從8月1日開始，廣東省人民政府將部分縣級(jí)人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱鎮(zhèn)街）行使。此舉意味著鎮(zhèn)街可以其自身名義行使相關(guān)行政處罰權(quán)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。
早在2016年，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)整合現(xiàn)有的站、所、分局力量和資源，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理并實(shí)行綜合行政執(zhí)法。而一直以來，怎樣才能既“看得見”“管得了”又“管得好”，是行政執(zhí)法權(quán)下沉的焦點(diǎn)問題。
不久前，行政處罰法修訂草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議。此次修法備受關(guān)注，是現(xiàn)行行政處罰法自1996年頒布實(shí)施以來的首次全面調(diào)整。值得一提的是，根據(jù)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革要求，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，修訂草案專門增加規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的違法行為行使有關(guān)縣級(jí)人民政府部門的部分行政處罰權(quán)?！?/p>
記者注意到，此次修訂草案擬將行政處罰權(quán)下放的規(guī)定，在分組審議時(shí)就引起了多位常委會(huì)委員的高度關(guān)注。而一些業(yè)內(nèi)專家在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)也認(rèn)為，行政處罰權(quán)下放值得肯定，但是一些傾向不容忽視，尤其是基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問題更是關(guān)鍵。如果解決不好基層執(zhí)法力量薄弱的問題，基層很難真正“接得住”，最終可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不到位，甚至導(dǎo)致權(quán)力濫用。
體現(xiàn)為基層治理賦權(quán)的精神
“強(qiáng)化鎮(zhèn)街的行政執(zhí)法能力，符合近年來中央對(duì)執(zhí)法重心下移和執(zhí)法權(quán)下沉的要求。但應(yīng)該看到，目前這項(xiàng)改革面臨著立法困境?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員李洪雷說。
據(jù)李洪雷介紹，盡管現(xiàn)行行政處罰法第二十條規(guī)定法律和行政法規(guī)可以另外作出規(guī)定，但是法律、行政法規(guī)屬于中央立法。由于我國東中西部的鎮(zhèn)街情況差別非常大，因此中央立法很難對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法權(quán)作出統(tǒng)一規(guī)定。因此，目前實(shí)踐中，一些地方的做法是根據(jù)現(xiàn)行行政處罰法第十六條關(guān)于相對(duì)集中處罰權(quán)的規(guī)定，即“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級(jí)人民政府，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。
但對(duì)于這一做法是否適當(dāng)一直有不同的看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政處罰法第十六條中規(guī)定的行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)也必須同時(shí)符合第二十條規(guī)定的條件，即必須是縣級(jí)以上地方人民政府。行政處罰法第十六條的規(guī)定難以作為支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的規(guī)范基礎(chǔ)。因此，需要為鎮(zhèn)街等綜合執(zhí)法權(quán)提供更為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
李洪雷認(rèn)為：“從我國的憲法體制來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)的一級(jí)政府，其憲法地位比縣級(jí)政府的職能部門要高，應(yīng)當(dāng)賦予其足夠的行政執(zhí)法權(quán)。街道作為區(qū)、縣政府的派出機(jī)關(guān)，具有綜合性行政職能，承擔(dān)行政執(zhí)法權(quán)體現(xiàn)了行政一體原則的要求?！?/p>
在李洪雷看來，目前修訂草案的規(guī)定總體而言是值得肯定的。一方面體現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)下移、為基層治理賦權(quán)的原則和精神，有利于解決實(shí)踐中片面強(qiáng)調(diào)守土有責(zé)、責(zé)任下移而權(quán)力不下放，給街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的困境；另一方面又考慮到我國各地區(qū)發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)狀，由省級(jí)政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況決定是否授權(quán)以及授權(quán)的具體條件和范圍等等。
權(quán)力下放后隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵
“將行政處罰權(quán)下放到基層無疑是有好處的，但必須要考慮鎮(zhèn)街的能力?！痹谇迦A大學(xué)法學(xué)院教授余凌云看來，行政執(zhí)法權(quán)下沉后，一個(gè)不容忽視也是比較容易出問題的地方，就是鎮(zhèn)街的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問題。
“行政綜合執(zhí)法改革之前，不同職能部門都有各自的執(zhí)法隊(duì)伍，只是沒有進(jìn)行整合而已，改革后主要就是解決隊(duì)伍的磨合問題。但行政執(zhí)法下沉到鎮(zhèn)街后，有一些傾向不容忽視?！庇嗔柙普f。
余凌云具體分析指出：一是上級(jí)出現(xiàn)“懶政”傾向的問題。一些上級(jí)部門把本來應(yīng)該由其承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)都交給鎮(zhèn)街，并美其名曰為“權(quán)力下放”。這就容易出現(xiàn)“上頭啥都不干而下頭忙得要死”的現(xiàn)象，基層不堪重負(fù)之下最終便會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不到位的結(jié)果。二是鎮(zhèn)街能否“接得住”的問題。權(quán)力下沉前，執(zhí)法部門各自負(fù)責(zé)分管一片，可能會(huì)出現(xiàn)“管得了”但“看不見”現(xiàn)象。權(quán)力下放后，很多問題直接由基層處理，這樣雖然很“接地氣”，不但能“看得見”也能“管得了”，但同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)新的問題，即是不是能“管得好”？
余凌云強(qiáng)調(diào)說，“管得好”實(shí)際上涉及兩方面，一是看有沒有專門的執(zhí)法隊(duì)伍，二是看相關(guān)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)是不是到位?！皯?yīng)該看到，目前實(shí)踐中，有的鎮(zhèn)街執(zhí)法水平確實(shí)不高，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，很容易出現(xiàn)亂作為的現(xiàn)象?！庇嗔柙普f。
必須堅(jiān)持職權(quán)法定原則
“要實(shí)施好修訂草案這一新增規(guī)定，不僅需要執(zhí)法權(quán)力下移，而且執(zhí)法力量、執(zhí)法資源也要下沉，人財(cái)物配置要向基層傾斜，以有效提高基層執(zhí)法能力和水平，同時(shí)還要加強(qiáng)人大、法院、檢察院的監(jiān)督以及政府內(nèi)部監(jiān)督，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度?！崩詈槔渍f。
結(jié)合目前實(shí)踐情況，余凌云認(rèn)為，如果將行政處罰權(quán)下沉到鎮(zhèn)街還要進(jìn)行控制。首先，必須堅(jiān)持職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)不能將法律授予其的權(quán)力隨便以委托等方式下放到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，須經(jīng)過嚴(yán)格審批，并且是一定級(jí)別的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)才可以。如果采取規(guī)章的方式授權(quán)，則要按照規(guī)定舉行聽證會(huì)等聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明理由。其次，鎮(zhèn)街有沒有能力“接得住”要量力而行。鎮(zhèn)街能力不足的問題可以通過建立一些機(jī)制比如互動(dòng)機(jī)制去解決。這就意味著有些問題不見得鎮(zhèn)街“看得見”就一定要親自去管，而是可以發(fā)現(xiàn)問題后向上報(bào)，這就可以解決所謂的“看得見”卻“管不了”的問題。
余凌云還特別指出，行政處罰權(quán)下沉必須要有上位法的依據(jù)?！澳壳靶抻啿莅敢?guī)定由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來決定符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使部分行政處罰權(quán)。這等于把控制權(quán)交到了省級(jí)政府手里，還是比較符合實(shí)際的。建議再增加一款，即根據(jù)法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以將行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處。這樣就為處罰權(quán)下沉提供了明確的法律依據(jù)”。
來源：法治日?qǐng)?bào)
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