng) ”相融合的新的商業(yè)模式,網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營行為是司機個體與網(wǎng)約車平臺共同實施的行為。本案原告以自己所有的私家車加入“滴滴打車”平臺,在該平臺注冊成功后,通過該平臺提供的供需信息,并以該平臺提供的聯(lián)系方式聯(lián)系乘客,搭乘乘客,并通過該平臺結算費用,乘客支付的費用由該平臺與原告蔡平依協(xié)議分成提取,原告的經(jīng)營行為由“滴滴打車”平臺和作為駕駛員的原告兩個主體共同完成,“滴滴打車”平臺是運輸服務的提供者,應該承擔承運人責任和相應的法律責任。原告蔡平作為提供網(wǎng)約車服務的駕駛員,僅實施了出租車客運經(jīng)營行為中的部分行為,被告廣州市交委對“滴滴打車”平臺與原告共同實施和完成的違法經(jīng)營行為進行查處時,完全忽視了對“滴滴打車”平臺的調(diào)查和處理,將違法經(jīng)營行為的責任和后果全部歸咎于原告一方,既事實不清,又顯失公平。
網(wǎng)約車客運與傳統(tǒng)的巡游出租汽車客運一樣,應當受到有效的監(jiān)管,確保在法律框架內(nèi)依法有序發(fā)展,對發(fā)現(xiàn)的違法行為,應當依法予以處罰。行政處罰應當以事實為依據(jù),法律責任與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當,應當遵循比例原則。《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條規(guī)定:“當事人有下列情形之一的,應當依法從輕或者減輕行政處罰:(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;(二)受他人脅迫有違法行為的;(三)配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的;(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。”因此,對于網(wǎng)約車的行政處罰應當綜合考慮網(wǎng)約車這種共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的特殊背景,即使經(jīng)營者有非法營運的行為,但該行為的社會危害性較小,在處罰時應綜合考慮其從事該行業(yè)的背景、時間、訂單數(shù)、總金額等因素。在網(wǎng)絡預約出租車的市場占有率、獲利情況、對傳統(tǒng)巡游出租車的影響等因素均不明朗的情形下,被告廣州市交委沒有衡量在資源重新配置中獲益者與受損者之間利益比例,對網(wǎng)絡預約出租車駕駛員進行處罰,由其成為全部的受損方,明顯不當。
網(wǎng)絡預約出租車是一種新的服務業(yè)態(tài),是傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)與“互聯(lián)網(wǎng) ”相融合的新的商業(yè)模式。一直以來,相關法律對網(wǎng)約車的規(guī)定不明確,網(wǎng)絡預約出租車這種新的交通服務模式在交通管理領域處于一種模糊發(fā)展狀態(tài),直至2016年國務院辦公廳《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)[2016]58號)致力于積極穩(wěn)妥的推進出租汽車的行業(yè)改革,推動了傳統(tǒng)巡游出租車和網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營兩種業(yè)態(tài)的融合發(fā)展;隨后,交通運輸部、工信部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》明確了網(wǎng)約車的發(fā)展定位,確定有序發(fā)展網(wǎng)約車;交通監(jiān)管部門對網(wǎng)絡預約出租車的發(fā)展一直持支持、鼓勵與引導的態(tài)度。對這種伴隨科技進步與市場經(jīng)濟發(fā)展而出現(xiàn)的被廣大老百姓普遍接受且沒有社會危害性的新型行業(yè),應當給予適度的理解和寬容。出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分,是城市公共交通的補充,為了構建多樣化、差異化出行服務體系,更好的滿足人民群眾出行需求,國家一直在推進出租汽車行業(yè)結構改革;廣州市網(wǎng)絡預約出租車的出現(xiàn),為廣州市民提供了安全、便捷、舒適、經(jīng)濟的出行服務,較好解決了廣州市民出行難的問題,也緩解了廣州市公共交通壓力。在法律規(guī)定不明確、監(jiān)管規(guī)范不到位、社會負面影響不明顯的情況下,不宜從嚴定性、從重處理,將新生事物抹殺在成長過程中不利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。
綜上,被告廣州市交委對原告蔡平作出的行政處罰事實不清,定性錯誤,適用法律錯誤,處罰明顯不當,應予撤銷。被告廣州市政府作出維持原行政處罰的行政復議決定錯誤,應當予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(二)、(六)項、第七十九條的規(guī)定,判決:一、撤銷被告廣州市交委作出的粵穗交罰[2016]Y20160418015號行政處罰決定;二、撤銷被告廣州市政府作出的穗府行復[2016]550號行政復議決定。
二審情況:
上訴人廣州市交委不服,向本院提起上訴稱:一、原審判決引用事后文件及法規(guī)認定上訴人適用法律錯誤,做法不適當。本案案發(fā)時間為2016年4月17日,同年5月16日上訴人作出處罰決定,而原審判決引用的國務院辦公廳《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)[2016]58號)、交通運輸部等7部委聯(lián)合印發(fā)《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》印發(fā)時間分別是2016年7月26日、2016年7月27日,實施時間均為為同年11月1日,按照“法不溯及既往”原則,原審判決引用上述文件及規(guī)章作為對過去行為的認定依據(jù)并不適當。二、將本案的網(wǎng)約車運營行為認定為出租車客運依據(jù)不足。在關于網(wǎng)約車相關規(guī)定出臺前,我市出租車行業(yè)管理的主要法規(guī)為《廣州市出租汽車客運管理條例》和《廣東省出租汽車管理辦法》。當時出租車客運僅有巡游出租汽車一種模式,未將網(wǎng)約車納入出租汽車管理,因此原審判決將本案發(fā)生時的網(wǎng)約車運營行為定性為出租汽車客運行為依據(jù)不足,我委根據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》認定為道路旅客運輸在當時是準確的,并無不當。三、本案的法律責任界定清晰,原審判決關于法律責任共同承擔的認定并不準確。案發(fā)時,沒有相關法律法規(guī)將網(wǎng)約車平臺界定為承運人,即便按照最新的網(wǎng)約車規(guī)定也是網(wǎng)約車平臺與駕駛員各自承擔法律責任。四、《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條對于未經(jīng)許可擅自從事道路旅客運輸?shù)奶幜P額度為“沒有違法所得或違法所得不足2萬元的,處3萬元以上10萬元以下的罰款”,上訴人對被上訴人的處罰3萬元是依據(jù)處罰下限處理,并未違反“比例原則”對其從重處罰。五、原審判決中網(wǎng)約車“較好地緩解了出行難問題”“將新生事物抹殺在成長過程中不利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步”的判斷存在片面性。實際中網(wǎng)約車也存在明顯安全問題,網(wǎng)約車的無序發(fā)展增加城市交通擁堵。上訴人作為交通行業(yè)主管部門,在國家相關管理規(guī)定未明晰前對網(wǎng)約車加強監(jiān)管,是履行自身職責的體現(xiàn)。綜上,上訴人作出的行政處罰并無不當。請求二審法院撤銷原審判決,維持上訴人依法作出的行政處罰決定。
被上訴人蔡平未向本院提交書面的答辯意見,其在庭審過程中口頭答辯稱,自己并沒有非法營運,而是以非盈利為目的順路搭載他人,也沒有收取乘客費用。廣州市交委作出的行政處罰決定沒有依據(jù),原審判決撤銷其處罰決定正確,應予維持。
原審被告廣州市人民政府也未向本院提交書面答辯意見,其在庭審中表示,自己的意見與廣州市交委上訴意見一致。
庭審中,蔡平稱其是通過下載網(wǎng)約車平臺“滴滴打車”APP,經(jīng)由滴滴打車平臺分配,以個人所有的小汽車搭載乘客的,廣州市交委對此并不否認。
另外,對原審法院查明和認定的其他事實,各方當事人沒有異議,本院予以確認。
本院認為,對于原審判決中有關上訴人廣州市交委職權職責的認定,各方當事人并未提出異議,本院亦認為原判決認定正確,故不再重復論證。
誠如一審判決所言,網(wǎng)絡預約出租汽車是近年來城市客運領域中出現(xiàn)的一種新的服務業(yè)態(tài),是基于資源共享理念,以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托,通過整合私有小汽車資源和公眾出行需求,使用符合條件的車輛和駕駛員,為公眾提供非巡游的預約汽車服務,實現(xiàn)兩者快速有效匹配的一種新型共享經(jīng)濟模式。網(wǎng)絡平臺運營商、私有小汽車業(yè)主或者駕駛員,以及乘客是這一新型共享經(jīng)濟模式的三個基本主體要素。相較傳統(tǒng)的巡游出租汽車經(jīng)營模式,網(wǎng)絡預約出租汽車無疑是一種全新的出租汽車服務模式,必然對現(xiàn)行的城市客運出租汽車市場產(chǎn)生各種積極或者消極的影響。上訴人作為對城市汽車客運市場負有管理職責的行政機關,其對網(wǎng)絡預約出租汽車這一新生事物進行嚴格依法規(guī)范管理,本院持毫無保留的支持和鼓勵態(tài)度。但是,基于以下兩個原因,本院對于上訴人廣州市交委作出的涉案行政行為不能支持:
第一、網(wǎng)絡預約出租汽車是在“互聯(lián)網(wǎng)+”理念下形成的一種新型的共享經(jīng)濟模式,這種模式下的司機通過網(wǎng)絡平臺獲取服務信息,并且在提供運輸服務后通過網(wǎng)絡平臺分配收益。在這種模式下,司機雖然也沒有取得相應的旅客運輸行政許可,但是其與傳統(tǒng)的未取得旅客運輸行政許可而從事旅客運輸活動的單個非法營運行為(俗稱“黑車”)存在重要區(qū)別:對于后者,早已有相應的法規(guī)規(guī)章予以約束和規(guī)范;而對于前者這種新型的出租汽車服務模式,本案爭議行政行為作出的當時并沒有任何相應的法律、法規(guī)、規(guī)章,甚至規(guī)范性文件進行規(guī)范。對于這一點,上訴人也在上訴狀中坦承,“上訴人對被上訴人作出處罰決定是在2016年5月16日,而此時國家及省、市網(wǎng)約車相關文件及規(guī)章均未出臺?!鄙显V人并認為,將本案的網(wǎng)約車運營行為認定為出租車客運,依據(jù)不足。法治之對于公眾而言,其基本原則為“法無禁止即可為”,面對尚無法律、法規(guī)或者規(guī)章、文件規(guī)范的新生事物,作為行政機關的上訴人可以從提供服務或者指引的角度,引導公民、法人或者其他組織有序經(jīng)營。而上訴人直接將剛剛出現(xiàn),法律性質(zhì)并不明確的網(wǎng)絡預約出租汽車這一新生事物定性為“非法營運”,并適用《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條的規(guī)定,將被上訴人的營運行為混同為一般違法從事客運經(jīng)營的行為作出處罰,并不符合法治的基本原理和原則。基于同樣理由,《廣州市出租汽車客運管理條例》僅僅是規(guī)范傳統(tǒng)巡游出租汽車運營行為的法律依據(jù),并無涉及網(wǎng)絡預約出租汽車這一新生事物的內(nèi)容,故原審判決適用該條例,認定被上訴人蔡平的載客行為違法亦屬不當,應予糾正。
第二、網(wǎng)絡平臺運營商、司機以及乘客是網(wǎng)絡預約出租汽車這一新的共享經(jīng)濟模式的三方參與主體,前兩者為共同不可分割的一方主體,向第三方即乘客提供一項預約運輸服務。根據(jù)上訴狀的內(nèi)容,上訴人對于蔡平從事的是網(wǎng)絡預約出租汽車服務這一事實應當十分清楚,但其僅對提供服務的司機作出處罰,而至今未對網(wǎng)絡平臺運營商作出處理,存在選擇性執(zhí)法的問題。上訴人認為,“本案發(fā)生時,國家、省、市網(wǎng)約車相關規(guī)定并未出臺,沒有相關法律法規(guī)規(guī)定將網(wǎng)約車界定為承運人。若當時將網(wǎng)約車平臺和原告(按:即二審被上訴人)都界定為運輸服務提供方,并共同承擔未經(jīng)許可從事道路客運經(jīng)營的法律責任,法律依據(jù)不足?!北驹赫J為,上訴人的上述認識,正好說明了其已經(jīng)意識到,對網(wǎng)絡預約出租汽車服務的提供者作出處罰缺乏充分的法律依據(jù),但其仍將網(wǎng)約車平臺運營商和司機割裂開來,僅對司機一方作出處理令人遺憾,是錯誤的。
當然,本院也已注意到原審判決存在的不當之處。除前已提到的錯誤適用《廣州市出租汽車客運管理條例》,認為被上訴人的營運行為違法外,原審判決還對網(wǎng)絡預約出租汽車作出了較大篇幅過于主觀的評價,并以主觀評價為根據(jù),適用行政法上的比例原則,認為上訴人作出的行政處罰明顯不當。根據(jù)本判決前文所論,被上訴人的行為既不存在違法問題,本案也就沒有了適用比例原則的空間,原審判決的該部分內(nèi)容存在理據(jù)不夠充分和評價不適當?shù)膯栴},本院予以指出。但是,原審判決撤銷上訴人作出的行政處罰決定,以及原審被告作出的行政復議決定結果正確,應予維持。
綜上,上訴人的上訴理由不能成立,不予支持。原審判決認定事實清楚,實體處理適當,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規(guī)定,判決如下:
駁回上訴,維持原判。
二審案件受理費50元由上訴人廣州市交通委員會負擔。
本判決為終審判決。
合議庭成員:付洪林、譚建軍、鄧軍
判決日期:2017年7月13日
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