縣域經(jīng)濟(jì)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，對推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著舉足輕重的作用?？h域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是縣域經(jīng)濟(jì)的重要載體，建設(shè)發(fā)展近四十年來，在國家、省、市的大力助推下，發(fā)展勢頭迅猛，逐漸成為區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的主陣地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。

取得巨大成績的同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)也面臨著諸多問題：

第一，重圈地建設(shè)，輕產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

第二，重項(xiàng)目落地，輕聚集發(fā)展。

第三，重硬件更新，輕機(jī)制創(chuàng)新。

如何在百年未有之變局與“雙循環(huán)”疊加的背景下，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，加速推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展是需要我們認(rèn)真研究和思考的課題。

一、縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)面臨的問題

正略咨詢研究認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)目前面臨以下三方面的問題：

01、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不明確，土地集約程度低

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃的無縫對接往往是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵和重要問題，縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展尤其會(huì)遇到類似的問題?？h域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)往往空間規(guī)劃很好，但僅僅停留在“規(guī)劃”層面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不清晰。同時(shí)，在招商引資時(shí)往往急功近利或?qū)ν顿Y者有求必應(yīng)，導(dǎo)致“小項(xiàng)目、大圈地”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，閑置低效土地較多，“畝均效益”較低，影響了開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終導(dǎo)致很多開發(fā)區(qū)目前可用土地很少，且相對比較分散，無法滿足大項(xiàng)目的選址要求。

02、招商引資難度大，產(chǎn)業(yè)集聚程度低

相較于市級、省級、國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)招商引資尤為困難，主要原因有二：

第一，招商引資成本過高，各類開發(fā)區(qū)為了招商引資，惡性競爭不斷，導(dǎo)致政府性投資過高。

第二，招商引資力量分散，政府倡導(dǎo)的全員招商體系，一方面致使招商隊(duì)伍過于分散“無組織無紀(jì)律”，另一方面由于缺乏對區(qū)域、產(chǎn)業(yè)甚至技術(shù)了解的專業(yè)招商隊(duì)伍，使得招商引資雖然“重拳出擊”，但效果卻不明顯。

同時(shí)，大部分縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在品牌、技術(shù)、資金等方面“先天性不足”，招商引資落地的企業(yè)大多數(shù)級別低、規(guī)模小、實(shí)力弱，以勞動(dòng)密集型和中低層次技術(shù)為主，產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值普遍不高，產(chǎn)品沒有特色，產(chǎn)業(yè)層次較低，較難形成產(chǎn)業(yè)集聚，經(jīng)濟(jì)效益低下。

03、體制機(jī)制不靈活，園區(qū)發(fā)展效率低下

大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制不靈活，主要表現(xiàn)在以下四點(diǎn)：

1.管理權(quán)限不到位，服務(wù)質(zhì)量受影響

大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)是縣委、縣政府的派出機(jī)構(gòu)，縣級管理權(quán)限特別是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限沒有得到完全落實(shí)，簡政放權(quán)不徹底，如國土、規(guī)劃、財(cái)稅等重要管理權(quán)限由于授權(quán)不充分，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)行政審批職能權(quán)限缺位，自主權(quán)受到制約，大部分審批事項(xiàng)仍需到上級不同的行政部門分別報(bào)批辦理，工作辦事效率大打折扣，“一站式”和“限時(shí)辦”服務(wù)承諾難以兌現(xiàn)，嚴(yán)重影響園區(qū)營商環(huán)境。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，員工激勵(lì)性不足

一方面，大部分縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)盲目追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)展，卻忽視了“科技、人才、規(guī)劃”等重要機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，這成為園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展路上的“絆腳石”；

另一方面，大部分園區(qū)人員規(guī)模較小且不具備安全生產(chǎn)和環(huán)保執(zhí)法資格，相關(guān)履約監(jiān)管職能執(zhí)行起來“有心無力”，影響工作開展和企業(yè)服務(wù)的質(zhì)量。

同時(shí)，大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)目前不具有中層以下干部任免權(quán)，干部管理又相對封閉，交流渠道不暢，干部隊(duì)伍得不到有效激勵(lì)，工作積極性不高、人心不穩(wěn)、人浮于事傾向嚴(yán)重。

3.建設(shè)資金較匱乏，發(fā)展速度受影響

目前，縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)資金來源主要有兩條：政府直接投資、地方平臺公司融資。但大部分縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，政府對園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入資金力度往往顯得較為匱乏。同時(shí)，地方平臺公司投融資體系不健全，資產(chǎn)負(fù)債率較高，園區(qū)所需開發(fā)建設(shè)資金已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上園區(qū)發(fā)展的速度。

4.財(cái)政體制不健全，發(fā)展質(zhì)量受影響

大部分縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在空間上同所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道高度重合，并不是相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體和發(fā)展主體，更不具備獨(dú)立的財(cái)政體制，僅僅作為屬地預(yù)算管理單位，實(shí)行獨(dú)立核算。園區(qū)發(fā)展所需資金均需向?qū)俚刎?cái)政申請，一方面資金撥付渠道多，效率低，降低企業(yè)服務(wù)質(zhì)量；另一方面園區(qū)不敢輕易承諾優(yōu)惠政策或承諾后難以兌現(xiàn)，影響了未來投資者的積極性，動(dòng)搖了當(dāng)前區(qū)內(nèi)企業(yè)長期健康發(fā)展的信念，園區(qū)發(fā)展質(zhì)量受影響。

二、縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的對策建議

針對縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)面臨的問題，正略咨詢研究認(rèn)為應(yīng)從以下方面進(jìn)行解決：

01、落實(shí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，提高土地集約利用率

第一，科學(xué)規(guī)劃。根據(jù)開發(fā)區(qū)的實(shí)際情況，以產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，以項(xiàng)目為支撐，同時(shí)考慮循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)進(jìn)行功能分區(qū)、用地布局規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施配套約束規(guī)劃，不斷強(qiáng)化“規(guī)劃引領(lǐng)、規(guī)劃先行”理念。

第二，強(qiáng)化執(zhí)行。規(guī)劃不應(yīng)該“紙上談兵”，而應(yīng)該切實(shí)落到實(shí)處，根據(jù)規(guī)劃優(yōu)化資源配置，合理安排空間發(fā)展時(shí)序，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，不斷提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力。

第三，增量擴(kuò)規(guī)。針對原有發(fā)展空間不足的問題，盡快通過增量擴(kuò)規(guī)解決開發(fā)區(qū)建設(shè)用地問題并優(yōu)先保障開發(fā)區(qū)用地需求。同時(shí)，根據(jù)國家政策，積極探索土地使用和流轉(zhuǎn)方式，將真正想投資的企業(yè)引進(jìn)來并讓其享受到相關(guān)土地優(yōu)惠政策。

第四，盤活土地。針對閑置低效土地，采用多種手段和方式進(jìn)行盤活，不斷提高土地集約利用率。

02、創(chuàng)新招商引資模式，提升產(chǎn)業(yè)集聚程度

第一，充實(shí)招商力量。按照省市要求，配齊配強(qiáng)專職招商人員，建立專職招商和各部門共同參與的大招商體系。

第二，引入競爭機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。每個(gè)部門在完成崗位任務(wù)的基礎(chǔ)上，全部下達(dá)招商任務(wù)，列入年終綜合考評，與績效掛鉤，并實(shí)現(xiàn)招商人員的企業(yè)化管理，招商激勵(lì)上不封頂。

第三，推行多重招商模式。開發(fā)區(qū)推行招商體制機(jī)制企業(yè)化、市場化改革，加大與國內(nèi)外專業(yè)招商公司合作，充分運(yùn)用產(chǎn)業(yè)鏈招商、專業(yè)化招商、社會(huì)化招商、委托代理等多種方式方法，提高精準(zhǔn)招商效果，提高產(chǎn)品特色和產(chǎn)業(yè)層次，不斷提高產(chǎn)業(yè)集聚程度。

03、深化體制機(jī)制改革，提高園區(qū)發(fā)展效率

1.充分授權(quán)，最大程度激發(fā)發(fā)展活力

市委市政府、縣委縣政府組織市直、縣直有關(guān)職能部門和開發(fā)區(qū)管委會(huì)共同研究制定管委會(huì)權(quán)責(zé)清單，依法賦權(quán)、充分授權(quán)、規(guī)范行權(quán)，最大程度激發(fā)發(fā)展活力。

2.推動(dòng)管委會(huì)瘦身強(qiáng)體，創(chuàng)新人事體制機(jī)制

按照“大部門、扁平化”改革方向和“突出主業(yè)、精簡高效”原則，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能，剝離社會(huì)事務(wù)和園區(qū)開發(fā)運(yùn)營職能，科學(xué)設(shè)置開發(fā)區(qū)組織機(jī)構(gòu)和職能。同時(shí)，建立開發(fā)區(qū)科學(xué)合理的市場化薪酬分配體系、績效考核體系、全員聘任體系等。

3.創(chuàng)新投融資管理體制

一是選擇注入平臺公司優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，著力增強(qiáng)平臺公司投融資能力，廣泛融集社會(huì)資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、融資渠道多樣化、運(yùn)營管理市場化；

二是通過與企業(yè)合作的形式，采用BT、BOT的模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；

三是進(jìn)一步推動(dòng)金融部門加大對開發(fā)區(qū)建設(shè)的扶持力度。

4.改革財(cái)政管理體制，完善開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制

根據(jù)開發(fā)區(qū)實(shí)際需要，適時(shí)建立科學(xué)合理的財(cái)政管理體制，給予開發(fā)區(qū)一定比例的地方留成部分，由開發(fā)區(qū)財(cái)政管理相關(guān)部門安排使用，主要用于開發(fā)區(qū)運(yùn)行費(fèi)用、招商引資費(fèi)用、獎(jiǎng)勵(lì)政策兌現(xiàn)費(fèi)用、項(xiàng)目前期費(fèi)用等，不足部分由屬地財(cái)政額外承擔(dān)。

綜上所述，正略咨詢建議用改革的辦法打通縣域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，并不斷加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，創(chuàng)新招商引資模式，深化體制機(jī)制改革，進(jìn)而提高開發(fā)區(qū)的競爭力，促進(jìn)加快構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。