相互扯皮、執(zhí)法力量頭重腳輕、有權(quán)管的看不見、看得見的無權(quán)管……這些行政執(zhí)法，尤其是城管執(zhí)法困局，在全國各省市雖然程度不同，但都難以脫身。天津市積極破題行政執(zhí)法困局，經(jīng)過多年的積極摸索、試點，通過了《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），將行政執(zhí)法重心下移到街鎮(zhèn)，除城市管理外，還將集中行使水務(wù)、衛(wèi)生、勞動、環(huán)境、殯葬、商務(wù)、民政等部分執(zhí)法權(quán)，以“一支隊伍管全部”、“一支隊伍管到底”的模式，將行政執(zhí)法無縫對接、實現(xiàn)快速反應(yīng)、高效率?！掇k法》公布之際，記者來到部分試點街鎮(zhèn)探營，與該《辦法》起草人進(jìn)行深入采訪，了解《辦法》出爐的臺前幕后故事。
改革
初衷
九龍治水
管不了一家小餐館
南開區(qū)萬德莊的一家無證餐館油煙擾民，曾經(jīng)難倒了五六家執(zhí)法部門。衛(wèi)生局說餐館歸食藥局管；食藥局說沒有執(zhí)法隊伍，管不了；環(huán)保局說只管有證餐館；綜合執(zhí)法說，餐館無證，應(yīng)該工商局取締?！捌で颉碧吡艘荒辏宛^最終照樣營業(yè)。
一方面是“有權(quán)的”不想管，一方面則是“想管的”沒有權(quán)。很多街鎮(zhèn)尤其是城郊接合部地區(qū)，迫切希望行政執(zhí)法權(quán)盡快下移。很多街道辦事處的負(fù)責(zé)人都表示，所有的工作，層層分解，最終都壓到街道辦事處，“但我們沒有執(zhí)法權(quán)，要四處求援。既然給我們責(zé)任，就希望能有相對應(yīng)的權(quán)力。”以西青張家窩鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)管轄42平方公里，相當(dāng)于4個和平區(qū)的面積，管理任務(wù)繁重，執(zhí)法要求強烈。
天津市政府法制辦執(zhí)法監(jiān)督處處長傅金超說，此次改革的目的，是為了加強社會管理創(chuàng)新，深化行政執(zhí)法體制改革，提高行政執(zhí)法效能，構(gòu)建執(zhí)法權(quán)相對集中、行政執(zhí)法重心下移的街道行政執(zhí)法體制，提升本市基層綜合管理服務(wù)水平。他說，多年來，本市的行政執(zhí)法部門積極履行執(zhí)法職能，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力保障。但從體制機制上分析，當(dāng)前行政執(zhí)法體系存在一些問題。
“我們是部門立法，立法中，都根據(jù)各自的管理需要，結(jié)果，對同一事項，多個部門從不同角度進(jìn)行規(guī)范。”傅金超說，這樣一來，一方面容易造成多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法；另一方面，對于一些執(zhí)法成本高、執(zhí)法風(fēng)險大或是執(zhí)法部門認(rèn)為“無利可圖”的情況，各部門之間容易相互推諉、扯皮，導(dǎo)致形成管理“真空”、執(zhí)法“空白”。此外，行政執(zhí)法力量分布不合理。從橫向看，各部門之間執(zhí)法力量分散，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不能形成合力。從縱向看，執(zhí)法力量分布成“倒三角”形，頭重腳輕。市級部門執(zhí)法人員比重偏大，而行政執(zhí)法案件卻主要集中在區(qū)縣，導(dǎo)致“下不去、管不到底”。
傅金超說，街鎮(zhèn)工作政策性強，管理事項多，覆蓋面大，與百姓群眾聯(lián)系緊密。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型步伐不斷加快，“屬地”成為了落實責(zé)任的主要途徑。街道辦事處、鎮(zhèn)政府也就成為屬地責(zé)任的最終承擔(dān)者。許多職能部門以目標(biāo)責(zé)任書、崗位承諾書、簽訂責(zé)任狀，甚至?xí)h、指示、批示以及口頭布置等形式，將本來屬于本部門的工作也部署到街道辦事處、鎮(zhèn)政府，形成“上面千條線，底下一根針”的局面。
“街鎮(zhèn)在行政執(zhí)法上，有先天優(yōu)勢和特有的資源。居委會、村委會、社區(qū)服務(wù)人員、志愿者隊伍、保潔隊伍，都?xì)w街鎮(zhèn)管理，日常發(fā)揮很大作用。街鎮(zhèn)輻射半徑大、反應(yīng)速度快，發(fā)現(xiàn)問題后，馬上就可以趕到現(xiàn)場，可以叫停正在進(jìn)行的違法行為?！备到鸪f，這次改革，主要就是揚長避短，發(fā)揮街鎮(zhèn)先天具有的管理優(yōu)勢，強化社會管理職能。推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，是本市加強社會管理的現(xiàn)實需要，要根治“有權(quán)管的看不見，看得見的無權(quán)管”的情況，有必要給街鎮(zhèn)賦予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，在街鎮(zhèn)推行綜合執(zhí)法，形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理體制。
改革
要點
遭遇難題
社區(qū)不用擔(dān)心扯皮
小區(qū)內(nèi)私設(shè)地鎖歸誰管？發(fā)現(xiàn)黑診所、黑網(wǎng)吧非法營業(yè)，找誰反映？發(fā)現(xiàn)有人偷采地下水，找誰？在以前，遇到類似問題，可能很多市民都會很糾結(jié)，不知道找哪個部門，找哪個部門似乎都不樂意管。街鎮(zhèn)行政改革實施后，您可以直接向街鎮(zhèn)政府舉報，不用再擔(dān)心會遇到互相推諉、扯皮。
街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，不是簡單地把區(qū)縣綜合執(zhí)法權(quán)下放到街鎮(zhèn)，而是以綜合執(zhí)法事項為基礎(chǔ)，還授予了水務(wù)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、殯葬、房屋安全、公安消防、衛(wèi)生、食品安全、商務(wù)、文廣、安監(jiān)、民政等方面的部分行政處罰權(quán)，共33類291項。
“需要指出的是，也不是把所有行政執(zhí)法權(quán)全部集中到街鎮(zhèn)。我們考慮的出發(fā)點是，把那些直觀的、路面上的、簡單易行的、容易發(fā)現(xiàn)的違法行為，納入到街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法范圍。”傅金超說。舉個例子，對于工礦企業(yè)、商務(wù)樓宇內(nèi)的行為，行政執(zhí)法權(quán)沒有下放給街鎮(zhèn)。廠子里生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，讓街道去查處，有困難。這里面涉及多個問題，如銷售環(huán)節(jié)，是工商局管，生產(chǎn)環(huán)節(jié)，是質(zhì)監(jiān)局管，讓街道去鑒定假貨，不易操作。如果把安全生產(chǎn)的監(jiān)管，都納入到街道，要有很多技術(shù)鑒定，操作上不現(xiàn)實?！爱?dāng)然，國內(nèi)有的地區(qū)如浙江的個別城市，把這些行政執(zhí)法權(quán)全部都給了街道，對于這種做法，我們沒有借鑒。沒有甄別，授權(quán)過多，街鎮(zhèn)容易接不住，反而出現(xiàn)新的問題?！备到鸪f。
除了直接實施的行政處罰權(quán)外，改革還賦予街鎮(zhèn)一部分“監(jiān)督檢查以及發(fā)現(xiàn)違法行為責(zé)令整改的權(quán)力”。這部分權(quán)力共分9類27項，包括有關(guān)違反殯葬管理、將住宅改為經(jīng)營用房、擅自挖掘道路、非法傾倒廢棄物和危險品以及各類無證無照經(jīng)營的違法行為?！爸再x予這些整改權(quán)，是考慮到充分發(fā)揮街鎮(zhèn)執(zhí)法的優(yōu)勢。街道反應(yīng)速度快，發(fā)現(xiàn)問題后，能及時叫停，將違法行為控制在萌芽狀態(tài)。如果違法者執(zhí)意不聽，后續(xù)的行政強制處罰措施，仍由相關(guān)職能部門來實施。”傅金超說。
采訪中，也有部分執(zhí)法單位的負(fù)責(zé)人說，現(xiàn)在有相當(dāng)一部分?jǐn)側(cè)菏袌觥⑦`建，是屬地街道辦事處所私建，執(zhí)法權(quán)到了街道后，這將是一個嚴(yán)峻的考驗?！皥?zhí)法監(jiān)督機制的建立和完善，是此次改革成敗的關(guān)鍵。街道的人員素質(zhì)不一，一旦放權(quán)，會不會出現(xiàn)權(quán)力的濫用、尋租，產(chǎn)生新的行政違法行為。希望能引起重視?！薄胺艡?quán)”的改革勢在必行，也是今后改革的方向，但是，“一放就亂，一亂就死”，在很多省市成為改革的一大通病，制約了改革的成效，甚至產(chǎn)生新的社會矛盾。
傅金超說，他們已經(jīng)注意到這些問題，為確保街鎮(zhèn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，《辦法》對監(jiān)督機制作了專章規(guī)定。一是，區(qū)縣政府建立行政執(zhí)法監(jiān)督平臺，對街鎮(zhèn)和區(qū)縣執(zhí)法部門的行政執(zhí)法行為實施監(jiān)督，并通過監(jiān)督平臺將執(zhí)法依據(jù)、職權(quán)范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法人員情況及執(zhí)法檢查情況等信息公開，開通投訴、舉報渠道，接受社會監(jiān)督。此外，要求街鎮(zhèn)做好行政執(zhí)法檢查記錄，作為對其日常行政執(zhí)法工作實施監(jiān)督檢查的抓手。二是，明確區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)建立健全街鎮(zhèn)執(zhí)法工作監(jiān)督制度，納入依法行政考核和績效考評體系,區(qū)縣政府法制機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督工作。三是，為強化依法行政能力和水平，規(guī)定街鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)明確法制機構(gòu)，負(fù)責(zé)本街鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議應(yīng)訴以及推進(jìn)依法行政工作。此外，為確保街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作的順利開展，還對街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法保障以及責(zé)任追究等作出了規(guī)定。
記者
探營
試點街鎮(zhèn)率先吃螃蟹嘗到甜頭
7月底，記者最先來到南開區(qū)向陽路街探營。剛好，片內(nèi)居委會打來電話，稱一處底商窗改門。記者隨即與執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場。記者看到，底商老板準(zhǔn)備開一家燒烤店，晚上剛把窗臺打掉。一旦建成，不但整棟房子安全有威脅，而且也會影響附近居民生活。執(zhí)法人員的突然降臨，老板直言沒有想到，自稱再有半天時間就完工。在執(zhí)法隊員的勸阻下，老板燒烤店的生意泡湯了。
“這就是執(zhí)法下移的直接效果，執(zhí)法半徑短、反應(yīng)速度快。以前，我們信息相對閉塞，等我們趕到時，飯館營業(yè)了，再去取締，難度就會加大?！蹦祥_區(qū)綜合執(zhí)法局向陽路大隊安隊長說，現(xiàn)在，執(zhí)法大隊與街道聯(lián)合辦公，共享資源，居委會的線索直接反饋過來，執(zhí)法效率明顯提升?！昂Ｑ蟮郎嫌幸粋€違章，我們?nèi)チ藥状?，都吃了閉門羹。跟街道聯(lián)系后，居委會大娘晚上吃飯的時候去登門家訪。人家樂呵呵地把門開了。雙方嘮著嗑，談笑之間，工作做通了。沒過幾天，對方同意自行拆除。沒費一刀一槍，這個違章拿下了?！?/p>
向陽路街道辦事處城管科科長鞏凡說自己也是試點的受益者。他說，今年的舊樓區(qū)改造任務(wù)很重，工作量是前些年的幾倍，“剩下的都是相對亂的小區(qū)，好干的以前都干了。以前，我們沒有執(zhí)法權(quán)，根本拆不動違章。這下好了，執(zhí)法局派人過來，我們有了執(zhí)法權(quán)，人手也多了，效率自然高了?！膘柗舱f，這兩天燕宇小區(qū)每天都要拉走五六車拆下來的材料，能干得這么痛快，主要歸功于街道試點的順利推進(jìn)。
東麗區(qū)華明鎮(zhèn)是本市最早推行街道綜合執(zhí)法的試點地區(qū)。街道城管辦副主任章銳說，經(jīng)過6年的試點，該鎮(zhèn)的城市管理已經(jīng)嘗到“甜頭”，管理工作實現(xiàn)良性運行?！拔覀兊慕?jīng)驗是：60%的精力在服務(wù)，30%在管理，剩下的10%才是執(zhí)法?！彼f，讓綜合執(zhí)法天天去執(zhí)法，既不現(xiàn)實，也容易制造新的社會矛盾，關(guān)鍵是搞好服務(wù)，將社區(qū)事物全部納入管理，創(chuàng)造良好的氛圍?！傲夹灾刃蚪⒘?，大家自覺守法，問題自然就消除了?！?/p>
“拿違章來說，及時發(fā)現(xiàn)最重要。我們這里，執(zhí)法大隊和街道辦是一家，我們把鎮(zhèn)上4個大的物業(yè)公司協(xié)調(diào)好，每個公司出兩個人，納入到綜合執(zhí)法隊伍中，24小時社區(qū)巡視，有苗頭出現(xiàn)就阻止、勸解；仍不聽的，再大兵壓境，組成強大陣勢拆除。但實際上，基本不用強拆，大多都自行解決了。”章銳副主任自信地說，在老百姓集中居住的示范鎮(zhèn)內(nèi)，近2年來，基本沒有新建的占路違章建筑出現(xiàn)。在違章建筑全國范圍內(nèi)難以遏止的今天，不能不說是一個令人鼓舞的成績。
專家觀點
南開大學(xué)法學(xué)院教授 傅士成：
執(zhí)法是下游 規(guī)劃才是關(guān)鍵
南開大學(xué)法學(xué)院傅士成教授在接受采訪時，對天津此次“行政執(zhí)法權(quán)下移”的改革探索思路和方向給予了肯定，“和過去是有區(qū)別的，過去是在平行機關(guān)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在是從職能部門轉(zhuǎn)向街鎮(zhèn)，是上下移動。執(zhí)法下移，改變高高在上、離群眾很遠(yuǎn)的狀況，符合國家行政改革的精神，是積極的?！?/p>
對于此次改革，在肯定進(jìn)步的同時，傅教授也提出了一些隱憂?！巴ㄟ^政府規(guī)章，將這么多的行政權(quán)力，讓街鎮(zhèn)隊伍來掌握，有效監(jiān)督的問題必須要引起重視。據(jù)我所知，現(xiàn)有政府法制機構(gòu)有的僅有兩三個人，靠這幾個人，有能力盡到監(jiān)督職能嗎？”傅教授說，他的另一個隱憂是，行政執(zhí)法權(quán)下移到街鎮(zhèn)后，執(zhí)法涉及多個領(lǐng)域，如環(huán)保、水務(wù)、勞動執(zhí)法等，專業(yè)性都很高，街鎮(zhèn)執(zhí)法的專業(yè)能力可能出現(xiàn)不足。綜合以后是為了更好地執(zhí)法，不能造成專業(yè)執(zhí)法水平降低。執(zhí)法中，街道必然還要尋求職能部門的支持、協(xié)調(diào)，會順暢嗎？政府令雖然把權(quán)力轉(zhuǎn)移了，但下面的磨合，仍需要下更大的功夫。
“執(zhí)法重心下移，離老百姓更近，可能會解決以前解決不了的部分問題，效果是可以期待的。但是，街道執(zhí)法下移，并不是百病皆治的‘靈丹’，要解決所有社會問題，不是單靠執(zhí)法這一個環(huán)節(jié)就能解決的。”傅教授說，城市建設(shè)的理念，要從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)化。管理是管理者的“獨舞”，治理是讓各個專業(yè)組織都能行動起來?，F(xiàn)在的情況是，政府把所有的事情都獨自“背”起來，很累。“其實，很多東西是不適合政府擔(dān)的，要發(fā)揮社會組織的作用?，F(xiàn)在有群眾性的組織，包括物業(yè)公司、社會團(tuán)體、行業(yè)組織等。政府要發(fā)揮被管理者的作用。我們所提的治理，就是指多主體的‘共舞’?！备到淌谡f，現(xiàn)在一個重要問題是，很多人不畏懼法律，不畏懼道德的淪喪，這很可怕。“對違法者都要制裁嗎？如果把社會秩序建立在強制基礎(chǔ)上，能帶來真正的秩序嗎？執(zhí)法處罰，應(yīng)備而不用、備而少用?！?/p>
傅教授說，城市規(guī)則的建立，是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面。執(zhí)法應(yīng)是“下游”，是出現(xiàn)問題后的處置。執(zhí)法是最后一步，此次改革更多的是解決執(zhí)法問題，這種改革是好的，但規(guī)劃合理性、科學(xué)性、民主性，更為關(guān)鍵?！俺鞘芯戎胧┍仨氁鹬匾暋Ｎ覀兯腥霜q如都坐在一條船上?！备到淌谡f，“政府在救助方面做了很多工作，但到具體的被救助者，不可能每個人都滿意，還存在貧富差距，會產(chǎn)生一些社會問題。要徹底根治社會矛盾，這是一個綜合性、系統(tǒng)性工程?！?/p>
作者：胡然
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