南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室
南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱開發(fā)區(qū)）于
一、開發(fā)區(qū)管理體制的演變及現(xiàn)狀
（一）管理體制和管理職能
南通開發(fā)區(qū)同大多數(shù)開發(fā)區(qū)一樣實行的是相對獨(dú)立的準(zhǔn)政府的管理體制。1986年，南通市政府《關(guān)于建立南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會的通知》（通政發(fā)[1986]50號） 關(guān)于“建立南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會”的表述， 確立了開發(fā)區(qū)的管理體制。1991年，市委市政府《關(guān)于進(jìn)一步建好用好南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的意見》（通委發(fā)[1991]14號） 提出“開發(fā)區(qū)管委會是市政府的派出機(jī)構(gòu)，行使市政府授予的行政管理職能，并負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)市各部門和單位設(shè)在開發(fā)區(qū)的分支機(jī)構(gòu)的工作。管委會可以根據(jù)國家和省、市的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實際，制定區(qū)內(nèi)實施的各項具體管理辦法。” 基本明確了開發(fā)區(qū)管委會的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和管理職能。1992年，市委市政府《關(guān)于加快市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)若干問題的決定》（通委發(fā)[1992]7號），進(jìn)一步擴(kuò)大了開發(fā)區(qū)在基本建設(shè)和外商投資項目審批、人事調(diào)配、進(jìn)出口業(yè)務(wù)、出國審批、財稅、規(guī)劃、土地、建設(shè)等8個方面的管理權(quán)限。2001年，市委市政府《關(guān)于印發(fā)南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案的通知》（通委發(fā)[2001]27號）明確“開發(fā)區(qū)黨工委、管委會是中共南通市委、南通市人民政府的副廳級建制派出機(jī)構(gòu)，代表市委、市政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，行使市級管理權(quán)限。南通市人民政府富民港辦事處并入開發(fā)區(qū)，對外保留牌子”。至此，開發(fā)區(qū)管委會的管理權(quán)限基本明確。
（二）管理模式
開發(fā)區(qū)的管理模式主要經(jīng)歷了兩個階段。在起步階段，開發(fā)區(qū)實行的是政企合一的管理模式，管委會和總公司兩塊牌子一套班子，管委會既是政策制定者，又是政策執(zhí)行者,這種模式權(quán)力高度集中，在“起步階段發(fā)揮了積極的作用”。1993年，市委召開常委會議，在《關(guān)于調(diào)整市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制的會議紀(jì)要》（1993年第4期）中明確“改變現(xiàn)行的管委會和總公司政企合一，職責(zé)不分的體制，實行政企分開，轉(zhuǎn)變職能”。 這種政企分離的管理模式一直延續(xù)至今。在這種管理模式中，開發(fā)區(qū)一直采取“小政府，大服務(wù)”的運(yùn)行機(jī)制，實施相對獨(dú)立的、高度集中精干的管理和服務(wù)。開發(fā)區(qū)堅持精簡高效，權(quán)責(zé)分明的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則和程序簡化，政務(wù)公開的辦事原則，倡導(dǎo)“人人都是服務(wù)員”的服務(wù)理念，實行“一站式”的工作程序，“一條龍”的配套服務(wù)，為開發(fā)區(qū)的投資者提供簡便、快捷、高效的新型服務(wù)。
（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置及行政編制
1993年以來，南通開發(fā)區(qū)黨工委管委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要經(jīng)歷了兩次改革。第一次是1993年，在開發(fā)區(qū)管理體制調(diào)整后，市委確定開發(fā)區(qū)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為“7+1”，行政編制為50名。第二次是2001年開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)改革，市委確定開發(fā)區(qū)黨工委管委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置為“10+1”，行政編制為80名（包括原富民港辦事處的20名行政編制）。
二、開發(fā)區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題
（一）形勢發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題
主要表現(xiàn)在：一方面，土地、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等一些原本由管委會行使的管理權(quán)限被收回，管理權(quán)限出現(xiàn)的“回歸”趨勢。另一方面，部分市職能部門對開發(fā)區(qū)的工作要求逐漸與一級行政區(qū)“趨同”，要求開發(fā)區(qū)像一個區(qū)級政府參加組織的各種會議和活動，接受各種評比和檢查，上報各種總結(jié)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和人員難以負(fù)荷，工作主動性減弱。再一方面，開發(fā)區(qū)政策優(yōu)勢和體制優(yōu)勢的減弱，對開發(fā)區(qū)的工作環(huán)境和發(fā)展環(huán)境造成極大影響。
（二）客觀實際發(fā)生變化帶來的新情況、新問題
1、從管理范圍看
南通開發(fā)區(qū)建區(qū)20年來，經(jīng)歷了兩次大的區(qū)劃調(diào)整。第一次是1990年，省政府《關(guān)于調(diào)整南通市區(qū)和南通縣部分行政區(qū)劃的批復(fù)》（蘇政復(fù)[1990]47號）“將南通縣的新開鎮(zhèn)和小海鎮(zhèn)的沙家圩、戴家圩、二圩墩、棍梓街、近山、五圩等六個村及南通縣良種場近江大隊劃歸富民港辦事處管轄”。第二次是2001年，市委市政府《關(guān)于做好市區(qū)部分行政區(qū)劃調(diào)整的意見》“將通州市管轄的小海鎮(zhèn)、竹行鎮(zhèn)、良種場、種畜場整建制委托富民港辦事處管轄，同時，將通州市行政區(qū)劃范圍內(nèi)的南通農(nóng)場（省屬）和東方紅農(nóng)場（省屬）劃入富民港辦事處行政區(qū)劃范圍內(nèi)”。2001年區(qū)劃調(diào)整前，開發(fā)區(qū)管轄35平方公里，3.3萬人口，區(qū)級行政編制70名（開發(fā)區(qū)50個行政編制，主要用于開發(fā)和經(jīng)濟(jì)管理。富民港辦事處20個行政編制，主要用于行使社會行政管理職能）。2001年區(qū)劃調(diào)整后，開發(fā)區(qū)的管理146.98平方公里。12.36萬人，區(qū)級行政編制80名。
管理范圍的擴(kuò)大造成行政管理的工作量大幅增加，從管理學(xué)的角度來講，管理工作量增加必將要求機(jī)構(gòu)設(shè)置相應(yīng)調(diào)整，要求職能、編制、崗位與之相適應(yīng)。實際情況是，管理范圍擴(kuò)大了4.2倍，人口增長了3.7倍，但行政編制增加幅度僅為14%。
2、從區(qū)域功能看
開發(fā)區(qū)是一種特殊的區(qū)域，招商引資和開發(fā)建設(shè)是開發(fā)區(qū)工作的重中之重。從建區(qū)伊始，招商引資就是開發(fā)區(qū)首要的、主要的職責(zé)，是中心工作，是開發(fā)區(qū)生存和發(fā)展的生命線。隨著區(qū)域范圍的擴(kuò)大、建設(shè)規(guī)模的拓展和經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，開發(fā)區(qū)區(qū)域功能逐步發(fā)生變化。主要表現(xiàn)在：
（1）城市管理功能在不斷拓展
———建成區(qū)規(guī)模擴(kuò)大：經(jīng)過20年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)隨著建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，建成區(qū)已從5.02平方公里擴(kuò)展到20平方公里，增加了近4倍。
———城市社區(qū)形成：開發(fā)區(qū)居民區(qū)建設(shè)如雨后春筍破勢而出，星湖花苑、愛瑪花苑、紫荊花苑等許多較大規(guī)模的中高檔居住區(qū)不斷建成。同時，據(jù)不完全統(tǒng)計，至2004年，開發(fā)區(qū)管委會共投資了近2億元，興建了約36.8萬平方米建筑面積的各類安置房117幢4742套，建成新開苑、富民新村、富新新村、花園新村等以安置拆遷戶為主的居民區(qū)。目前，中心區(qū)已建成7個社區(qū)居委會，農(nóng)貿(mào)市場、城市廣場、商貿(mào)一條街、社區(qū)中心、社區(qū)教育、衛(wèi)生、文化、體育等一系列城市基礎(chǔ)公共設(shè)施已比較完善。
———城市人口增多：隨著征地拆遷范圍的擴(kuò)大和進(jìn)區(qū)企業(yè)的增多，2003年，開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力2.8 萬人，現(xiàn)常住城市人口約1萬多戶3.8萬人（含外來人口）。
綜上所述，開發(fā)區(qū)已由單純的制造加工生產(chǎn)區(qū)向工業(yè)、生活和商貿(mào)相結(jié)合的新型城區(qū)轉(zhuǎn)化，開發(fā)區(qū)的管理功能也應(yīng)從單純的經(jīng)濟(jì)管理功能轉(zhuǎn)向城市綜合管理功能。
（2）農(nóng)村管理功能成為一個重要職能
第一次區(qū)劃調(diào)整到開發(fā)區(qū)的新開鎮(zhèn)，經(jīng)過20年的建設(shè)，農(nóng)村管理職能已逐漸弱化。表現(xiàn)為，一是從新開鎮(zhèn)分離出來的17.6平方公里的中興街道，已建成為城區(qū)。二是新開鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)如火如荼，隨著開發(fā)框架的拉伸，城市化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，范圍不斷擴(kuò)大。但是，2001年第二次區(qū)劃調(diào)整，隨著竹行鎮(zhèn)、小海鎮(zhèn)和四個農(nóng)場的轉(zhuǎn)入，開發(fā)區(qū)增加了近112平方公里的農(nóng)村地域，一方面標(biāo)志著開發(fā)區(qū)的開發(fā)范圍得到擴(kuò)展，另一方面標(biāo)志著農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題已成為開發(fā)區(qū)管理功能的一個重要方面。
（三）個性特征的鮮明發(fā)展產(chǎn)生的新情況、新問題
開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展20年，已形成較為鮮明的個性特征。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度看，近年來，南通開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一直保持兩位數(shù)的高速增長，至2004年，完成地區(qū)生產(chǎn)總值54.14億元，財政收入10.3億元，工業(yè)總產(chǎn)值160.39億元。開發(fā)區(qū)已進(jìn)入了二次創(chuàng)業(yè)的蓬勃發(fā)展時期，已成為長江三角洲利用外資較集中、經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大的區(qū)域之一。
從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看， 至2004年，累計來自22個國家和地區(qū)的近300家投資客商進(jìn)區(qū)興辦外商投資企業(yè)，總投資近40億美元。一批國際知名公司如日本丸紅、東麗、帝人、三菱麗陽、王子制紙,英國捷利康，美國ITT、瑞利，法國液化空氣，新加坡三德集團(tuán)，臺灣合成橡膠等在開發(fā)區(qū)落戶，標(biāo)志著以化學(xué)新材料為龍頭的精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)鏈在開發(fā)區(qū)已形成蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。同時出口加工區(qū)、化學(xué)纖維工業(yè)園、化學(xué)新材料工業(yè)園、光機(jī)電工業(yè)園等特色園區(qū)的建成，表明開發(fā)區(qū)已成為化學(xué)新材料、現(xiàn)代紡織纖維、電子資訊等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，成為上海都市圈內(nèi)成長迅速的、具有明顯個性優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地。
從區(qū)域特色看，開發(fā)區(qū)通過多年不懈的努力，已形成了大通道、大港口、大供水、大地盤、大用工等明顯的區(qū)域優(yōu)勢，這標(biāo)志著開發(fā)區(qū)已形成了適合城市發(fā)展和多樣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的、功能齊全的、具有高品位投資環(huán)境的區(qū)域特色。
開發(fā)區(qū)鮮明的個性特征是由開發(fā)區(qū)的性質(zhì)和地位所決定的，在一個相當(dāng)長的時期，開發(fā)區(qū)還將保持和發(fā)揚(yáng)這種區(qū)域特色，開發(fā)區(qū)的管理體制必須適應(yīng)開發(fā)區(qū)鮮明的個性特征，通過制度、服務(wù)、效率的競爭，放大比較優(yōu)勢，提高綜合競爭力，構(gòu)建新的“區(qū)域優(yōu)勢”。
三、開發(fā)區(qū)管理體制改革的思考
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有巨大的反作用，上層建筑適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)狀況的規(guī)律是社會發(fā)展的一個基本規(guī)律。馬克思主義的社會發(fā)展觀告訴我們，一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)必須要有一定的上層建筑相匹配。社會發(fā)展客觀規(guī)律表明，任何管理體制都應(yīng)適應(yīng)形勢和客觀實際的變化發(fā)展不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新。改革是自我發(fā)展、自我進(jìn)步的一種手段和途徑。
開發(fā)區(qū)應(yīng)結(jié)合自己的實際，實事求是地進(jìn)行改革。一要堅持“小政府、大服務(wù)”的管理模式。二要根據(jù)精簡、高效、科學(xué)的原則，通過進(jìn)一步界定職能，理順關(guān)系，調(diào)整機(jī)構(gòu)，達(dá)到辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的目的。
（一）堅持“小政府、大服務(wù)”的管理模式。
開發(fā)區(qū)是一個特殊的區(qū)域，作為改革開放的試驗區(qū)，歷史賦予開發(fā)區(qū)的重任是必須成為對外開放的、最具活力的、最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)增長點。開發(fā)區(qū)的內(nèi)在本質(zhì)特征決定了開發(fā)區(qū)的工作重點始終是招商引資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在開發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)初期，招商引資是開發(fā)區(qū)的中心工作，在二次創(chuàng)業(yè)階段，招商引資仍是開發(fā)區(qū)工作的重中之重。只要開發(fā)區(qū)這種特殊的區(qū)域存在一天，開發(fā)區(qū)發(fā)展的主旋律必然是招商引資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
以科學(xué)的發(fā)展觀來觀察和思考開發(fā)區(qū)的發(fā)展運(yùn)行軌跡，我們認(rèn)為，開發(fā)區(qū)現(xiàn)行的準(zhǔn)政府的管理體制仍應(yīng)是開發(fā)區(qū)發(fā)展道路上一個不可逾越的重要體制，是在開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮過重要作用的，并將在一個相當(dāng)長時期繼續(xù)發(fā)揮作用的管理體制。“小政府，大服務(wù)”仍將是開發(fā)區(qū)應(yīng)堅持的管理模式。
（二）理順關(guān)系，科學(xué)地界定管理職能。
管理職能是管理體制的核心，管理職能決定著政府角色的定位。綜觀現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，政府的主要管理職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實施經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管。政府主要充當(dāng)公共產(chǎn)品的提供者、宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者、收入及財產(chǎn)的再分配者、市場秩序的維護(hù)者等角色。應(yīng)該說，一般市場經(jīng)濟(jì)國家這種政府角色的定位可提供有益的借鑒。
科學(xué)界定管理職能，首先應(yīng)弄清政府該管什么，不該管什么。 其次應(yīng)主要解決管理職能的“缺位”和“錯位”。所謂“缺位”，是指政府應(yīng)履行但由于各種因素未能履行的職能。所謂“錯位”，是指政府管了不該管的，該管的又未能管好。
解決以上問題，一方面要求開發(fā)區(qū)黨工委管委會各工作部門全面梳理職能，至少要做到“五個弄清”：一要弄清本部門應(yīng)履行的管理職能是什么。二要弄清實際運(yùn)行中已履行的職能是什么。三要弄清管理職能中哪些職能是交叉的或未理順的，在履行過程中遇到的阻礙是什么，因存在阻礙未能全部履行的職能有哪些。四要弄清因機(jī)構(gòu)或崗位設(shè)置等條件的制約應(yīng)履行而未能履行的職能是什么。五要弄清上級業(yè)務(wù)主管部門尚未授權(quán)，或通過委托授權(quán)或通過在開發(fā)區(qū)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)可實現(xiàn)管理職能的有哪些。
另一方面方面，還應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)和處理好市直各部門和開發(fā)區(qū)的關(guān)系。開發(fā)區(qū)發(fā)展的實踐證明，賦予開發(fā)區(qū)較大的經(jīng)濟(jì)與社會管理權(quán)限，實行事權(quán)集中、管理統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制是開發(fā)區(qū)迅速發(fā)展的重要因素。在當(dāng)前日趨激烈的競爭形勢下，各方面應(yīng)繼續(xù)重視、支持開發(fā)區(qū)，使開發(fā)區(qū)保持這種優(yōu)勢。市直各部門在服從國家宏觀管理的前提下，已經(jīng)下放給開發(fā)區(qū)的權(quán)限應(yīng)繼續(xù)支持開發(fā)區(qū)用足、用好。應(yīng)該下放還沒有下放的權(quán)力，應(yīng)積極向開發(fā)區(qū)下放，可通過委托授權(quán)等方式，使開發(fā)區(qū)的各項管理職權(quán)真正到位。在社會管理職能方面，市直各部門要加大指導(dǎo)力度，從各個方面和環(huán)節(jié)幫助開發(fā)區(qū)理順職能，加強(qiáng)管理。
（三）調(diào)整機(jī)構(gòu)，合理設(shè)置編制和崗位。
管理職能調(diào)整，必然會引發(fā)機(jī)構(gòu)、編制和崗位設(shè)置的調(diào)整。
應(yīng)堅持從緊、保證工作中心和前瞻性等機(jī)構(gòu)設(shè)置原則和編制管理中以職定崗，以崗定員的基本原則，做到：
1、繼續(xù)保持不與上級政府組成部門一一對口設(shè)置機(jī)構(gòu)的做法，防止機(jī)構(gòu)膨脹。
2、加強(qiáng)直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和城區(qū)管理的部門力量。
3、加快培育和發(fā)展“布局合理、門類齊全、行為規(guī)范”的社會中介組織。一是培植門類齊全的多元所有制成分的中介機(jī)構(gòu)主體。二是探索建立半官方性質(zhì)的中介組織體系，承擔(dān)政府的一些技術(shù)性管理職能。二是加強(qiáng)管理，加快規(guī)范中介組織行為的自律機(jī)制建設(shè)。
4、排除以人定崗，浮夸虛報等現(xiàn)象的干擾，根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地域面積和人口數(shù)量，合理地確定編制和崗位。
5、按照人力資源管理的基本要求，科學(xué)確定崗位技能資格，為每個崗位選派最合適的人才。
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